Disposição Preliminar

Disposição Preliminar Art. 1º. Esta Lei regula, com fundamento na Emenda Constitucional n. 18 , de 1º de dezembro de 1965, o sistema tributário nacional e estabelece, com fundamento no art. 5º, XV, b , da Constituição Federal, as normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sem prejuízo da respectiva legislação complementar, supletiva ou regulamentar. COMENTÁRIOS O dispositivo anuncia dois conteúdos e dois fundamentos distintos. Em primeiro lugar, a lei regula o sistema tributário nacional (conteúdo), com fundamento na Emenda Constitucional n. 18/1965 (fundamento). Em segundo lugar, a lei estabelece normas gerais de Direito Tributário aplicáveis à União, Estados, Distrito Federal e Municípios (conteúdo), com fundamento no artigo 5.º, XV, b, da Constituição de 1946 (fundamento). Os dois objetivos justificam que a lei tenha sido denominada “Código Tributário Nacional” pelo artigo 7.º do Ato Complementar n. 36/1967. A Emenda Constitucional n. 1, de 1969, em seu artigo 18, § 1.º, reservou à lei complementar o estabelecimento de normas gerais em matéria de legislação tributária, de modo que o CTN foi recepcionado como lei complementar, e assim tem sido até os dias de hoje. Há muitos pontos em que o sistema tributário nacional fundado na Constituição de 1988 é semelhante ao sistema tributário instituído pela Emenda Constitucional n. 18/1965, mas há alguns bastante diversos, como a disciplina do ICMS, a competência para a tributação sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica e minerais, que se tornou estadual, imunidades tributárias que foram ampliadas e princípios relevantes, como o da transparência (art. 150, § 5.º), ou a vedação ao confisco (art. 150, IV), que foram acrescidos. Dois pontos fundamentais tornam o sistema tributário de 1988 especialmente diferente do sistema de 1965. O primeiro é a constitucionalização do “princípio geral” da capacidade contributiva. Um sistema tributário que constitucionaliza o princípio da capacidade contributiva elege um critério determinante de justiça tributária e de comparação entre contribuintes, algo que não havia na Emenda n. 18/1965. Esse critério geral não exclui outros específicos, como uso do imóvel conforme a sua função social, localização e uso de imóvel, tributação do ato cooperativo, questões concorrenciais, ambientais, atividade econômica, utilização intensiva de mão-de-obra, porte da empresa, condição estrutural do mercado de trabalho e outros previstos em diversos dispositivos constitucionais. Sobre a capacidade contributiva, porém, a Lei n. 5.172/1966 nada diz. O segundo ponto é a inserção, no sistema tributário nacional, da previsão de competência da União para instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e no interesse das categorias profissionais e econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas (CF, art. 149, caput), aliada à própria estrutura da Constituição enquanto um documento que institui um Estado “destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos” (Preâmbulo); Estado esse que tem por objetivos fundamentais construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3.º). Nada há, no CTN, sobre a relação entre objetivos estatais e funções da tributação. A regulação das normas gerais pelo CTN foi objeto de disputas doutrinárias e jurisprudenciais, desde o obscuro conteúdo dessas “normas gerais” no artigo 19, § 1.º, da Constituição de 1967, equivalente ao artigo 18, § 1.º, da Emenda Constitucional n. 1, de 1969. A doutrina, na época da Constituição de 1967/1969, dividiu-se entre aqueles que viam, no preceito referido, duas funções para as normas gerais, e aqueles que ali enxergavam três funções – o que se convencionou chamar correntes dicotômica e tricotômica. O dispositivo, na redação de 1969, tinha a seguinte formulação: “Lei complementar estabelecerá normas gerais de direito tributário, disporá sôbre os conflitos de competência nesta matéria entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e regulará as limitações constitucionais do poder de tributar”. Conquanto a vírgula após “normas gerais de direito tributário” possa indicar que conflitos de competência e limites do poder de tributar seriam funções a ela acrescidas, e não uma explicação de seu conteúdo, havia divergência doutrinária, pois, se as “normas gerais” não tratam de conflitos de competência e de limites ao poder de tributar, de que tratariam? Essa dúvida, segundo creio, foi parcialmente sanada na redação atual, que dispõe sobre três funções nos três incisos do artigo 146. A função relativa às “normas gerais” agora é clara, pois envolve as cinco funções previstas nas quatro alíneas do inciso III e no parágrafo único. A posição dicotômica foi derrotada no Supremo Tribunal Federal, que aceitou a clareza literal do artigo 146: normas gerais envolvem algo diferente de regulação de conflitos de competência e de limitações ao poder de tributar. Seu conteúdo próprio deve impor certa harmonia nacional na tributação federal, estadual, distrital e municipal, pois esses entes devem seguir regras razoavelmente uniformes. Por isso, o CTN, naquilo que recepcionado pela Constituição como norma geral de direito tributário, deve ser seguido por todos esses entes tributantes. Não pode haver regras específicas para determinados tributos sobre obrigação tributária, lançamento tributário, crédito tributário, decadência e prescrição, por exemplo. Nisso está a utilidade e a eficácia normativa do CTN: regular essas matérias uniformemente em todo o território nacional. Resta, porém, um campo de obscuridade, pois essas cinco funções não esgotam o espectro das normas gerais, deixado em aberto pela cláusula “especialmente sobre”, constante do inciso III do artigo 146. DOUTRINA Humberto Ávila, Sistema Constitucional Tributário, Saraiva; Luis Eduardo Schoueri, Direito Tributário, Saraiva; Marco Aurélio Greco, Contribuições: uma figura “sui generis”, Dialética. JURISPRUDÊNCIA “Execução fiscal. A interpretação dada, pelo acórdão recorrido, ao art. 40 da Lei nº 6.830-80, recusando a suspensão da prescrição por tempo indefinido, é a única suscetível de torná-lo compatível com a norma do art. 174, parágrafo único, do Código tributário Nacional, a cujas disposições gerais e reconhecida a hierarquia de lei complementar” (STF, RE 106.217, Rel. Min. Octavio Gallotti, j. 08.08.1986, DJ 12.09.1986

Art. 1º - Dp. Disposição Preliminar

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