Código de Processo Penal Comentado - Ed. 2020

Art. 4º - Título II. Do Inquérito Policial

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TÍTULO II

DO INQUÉRITO POLICIAL

Marta Saad 1

BIBLIOGRAFIA GERAL

BADARÓ, Gustavo Henrique. Processo penal. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019; CALA-BRICH, Bruno. Investigação criminal pelo Ministério Público: fundamentos e limites constitucionais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007; CHOUKR, Fauzi Hassan. Garantias constitucionais na investigação criminal. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006; COBRA, Coriolano Nogueira. Manual de investigação policial. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1993; DEZEM, Guilherme Madeira; SOUZA, Luciano Anderson de. Comentários ao Pacote Anticrime: Lei 13.964/2019. São Paulo: RT, 2020; GARCIA, Ismar Estulano. Procedimento policial. São Paulo: Saraiva, 1980; JUNQUEIRA, Gustavo; VANZOLINI, Patricia; FULLER, Paulo Henrique; PARDAL, Rodrigo. Lei anticrime comentada artigo por artigo. São Paulo: Saraiva, 2020; LOPES JR., Aury. Investigação preliminar no processo penal. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2014; MENDES DE ALMEIDA JR., João. O processo criminal brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1911. v. 1 e 2; MENDES DE ALMEIDA, Joaquim Canuto. Princípios fundamentais do processo penal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973; MENDES MACHADO, André Augusto. Investigação criminal defensiva. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010; MORAES, Bismael B. Direito e polícia: uma introdução à polícia judiciária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986; PITOMBO, Sérgio Marcos de Moraes. Inquérito policial: novas tendências. Belém: CEJUP, 1987; SAAD, Marta. O direito de defesa no inquérito policial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004; SALLES JR., Romeu de Almeida. Inquérito policial e ação penal. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1992; SCARANCE FERNANDES, Antonio. A reação defensiva à imputação. São Paulo: Ed. RT, 2002; SILVA, José Geraldo da. O inquérito policial e a polícia judiciária. 2. ed. Leme: LED, 1996; SOUZA, José Barcelos de. A defesa na polícia e em juízo. 2. ed. São Paulo: Sugestões Literárias, 1973; TUCCI, Rogério Lauria. Ministério Público e investigação criminal. São Paulo: Ed. RT, 2004.

COMENTÁRIOS

1. Introdução. O Título II do Livro I do CPP disciplina o inquérito policial, primeira fase da persecução penal. Para se iniciar ação penal, é preciso ter elementos que a amparem, daí a necessidade de apuração preparatória ou prévia à ação penal de natureza condenatória que demonstre, com alguma certeza, a existência material do fato, aparentemente ilícito e típico, e ao menos indícios de autoria, coautoria ou participação.

Esse suporte é obtido, no mais das vezes, na persecução ou apuração prévia ou preliminar à instauração da persecução penal judicial. E o inquérito policial, na maior parte dos casos, constitui essa primeira fase da persecução penal no sistema brasileiro.

2. Funções. A primeira fase ostenta função preservadora da persecução penal. Esse especial aspecto preservador da apuração preliminar foi ressaltado na Exposição de Motivos do Código de Processo Penal de 1941 como uma das razões da manutenção do inquérito policial em nossa sistemática processual penal:

[…] é ele [o inquérito policial] uma garantia contra apressados e errôneos juízos, formados quando ainda persiste a trepidação moral causada pelo crime ou antes que seja possível uma exata visão de conjunto dos fatos, nas suas circunstâncias objetivas e subjetivas. Por mais perspicaz e circunspeta, a autoridade que dirige a investigação inicial, quando ainda perdura o alarma provocado pelo crime, está sujeita a equívocos ou falsos juízos a priori, ou a sugestões tendenciosas.

Mas não é só. Há, ainda, além da função preservadora da liberdade contra acusações infundadas, uma segunda função, dita preparatória, da persecução preliminar ou prévia.

Isso porque os vestígios do delito tendem a desaparecer, surgindo, então, a necessidade de mecanismo que acautele os meios de prova, às vezes inadiáveis ou intransponíveis, levando-os ao conhecimento do juiz e depois para o bojo de eventual ação penal, daí a função acautelatória.

Importante, portanto, a existência das duas fases no procedimento da persecução penal, a primeira delas dita persecução, ou instrução, preliminar ou prévia, apresentando dupla função, ou objetivo. O primeiro deles preservador, diminuindo, ou minimizando, acusações infundadas, temerárias e até caluniosas e evitando o custo de acusações inúteis. O segundo, preparatório, acautelando eventuais meios de prova.

No nosso modelo, o inquérito policial cumpre esse papel; constitui procedimento administrativo, cautelar, que tem por função elucidar o fato, que aparenta ser ilícito e típico, e sua autoria, coautoria e participação.

3. Finalidades. A Lei 12.830/2013, que dispõe sobre a investigação criminal conduzida pelo Delegado de Polícia, estabelece, no art. , § 1º, que o inquérito policial “tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais”.

As finalidades do inquérito policial são de duas ordens.

A primeira delas é a de reconstruir o fato investigado, informando e instruindo a autoridade judicial e o acusador, público ou privado. O inquérito policial não é só base para a acusação, mas também para o arquivamento, quando se certifica que os meios de prova lá constantes são falhos quanto ao fato e/ou à autoria, ou porque os meios de prova demonstram que o fato apurado é inexistente ou atípico, ou, ainda, comprovam a existência de causa de exclusão da antijuridicidade ou causa de extinção da punibilidade.

O inquérito policial não se dirige apenas ao Ministério Público. Realizado pela polícia judiciária, serve ao juiz e também ao acusado, o qual precisa saber sobre a viabilidade ou não da ação penal, que lhe seja proposta.

A segunda finalidade do inquérito é a de ministrar elementos para que o juiz possa se convencer acerca da necessidade ou não se de decretar a prisão preventiva ou medida cautelar alternativa à prisão, o arresto e sequestro de bens, a busca e a apreensão, a quebra do sigilo bancário ou telefônico. Serve, portanto, de base para decretação de medidas e provimentos cautelares no curso da persecução.

Art. 4º. A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.

Parágrafo único. A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.

COMENTÁRIOS

1. Inquérito policial. Atribuição da polícia judiciária. O inquérito policial é atividade de atribuição da polícia judiciária, conforme determina o art. do CPP e o art. 144, § 4º, da Constituição da República, devendo ser conduzido por delegado de carreira. Por isso, o inquérito policial é considerado um procedimento administrativo, muito embora de finalidade judiciária.

A polícia, órgão do Poder Executivo, se divide em polícia de segurança, que exerce atividade preventiva, e polícia judiciária, a cargo da Polícia Civil dos Estados e da Polícia Federal.

A Constituição da República conferiu à Polícia Federal o exercício das funções de polícia judiciária da União (art. 144, § 1º, IV). A atribuição da Polícia Civil dos Estados é residual: cabe à Polícia Civil dos Estados a apuração das infrações penais, ressalvadas as de competência de Justiça Militar e da Justiça Federal (art. 144, § 4º, da Constituição da República).

A polícia judiciária age depois de cometidas as infrações. Cabe a ela a tarefa de investigação e preservação dos meios de prova, auxiliando a atividade judiciária penal, daí ser chamada de polícia judiciária.

Note-se que a expressão polícia judiciária pode ser usada com dois significados diferentes: ora como atividade, ora como organismo que exerce tal atividade. O organismo corresponde às autoridades policiais. A atividade, por outro lado, resume-se nas práticas desenvolvidas no curso do inquérito policial, sendo que o Código de Processo Penal usa a expressão polícia judiciária no significado de atividade.

Cabe, portanto, à autoridade policial a condução do inquérito.

2. Outras formas de apuração preliminar da culpa. O art. , parágrafo único, do CPP prevê, ao lado do inquérito policial, a possibilidade de outras formas de apuração da infração penal e sua autoria, por diferentes autoridades, a quem por lei seja conferida tal função.

A apuração preliminar, ou prévia, voltada à apuração do fato que se desenha ilícito e típico, e de sua autoria, coautoria ou participação, pode ser realizada nas três esferas do Poder, segundo o órgão que a dirige.

No âmbito do Executivo, há o inquérito policial, o inquérito policial militar e o inquérito administrativo em sentido estrito, este disciplinar ou não disciplinar.

No Legislativo, há o inquérito parlamentar, cujo resultado, de modo eventual, importe ao processo penal.

E, no Judiciário, há a formação judicial do corpo de delito, nos crimes contra a propriedade imaterial.

O inquérito policial militar é forma de persecução penal prévia, instaurada para apuração de crimes militares, próprios ou impróprios, bem como crimes contra a Segurança Nacional, a Ordem Política e Social, se o agente for militar ou assemelhado, ou então determinadas hipóteses de crime, previstas na Lei 7.170/1983.

Trata-se de procedimento administrativo, realizado pela polícia judiciária militar, com vistas à obtenção de elementos que comprovem a materialidade e a autoria, coautoria ou participação de delito cuja competência para processar seja afeta à Justiça Militar. O art. , caput, do Código de Processo Penal Militar dispõe que o inquérito policial militar é instrução provisória, destinada precipuamente a informar sobre a viabilidade ou não da ação penal. O Código de Processo Penal Militar prevê também as providências a serem tomadas (arts. 10, § 2º, e 12).

Já os procedimentos administrativos podem ser de duas espécies: disciplinares ou não disciplinares. Os primeiros destinam-se à apuração de responsabilidade dos servidores, enquanto os segundos envolvem pleitos dos administrados ou aplicação a eles de penalidades administrativas. Ambos são processos sancionadores ou punitivos, notando-se a existência de acusados.

Assim, na órbita da administração, há processos administrativos, disciplinares ou não disciplinares, que podem, eventualmente, gerar ações penais de conhecimento de natureza condenatória, bastando que despontem elementos suficientes para dar base à acusação penal.

Assim, apurações levadas a cabo pela Receita Federal, pelo CADE, pelo BACEN e pela CVM, por exemplo, podem funcionar como procedimento preliminar ou prévio à fase judicial da persecução penal, instruindo-a.

De igual forma, nas ações penais condenatórias instauradas para apurar o cometimento de crimes funcionais, os processos administrativos figuram, no mais das vezes, como instrução da denúncia, substituindo o inquérito policial, nos termos do art. 513 do CPP.

Quanto às Comissões Parlamentares de Inquérito, a Constituição da República, no art. 58, § 3º, determina que o Congresso Nacional e suas Casas, Câmara dos Deputados e Senado Federal, podem ter Comissões Parlamentares de Inquérito. As comissões regulam-se por meio de duas leis ordinárias, a Lei 1.579/1952 e a Lei 10.001/2000, e também se orientam pelos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

O objetivo da Comissão Parlamentar de Inquérito é investigar, apurar deficiência legislativa e formular proposta de lei. Só de modo eventual o resultado da atividade da Comissão Parlamentar de Inquérito pode servir de base à acusação criminal, funcionando como persecução penal preparatória ou prévia, conforme determina o art. 58, § 3º, da Constituição da República.

Por fim, para o processamento da ação penal, nos delitos contra a propriedade imaterial, exige-se, nas infrações que deixam vestígios depois de si, liminar demonstração da existência do corpo do delito, que se forma após vistoria, e mediante busca e apreensão judicial. Daí que esse procedimento se configura como forma prévia ou preparatória do processo penal.

Dispõe o Código de Processo Penal, no art. 525, que, “no caso de haver o crime deixado vestígio, a queixa ou a denúncia não será recebida se não for instruída com o exame pericial dos objetos que constituam o corpo de delito”. A ação deverá ser instruída com a comprovação da existência material do fato típico, que se dará por meio de vistoria por peritos e posterior apreensão judicial do necessário à constatação do fato delituoso. Assim, a busca e posterior apreensão devem ser uma diligência preliminar, na tentativa de se determinar a materialidade do ilícito contra a propriedade industrial, a qual constitui procedimento preparatório à persecução penal.

A Lei 9.279/1996 deu nova disciplina ao tratamento e ao processamento dos crimes contra a propriedade imaterial, mas, no referente às diligências preliminares de busca e apreensão, não excluiu a disciplina dada à matéria pelo Código de Processo Penal. Trouxe, apenas, algumas inovações, como a constante no art. 201 da Lei 9.279/1996, que determina a necessidade de o oficial de justiça, no caso de crime contra patente que tenha por objeto a invenção de processo, ser acompanhado de perito, que realizará vistoria e constatará, preliminarmente, a existência do ilícito, antes de eventual apreensão.

Tal diligência realiza-se, pois, em âmbito judicial. O particular ofendido, ou o Ministério Público, dependendo da natureza da iniciativa da ação penal, deve requerer a realização da busca e apreensão ao juízo, podendo, inclusive, formular quesitos aos peritos.

3. Investigação direta pelo Ministério Público. Discutiu-se por bastante tempo se, no sistema brasileiro, o Ministério Público poderia conduzir diretamente investigação criminal preparatória.

Para alguns, a atividade investigatória seria atribuição exclusiva da polícia judiciária, por força do disposto no art. 144, § 4º, da Constituição da República.

Para essa corrente, o art. 129 da Constituição da República, que cuida das funções institucionais do Ministério Público, não outorgaria a esse órgão legitimação para instaurar e promover procedimento investigatório criminal. O Ministério Público não poderia, diretamente, proceder à primeira fase da persecução penal. Poderia, sim, em atividade colaborativa, requisitar a instauração de inquérito policial.

Por outro lado, o inquérito policial foi alvo de críticas, defendendo-se que o Ministério Público realizasse diretamente investigação. O principal argumento a favor da condução da investigação pelo Ministério Público estaria em permissão implícita, deduzida dos seguintes preceitos legais: art. 129, incs. I, VI, VII e VIII, da Constituição da República; art. , parágrafo único, do CPP; art. 24 do Código Eleitoral; art. 16 da Lei 8.137/1990 (Lei dos Crimes contra o Sistema Financeiro); art. 26, incs. I e II, da Lei 8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público); e arts. e da Lei Complementar 75/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União). Tais preceitos permitiriam que o Ministério Público dirigisse a investigação criminal, não se limitando a atuar como mero fiscal da atividade desenvolvida pela Polícia Judiciária.

Sinteticamente, diz-se que, por ser o Ministério Público titular da ação penal de iniciativa pública, teria o poder de realizar diligências investigatórias quando necessário; o art. , parágrafo único, do CPP permitiria a investigação por autoridades administrativas diversas da polícia judiciária, inclusive, portanto, o Ministério Público; e, se o Ministério Público pode oferecer denúncia sem prévio inquérito policial, poderia, por conseguinte, investigar diretamente.

Em 2015, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 593.727/MG (rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 14.05.2015), decidiu pela constitucionalidade dos poderes investigatórios do Ministério Público.

O Conselho Nacional do Ministério Público, por meio da Resolução 174/2017 e depois pela Resolução 181/2017, dispôs, em âmbito interno, sobre a instauração e tramitação do procedimento investigatório criminal a cargo do Ministério Público. Outras normas no mesmo sentido já haviam sido editadas, como, no Estado de São Paulo, os Atos Normativos 314-PGJ/CPJ/2003 e 324-PGJ/CGMP/CPJ/2003.

A questão é atual, tem causado discussão e esbarra sempre no problema em torno da ausência de lei federal regulamentadora do procedimento e da supressão legal do modelo de persecução penal preliminar hoje vigente.

4. Investigação defensiva. A atividade de investigação defensiva, procedimento apartado da investigação estatal, consiste na possibilidade outorgada ao investigado, por meio de seu defensor, de realizar diretamente a investigação do crime, a fim de reunir elementos de convicção.

O ordenamento jurídico brasileiro não proíbe a investigação defensiva, mesmo porque se trata de corolário lógico do direito à prova, mas também não a disciplina. Outros ordenamentos, como o dos Estados Unidos e o da Itália, preveem tal forma de investigação.

Hoje, trata-se de importante instrumento de equilíbrio diante da aceitação, pela jurisprudência pátria, dos poderes investigatórios do Ministério Público.

Com a investigação defensiva, o investigado, em igualdade de condições com o órgão oficial da investigação, poderia obter meios de prova relevantes para a sua defesa e que, em momento oportuno, seriam utilizados para confrontar os dados materiais reunidos na investigação pública, evitando a instauração de ação penal infundada.

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1139009849/art-4-titulo-ii-do-inquerito-policial-codigo-de-processo-penal-comentado-ed-2020