Código Tributário Nacional Comentado: Doutrina e Jurisprudência, Artigo por Artigo

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Título IV. Taxas

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Título IV

Taxas

Art. 77.
As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

COMENTÁRIOS

Conceito. As espécies do gênero tributo são impostos, taxas e contribuição de melhoria.

Diferentemente dos impostos, cuja característica marcante é a desvinculação da receita a uma finalidade determinada, a taxa é o tributo vinculado por excelência, isto é, só é devido se houver contraprestação por parte do ente estatal que a houver instituído.

A palavra taxa é imprecisa, porque na linguagem jurídica pode significar preço público ou contraprestação por um serviço. Daí a preocupação do direito pretoriano em estabelecer a diferença dos institutos, o que ensejou a edição da Súmula 545 do Supremo Tribunal Federal assim redigida:

“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.

O verbete transcrito está em sintonia com a legislação atual, que consagra o princípio da anterioridade.

Segundo Aliomar Baleeiro, “taxa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesas especiais dos cofres públicos” (BALEEIRO, 2018, p. 1228).

A Constituição Federal de 1988, no art. 145, II, dá o conceito de taxa como sendo o tributo instituído pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em razão do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

Pelo conceito constitucional, a taxa existe para custear um serviço público ou em razão do exercício do poder de polícia. Entretanto, diante dos limites constitucionais para a criação de taxas, o legislador constitucional derivado criou, pela Emenda Constitucional 39, de 19.12.2002, a chamada taxa de iluminação (art. 149-A), ao outorgar aos Municípios e ao Distrito Federal o poder de instituir o que chamou de contribuição para custeio do serviço de iluminação pública, a ser cobrada na fatura de consumo de energia elétrica.

A emenda constitucional foi uma resposta dada à firme posição do Supremo Tribunal Federal em não aceitar a cobrança, por parte dos Municípios, das taxas de iluminação pública, entendendo tratar-se de um serviço indivisível, o que maculava a sua natureza jurídica.

Não demoraram os Municípios, com a autorização da EC 39/2002, a instituírem a nova modalidade tributária, cuja cobrança tem ensejado centenas, senão milhares de decisões em seu desfavor, inclusive via ação direta de inconstitucionalidade e ações civis públicas patrocinadas pelo Ministério Público.

A questão foi pacificada no julgamento do RE 573.675/SC no regime de repercussão geral. ( RE 573675 , Relator (a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 25/03/2009, REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-094 DIVULG 21-05-2009 PUBLIC 22-05-2009)

Doutrinariamente, não pouparam os juristas o Governo, o Parlamento e o próprio STF de ácidas críticas. Dai a pertinência de se distinguir a taxa de serviço, da taxa de polícia.

Para se identificar o que seja serviço público recorre-se à natureza jurídica do regime jurídico: serviço público é o prestado sob a égide da lei, mesmo que não seja essencial.

Mas o serviço prestado pelo Poder Público, para ser estipendiado por taxa, precisa ser um serviço específico e divisível.

Quando o serviço público é geral, ou seja, prestado a todos, indistintamente, beneficiando pessoas indeterminadas, não podem ser tais serviços custeados por taxas, e sim pelas receitas derivadas dos impostos.

Os serviços específicos ou singulares são prestados a um número determinado de pessoas, para utilização individual e, por isso mesmo, mensurável.

Além dos serviços, pode ser estipendiado por taxas o poder de polícia, ou seja, o exercício de atividade fiscalizadora que impõe limites ao exercício dos direitos individuais. Trata-se de restrição ou limitação coercitiva exercida pelo Estado.

Observe-se que só o poder de polícia específico é passível de estipêndio por meio de taxas. E mesmo assim exige-se que seja divisível e mensurável.

Por fim, a prestação do serviço prevista em lei há de ser obrigatória para o Estado, enquanto a utilização pode ser facultativa.

Questão que se coloca como de importância é saber se um serviço público específico e divisível, posto à disposição de um determinado número de pessoas, perfeitamente estipendiado por uma taxa de serviço, pode ter alíquota zero, ou seja, ser bancado pelo Estado com a receita dos impostos.

Em São Paulo, segundo noticia Roque Carrazza, questionou-se quanto à constitucionalidade de um serviço de transporte coletivo gratuito, pago com a receita do IPTU. Politicamente pode ser questionado, mas doutrinariamente nega-se a inconstitucionalidade, com o cuidado para não haver desvio da vinculação absoluta de sua receita ao serviço específico.

Taxa e preço. A taxa, como vimos, tem por fato gerador uma prestação estatal efetiva ou potencial, direcionada a um número determinado de pessoas que estão obrigadas à mesma.

Aproxima-se ela e muito se confunde com o preço ou tarifa, embora estejam regidos por regimes jurídicos absolutamente distintos, pois o último, o preço, obedece ao regime jurídico privado.

Preço é o valor de uma prestação derivada de um contrato firmado sob a égide da liberdade de contratar.

Se a atividade não é pública, não é compulsória e tem por mola propulsora o pagamento, temos preço e não taxa.

Se a remuneração é pelo uso de um bem público, não se tem dúvida, porquanto não há, no direito brasileiro, taxa de uso. Trata-se de preço.

A dificuldade surge em relação aos serviços.

Estabelecer a diferença entre as espécies, está no desvio do serviço público, porque submetidos a tratamento jurídico distinto, está no desvio do serviço público. Erradamente atividades públicas são estipendiadas com valor certo, cobrado dos usuários e sem respaldo de lei. Para tanto, dão ao valor de tais serviços o nome de tarifa, como se o nomen juris fosse capaz de alterar alguma coisa.

Em verdade é a lei, e só ela, que estabelece a fronteira entre a taxa e o preço.

Ensina Hugo de Brito Machado que, “se a atividade estatal situa-se no terreno próprio e específico do Estado, o valor do serviço é uma taxa”.

Entretanto, se a atividade estatal se situa no âmbito privado, a receita a ela vinculada é um preço.

A taxa é sempre criada por lei e obedece aos princípios constitucionais do sistema tributário, tais como legalidade, anterioridade, capacidade contributiva, não confisco e irretroatividade.

Observe-se que o Município de São Paulo criou a Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares – TRSD, conhecida como “Taxa do Lixo”, em sucessivas leis (13.478/2002, 13.522/2003 e 13.699/2003), cuja base de cálculo era o custo geral do serviço, distribuído de acordo com o volume de geração de resíduos de cada munícipe, tendo o STF afastado a pecha de inconstitucionalidade ( RE 57632 , relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowsky – DJe 13.02.2009), o que ensejou a Súmula Vinculante 19 .

Vittorio Casone indica as seguintes diferenças entre as espécies em apreciação. Vejamos:

Taxa
Preço público
– exercício do poder de polícia;
– utilização efetiva ou potencial do serviço público;
– remuneração por serviços públicos essenciais ou cuja atividade econômica não compete originariamente à iniciativa privada.
– remunera serviços que não têm natureza de públicos;
– atividade monopolizada, sujeita-se ao preço público;
– pressupõe contratação;
– serviços não essenciais, que admitem concessão.

JURISPRUDÊNCIA

SÚMULAS DO STF

• “A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal” (Súmula Vinculante 19 do STF).

• “Viola a garantia constitucional de acesso à jurisdição a taxa judiciária calculada sem limite sobre o valor da causa” (Súmula 667 do STF).

• “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa” (Súmula 670 do STF, transformada na Súmula Vinculante 41 , com o mesmo enunciado).

• “A Taxa de Melhoramento dos Portos (TMP), referente à mercadoria oriunda do estrangeiro com trânsito em porto nacional e destinada a outro porto nacional, somente é devida no destino” (extinto TFR – Súmula 221 ).

• “É inconstitucional a cobrança da taxa de expediente para emissão de guia de importação (Lei 7.690/88, art. 10)” (TRF-5ª R. – Súmula 14 ).

• “É válida a cobrança da Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários (Lei 7.940/89), com base em tabela, por faixas de contribuintes” (TRF-5ª R. – Súmula 15 ).

• O STJ editou a Súmula 157 do teor seguinte: “É ilegítima a cobrança de taxa, pelo Município, na renovação de licença para localização de estabelecimento comercial ou industrial”.

Nota: O verbete sofreu impugnação no STF que entendeu ser de absoluta pertinência a cobrança, em razão do poder de polícia desenvolvido quanto à ocupação de imóveis utilizados para comércio ou para prestação de serviços, tendo como base a área fiscalizada, concluindo pela inexistência de vulneração ao parágrafo único do art. 77 do CTN a referida cobrança. A posição da Corte Maior levou ao cancelamento da Súmula, pela 1 ª Seção, em 24.04.2002 (STJ, REsp 261.571/SP , DJU 06.10.2003).

• “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu” (STF – Súmula 545 ).

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

• “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares prestado mediante contrato de concessão. Natureza jurídica da contraprestação do serviço público (taxa ou tarifa). Possui repercussão geral a questão constitucional relativa à possibilidade de delegação, mediante contrato de concessão, do serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares, bem como a natureza jurídica da remuneração de tais serviços, no que diz respeito à essencialidade e à compulsoriedade.”(STF. RE 847429 RG/SC Repercussão geral no RE, rel. Min. Dias Toffoli, j. 16.06.2016, T. Pleno, DJe 10.08.2016)

• “Tributário. Recurso extraordinário com agravo. Superintendência da zona franca de Manaus (SUFRAMA). Cobrança da taxa de serviços administrativos, instituída pelo art. da lei 9.960/00. Inconstitucionalidade.

1. É inconstitucional o art. da Lei 9.960/00, que instituiu a Taxa de Serviços Administrativos (TSA), por não definir de forma específica o fato gerador da exação. 2. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso extraordinário, com o reconhecimento da repercussão geral do tema e a reafirmação da jurisprudência sobre a matéria.”(STF, ARE 957650/AM , Repercussão Geral no RE com Agravo, rel. Min. Teori Zavascki, j. 05.05.2016, T. Pleno, DJE. 16.05.2016)

„ZONA FRANCA – MANAUS – SUFRAMA – PODER DE POLÍCIA – TAXA – INSTITUIÇÃO – PORTARIA – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE – PRECEDENTE. É inconstitucional, por afronta ao princípio da legalidade, lei na qual autorizada a Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa a instituir taxa por meio de portaria. Precedente: Recurso Extraordinário nº 556.854/AM , Pleno, relatora ministra Cármen Lúcia, Diário da Justiça de 11 de outubro de 2011.” ( RE 883197 AgR, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 24/11/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-255 DIVULG 17-12-2015 PUBLIC 18-12-2015)

• “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Anotação de responsabilidade técnica. Lei 6.496/1977. Manifestação do exercício do poder de polícia. Natureza de taxa. Submissão ao princípio da estrita legalidade. Existência de repercussão geral. Recurso extraordinário a que se nega provimento. – O Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral da matéria debatida nos presentes autos, para reafirmar a jurisprudência desta Corte, no sentido de que a Anotação de Responsabilidade Técnica, instituída pela Lei 6.496/1977, cobrada pelos Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, tem natureza jurídica de taxa, sendo, portanto, necessária a observância do princípio da legalidade tributária previsto no art. 150, I, da Constituição. Em consequência, conheceu do recurso extraordinário, desde já, mas lhe negou provimento.” (STF, ARE 748445/SC , Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo, rel. Min. Ricardo Lewandowski, T. Pleno, j. 31.10.2013, DJe. 12.02.2014)

• “Tributário. Repercussão geral. Ratificação da jurisprudência. Taxa de expediente. Fato gerador. Emissão de guia para pagamento de tributo. Ausência dos critérios exigidos pelo art. 145, II, CF/88. Inconstitucionalidade. 1. A emissão de guia de recolhimento de tributos é de interesse exclusivo da Administração, sendo mero instrumento de arrecadação, não envolvendo a prestação de um serviço público ao contribuinte. 2. Possui repercussão geral a questão constitucional suscitada no apelo extremo. Ratifica-se, no caso, a jurisprudência da Corte consolidada no sentido de ser inconstitucional a instituição e a cobrança de taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos. Precedente do Plenário da Corte: Rp nº 903, Rel. Min. Thompson Flores, DJ de 28/6/74. 3. Recurso extraordinário do qual se conhece, mas ao qual, no …

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jusbrasil.com.br
19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1147608238/art-77-titulo-iv-taxas-codigo-tributario-nacional-comentado-doutrina-e-jurisprudencia-artigo-por-artigo