Código Tributário Nacional Comentado - Ed. 2020

Art. 201 - Capítulo II. Dívida Ativa

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Capítulo II

Dívida Ativa

Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.

Parágrafo único. A fluência de juros de mora não exclui, para os efeitos deste artigo, a liquidez do crédito .

COMENTÁRIOS

A expressão dívida ativa, segundo alguns autores, como bem anota Leon Fredja Szklarowsky (ob. cit., infra, p. 153), conteria vocábulos antagônicos, pois a dívida já é passiva, de forma que a palavra ativa não encontraria, normalmente, emprego adequado onde está colocada. Entretanto, o uso da expressão está consagrado na doutrina e adotado pela legislação pertinente em vigor, significando, em sentido amplo, crédito do Poder Público cuja prestação foi vencida e não adimplida. Em sentido restrito, crédito da Fazenda Pública (expressão que designa as diversas entidades estatais, admitindo qualificação em função do ente de que se tratar: Fazenda Nacional, Fazenda Estadual, Fazenda Municipal ou Fazenda do Distrito Federal ou pessoa a ela equiparada, vale dizer, autarquias e fundações públicas) apto à cobrança executiva em decorrência da inscrição em registro próprio. Portanto, como bem sublinha Luciano Benévolo de Andrade, “o que assinala a dívida ativa, sendo, antes de tudo um crédito da Fazenda Pública ou pessoa a ela equiparada, é o inadimplemento do devedor seguido da inscrição” (ob. cit., infra, p. 148).

Como esclarece Celso Cordeiro Machado, a expressão dívida ativa compreende tanto um sentido amplo, significando crédito do poder público, como um sentido mais estrito, contábil, designando o crédito que não foi “arrecadado no respectivo exercício financeiro” (ob. cit., infra, p. 252). Dívida Ativa é assim, em última análise, o crédito que restou não pago em sua fase administrativa e que necessita de sua configuração em título executivo, permitindo a agressão patrimonial do devedor, mediante processo judicial presidido por um terceiro que se coloque em uma posição equidistante do interesse de fisco e contribuinte.

A dívida ativa tributária, nos termos da norma ora em comento, é a que provém de crédito desta natureza, enquanto que o tributo, conforme definição do art. 3º deste Código, é a prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Como bem adverte José da Silva Pacheco, “se a receita for causada pela imposição, através de lei, de tal prestação cogente, tem-se receita tributária, pouco importando o nome que se lhe dê, as suas outras características formais e a destinação do produto de sua arrecadação (art. do CTN). Desse modo, apesar da tripartição do art. 145 da CF de 1988, qualquer prestação que seja imposta e exigida cogentemente por lei, seja qual for o nome, enquadra-se, conforme o caso, num dos três tributos. As demais receitas são extratributárias” (ob. cit., infra, p. 42).

Importa ressaltar, conforme anota Leandro Paulsen, que são cinco as espécies tributárias, de acordo com a tipologia criada pela Constituição Federal. “O art. 145 da CF– que diz da competência da União, Estados, DF e Municípios para a instituição de impostos, taxas e contribuições de melhoria – não arrola taxativamente todas as espécies de tributos, que abrangem, ainda, o empréstimo compulsório e as contribuições (sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse de categorias profissionais ou econômicas e de iluminação pública municipal), conforme os arts. 148, 149 e 149-A. Note-se que descaberia referência ao empréstimo compulsório e às contribuições sociais já no art. 145 da Constituição porque se limitou a cuidar dos tributos da competência de todos os entes políticos, em que não se enquadram os empréstimos compulsórios e contribuições. Daí terem merecido artigos próprios”. (ob. cit. p. 20). E o ilustre autor a seguir apresenta quadro das espécies e subespécies tributárias tendo como referência os dispositivos constitucionais, que permite a visualização clara dos tributos no direito brasileiro, a saber:

“a) impostos

a.1. nominados (arts. 145, I, 153, 155, 156)

a.2. residuais (art. 154, I)

a.3. extraordinários de guerra (art. 154, II)

b) taxas

b.1. de poder de polícia (art. 145, II, primeira parte)

b.2, de serviços públicos específicos e divisíveis (art. 145, II, segunda parte)

c) contribuições de melhoria (art. 145, III)

d) contribuições

d.1. sociais

d.1.1. gerais (art. 149, primeira parte, e §§ 2º, 3º e 4º)

d.1.2. de seguridade social

d.1.2.1. nominadas (art. 149, primeira parte, e §§ 2º, 3º e 4º c/c art. 195, I, II, III)

d.1.2.2. residuais (art. 149, primeira parte c/c art. 195, § 4º)

d.1.2.3. de previdência do funcionalismo público estadual, distrital e municipal (149, § 1º/EC 41/03)

d.2. de intervenção no domínio econômico (art. 149, segunda parte, e §§ 2º, 3º e 4º)

d.3. do interesse das categorias profissionais ou econômicas (art. 149, terceira parte)

d.4. de iluminação pública municipal e distrital (art. 149-A/EC nº 39/02)

e) empréstimos compulsórios

e.1. extraordinários de calamidade ou guerra (art. 148, I)

e.2. de investimento (art. 148, II)”. (ob. cit., infra, p. 20-21)

É bem de ver, todavia, que a expressão crédito tributário é mais abrangente que o conceito de tributo, pois compreende, também, as penalidades pecuniárias, quer decorrentes da obrigação principal, quer decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias, nos termos do artigo 139, c/c o artigo 113, e §§ deste Código. Face ao inadimplemento do tributo incide a multa punitiva que passa a integrar o crédito fiscal. Assim, o crédito e a obrigação tributária são compostos pelo tributo devido e pelas penalidades exigíveis. De outra parte, havendo atraso na quitação da dívida, os juros de mora devem incidir sobre a totalidade do débito, que engloba a multa, parte integrante do crédito fazendário. A regra do artigo 161 deste Código, ao dispor que o crédito não integralmente pago no vencimento é acrescido de juros de mora, está autorizando a incidência dos juros de mora sobre o valor do tributo acrescido das penalidades cabíveis, porquanto, como visto, o crédito decorre da obrigação principal, na qual estão incluídos tributo e penalidades. A Lei 6.830, de 22.09.1980, que dispõe sobre a cobrança judicial da dívida ativa da Fazenda Pública adota, para sua conceituação, a norma do art. 39, § 2º, da Lei 4.320, de 17.03.1964, que, a seu turno, no que diz com a dívida ativa tributária, contém definição que se harmoniza com a estabelecida na lei complementar tributária, in verbis:

“Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não-Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais”.

Atente-se, todavia, neste ponto, que a inclusão, na dívida ativa não tributária, dos empréstimos compulsórios e das contribuições, nos termos da alteração introduzida pelo Decreto-lei n. 1.735/79 na Lei 4.320/64, objetivava consolidar a orientação expressa na Emenda Constitucional 8, de 14.04.1977, quando se pretendeu excluir as contribuições sociais do sistema tributário e justificar a natureza não tributária dos empréstimos compulsórios. Entretanto, tal entendimento não subsiste desde o advento da Constituição Federal de 1988 (arts. 145, I a III, 148 e 149), enquadrando-se os empréstimos compulsórios e as contribuições como espécies tributárias como antes visto. De outra parte, no que tange às custas judiciais, também arroladas no conceito de dívida ativa não tributária pela Lei 4.320/64, é bem de ver que o Supremo Tribunal Federal, sob a vigência da Emenda Constitucional 1/69 , já havia firmado o entendimento de que as custas e emolumentos têm natureza jurídica de taxas,(STF, Representação 1094-SP , Relator Min. Soares Munoz, Relator p/ Acórdão Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 08.08.1984, DJ 04.09.1992) reiterando tal posição após o advento da Carta de 1988 (STF, RE 116208 , Relator Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 20.04.1990, DJ 08.06.1990).

Assim, a Dívida Ativa constitui o gênero, do qual é uma das espécies a dívida tributária.

De outra parte, nos termos do art. § 2º da Lei 6830, de 22.09.1980, “a dívida ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato”. A dívida apurada com todos os seus acréscimos, toma a denominação de dívida consolidada (sobre a atualização, juros e multa vide comentários ao artigo 161 deste código).

Conforme observado na doutrina especializada, “a multa moratória pune o descumprimento da norma tributária que determinava o pagamento do tributo no vencimento. Constitui, pois, penalidade cominada para desestimular o atraso nos recolhimentos. Já os juros moratórios, diferentemente, compensam a falta da disponibilidade dos recursos pelo sujeito ativo pelo período correspondente ao atraso. Não se confundem, de forma alguma, sendo plenamente admissível a cumulação”. (cf. Leandro Paulsen et alii, p. 225)

Incidem, ainda, os demais encargos previstos por lei, como o acréscimo de 20% previsto no Decreto-lei n. 1.025/69, que substitui os honorários advocatícios nas execuções fiscais propostas pela União, e, com a Lei 11.941/2009, fruto da conversão da Medida Provisória 449/08, também nas execuções das autarquias e fundações públicas federais, à exceção do Banco Central do Brasil. Embora ainda registre-se controvérsia quanto sua constitucionalidade, conforme alerta Leandro Paulsen (ob. cit., infra, pgs. 1236-1238), a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem esposado entendimento favorável à aplicação do referido encargo, conforme se verifica dos julgados colacionados abaixo, ilustrativamente. Caso o pagamento da dívida tributária seja efetuado pelo contribuinte antes do ajuizamento da ação de execução fiscal, é aplicado um desconto no encargo legal, que passa ter o percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor da dívida, conforme disposto no art. do Decreto-Lei nº 1.569, de 08 de agosto de 1977.

No que tange à atualização monetária, todos os créditos tributários cujo sujeito ativo seja a União e a Receita Federal do Brasil a executora das funções arrecadatárias, sejam originariamente da SRF (União) ou da SRP (INSS) estão sujeitos à incidência da taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e Custódia). A SELIC constitui índice que abrange tanto correção monetária quanto juros. Portanto, a sua aplicação exclui a de qualquer outro índice, seja a título de um, ou de outro.

Quanto à dívida tributária dos Estados, o STJ já firmou entendimento no sentido de que é legítima a taxa SELIC como índice de correção monetária e de juros de mora, na atualização dos débitos tributários pagos em atraso, desde que haja lei estadual que determine a adoção de iguais critérios adotados na correção dos débitos fiscais federais. O mesmo há de se dizer para os municípios.

A regra do parágrafo único da norma em comento, ao estatuir que a fluência dos juros não exclui a liquidez do crédito, parece ter se pautado pela sua subsequente cobrança executiva, a qual demanda, como cediço, crédito líquido, certo e exigível. Entretanto, como anota Araken de Assis (ob. cit., infra, p. 700), a regra mostra-se dispensável, porquanto a liquidez, nos títulos extrajudiciais, se traduz na simples determinabilidade do valor (quantum debeatur), mediante cálculos aritméticos, bastando que o título contenha as diretrizes para tais cálculos.

O CPC no artigo 786, parágrafo único, é explícito no sentido de que a necessidade de simples operações aritméticas para apurar o crédito estampado não retira a liquidez da obrigação constante do título.

De referir que, com a Emenda Constitucional 20, de 15.12.1998, a execução das contribuições sociais previstas no art. 195, I, a, e II, da Constituição Federal e seus acréscimos legais, decorrentes das sentenças proferidas pela Justiça do Trabalho serão executadas, de ofício, pela justiça laboral, observados os ditames procedimentais da Lei 10.035, de 25.10.2000 em vez do rito da Lei 6.830, de 22.09.1980, destinado à cobrança da dívida ativa tributária e não tributária. A citada Lei 10.035/2000 altera neste ponto a Consolidação das Leis do TrabalhoCLT.

A conversão do crédito tributário em Dívida Ativa se dá pela inscrição na repartição fazendária competente, o que supõe crédito tributário constituído e exigível.

Este Código regula a constituição do crédito tributário pelo Fisco, através do lançamento, nos termos do artigo 142, quando só será cabível a sua conversão em dívida ativa, após a conclusão do procedimento administrativo, na sua fase oficiosa e contenciosa, quer porque já não caibam mais reclamações ou recursos pelo transcurso do prazo legal para tanto, quer porque esgotada a instância administrativa. Assim, na pendência de recurso interposto pelo sujeito passivo relativamente ao ato de lançamento, não há como cogitar da inscrição em dívida ativa, à míngua de exigibilidade do crédito constituído. Ademais, a notificação do sujeito passivo é condição para que o lançamento tenha eficácia. A notificação, nos termos do artigo 23 do Decreto 70.235/72 (Lei do Processo Administrativo Fiscal Federal) pode ser efetuada pessoalmente, por via postal, por meio eletrônico, ou, ainda, por edital, quando inexitosos aqueles meios, ou o sujeito passivo tiver sua inscrição declarada inapta perante o cadastro fiscal.

Deve-se considerar, ainda, que este Código não condiciona a forma de cientificação do sujeito passivo para recolhimento do tributo lançado de ofício (art. 142 do CTN), podendo a legislação de regência da exação disciplinar qualquer meio idôneo para essa finalidade, que poderá consistir, por exemplo, no envio de carnê relativo à cobrança do IPTU ou na divulgação de calendário de pagamento, com instruções para os contribuintes procederem ao recolhimento, no caso do IPVA, conforme entendimento consagrado no Superior Tribunal de Justiça. A notificação do sujeito passivo pode, assim, restar caracterizada por estes meios alternativos, conferindo eficácia ao lançamento e, possibilitando, na falta de pagamento, a inscrição em dívida ativa do crédito regularmente constituído e inadimplido.

Importa ressaltar, todavia, que, a par do ato da autoridade competente, consubstanciado no lançamento, o crédito tributário também pode ser constituído por declarações ou confissões de débito realizadas pelo próprio contribuinte. Nestes casos, de acordo com reiterada orientação jurisprudencial, como ilustram os precedentes abaixo colecionados, não há necessidade, para fins de inscrição em dívida ativa, de notificação prévia ou de instauração de processo administrativo, porquanto a formalização do crédito tributário é efetuada pelo próprio contribuinte que dispõe de todos os elementos para tanto. De referir que para a maioria dos impostos (IR, ICMS, IPI, ISSQN) e das contribuições, é aplicada esta modalidade de constituição do respectivo crédito tributário, enquanto que para os “impostos que incidem sobre a propriedade ou a posse de bens imóveis, ou que envolvem a avaliação de bens imobiliários, o legislador tem mantido a intervenção da Administração para que a apuração do quantum a ser pago, quase sempre estabelecendo o lançamento de ofício nessas hipóteses. É o caso do IPTU e, mais recentemente do IPVA, em relação ao qual os Estados-membros vêm adotando o lançamento de ofício…” (Regina Helena Costa, ob.cit, infra, p. 258).

Por fim, deve ser destacada a inovação trazida pela Lei 13.606, de 9 de janeiro de 2018, que inserindo o artigo 20-B na lei 10.522, de 19 de julho de 2002, estabeleceu que o devedor será notificado da inscrição para que possa, no interregno de cinco dias a contar desta notificação, efetuar o pagamento do valor do principal, juros, multa e encargos. O não pagamento do valor neste interregno poderá ensejar tanto restrições creditícias quanto a indisponibilidade de bens, nos termos dos dois incisos do parágrafo terceiro do mencionado artigo 20-B. Não obstante, a possibilidade de que se realize uma indisponibilidade administrativa de elementos do patrimônio parece-nos atentatório ao postulado da reserva de jurisdição, consoante delimitado pelo Ministro Celso de Mello no julgamento do MS 23452/RJ . Tal postulado “importa em submeter, à esfera única de decisão dos magistrados, a prática de determinados atos cuja realização, por efeito de explícita determinação constante do próprio texto da Carta Política, somente pode emanar do juiz, e não de terceiros (…)”. No caso, o artigo , LIV da Constituição é expresso ao referir que ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal, cláusula que pressupõe a presença de um terceiro desinteressado que o possa presidir.

LEGISLAÇÃO

Lei 13.606, de 9 de janeiro de 2018, art. 25, que acresce artigos à Lei 10.522/2002; Lei 13.105, de 16.03.2015, art. 785, parágrafo único; Lei complementar 123, de 14.12.2006, arts. e 41; Decreto-lei 1.735, de 20.12.1979; Decreto-lei n. 1025, de 21.10.1969; Decreto 70.235, de 06.03.1972 (dispõe sobre o processo administrativo fiscal); Lei 4.320, de 17.03.1964 (normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos Municípios e do Distrito Federal), artigo 39, §§ 2º e ; Lei 6.830, de 22.09.1980 (cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública), artigo , caput, e § 2º; Lei 10.522, de 19.07.2002 com a redação dada pela Lei 11.941, de 27.05.2009, artigo 37-A; Lei 9.065, de 20.06.1995, art. 13; Lei 7.940, de 20.12.1989, artigo ; Lei 8.844, de 20.01.1994, artigo , § 4º; Lei 9.469, de 10.07.1997 com a redação dada pela Lei 11.941 1º-A; Lei 11.457, de 16.03.2007, arts. 16 e 24; Portaria conjunta PGF/MTPS, n. 1, de 10/03/2016; Portaria MF 075, de 22.03.2012 (dispensa de inscrição de dívidas de pequeno valor) e Portaria MF 248, de 03.08.2000, art. 1º, § 2º.

DOUTRINA

Leon Szklarowsky, Apuração e inscrição da dívida ativa da Fazenda Pública. Natureza jurídica. Conteúdo do ato de controle administrativo da legalidade (Lei 6.830/80, arts. , ), RePro, n. 23; Luciano Benévolo de Andrade, Natureza jurídica da inscrição em dívida ativa, RDT, n. 15-16; José da Silva Pacheco, Comentários à Lei de Execução Fiscal, 12. ed., São Paulo, Saraiva, 2009; Sacha Calmon Navarro Coêlho, Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário, 3. ed., Rio de Janeiro, Forense, 1991; Araken de Assis, Manual da Execução, 18ª ed., São Paulo, RT, 2016; Maria Helena Rau de Souza et alii, Execução Fiscal – Doutrina e Jurisprudência, coord. Vladimir Passos de Freitas, São Paulo, Saraiva, 1998, p. 17-21; Guilherme Guimarães Feliciano, Execução de contribuições previdenciárias, Síntese Trabalhista 140:117. Leandro Paulsen, Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e jurisprudência. 17ª ed., Porto Alegre, Livraria do Advogado Editora, ESMAFE, 2015. Paulsen, Leandro. Direito Processual Tributário: processo administrativo fiscal e execução fiscal à luz da doutrina e da jurisprudência/Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila, Ingrid Schroder Sliwka. 8ª. ed. rev. atual. – Porto Alegre: Livraria do advogado Ed., 2014.

JURISPRUDÊNCIA

• “A entrega de declaração pelo contribuinte reconhecendo débito fiscal constitui o crédito tributário, dispensada qualquer outra providência por parte do fisco” (STJ – Súmula 436 )

• ”O encargo de 20% (vinte por cento), do Decreto-lei n. 1.025, de 1969, é sempre devido nas execuções fiscais da União e substitui, nos embargos, a condenação do devedor em honorários advocatícios” (extinto TFR – Súmula 168 ).

• “Nas execuções fiscais da Fazenda Nacional é legítima a cobrança cumulativa de juros de mora e multa moratória” (extinto TFR – Súmula 209 ).

• “Agravo regimental em agravo de instrumento. Lançamento por homologação. Necessidade de notificação. Caráter confiscatório da multa fiscal. Em se tratando de débito declarado pelo próprio contribuinte, não se faz necessária sua homologação formal, motivo por que o crédito tributário se torna imediatamente exigível, independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificação do sujeito. O valor da obrigação principal deve funcionar como limitador da norma sancionatória, de modo que a abusividade se revela nas multas arbitradas acima do montante de 100%. Agravo regimental a que se nega provimento.” (STF, AI 838302 AgR, 1ª T., rel. Min. Roberto Barroso, j. 25.02.2014, DJe 31.03.2014)

• “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Taxa Selic. Incidência para atualização de débitos tributários. Legitimidade. Inexistência de violação aos princípios da legalidade e da anterioridade. Necessidade de adoção de critério isonômico. No julgamento da ADI 2.214 , Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 19.4.2002, ao apreciar o tema, esta Corte assentou que a medida traduz rigorosa igualdade de tratamento entre contribuinte e fisco e que não se trata de imposição tributária. 3. ICMS. Inclusão do montante do tributo em sua própria base de cálculo. Constitucionalidade. Precedentes. A base de cálculo do ICMS, definida como o valor da operação da circulação de mercadorias (art. 155, II, da CF/1988, c/c arts. , I, e , I, da LC 87/1996), inclui o próprio montante do ICMS incidente, pois ele faz parte da importância paga pelo comprador e recebida pelo vendedor na operação. A Emenda Constitucional nº 33, de 2001, inseriu a alínea i no inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal, para fazer constar que cabe à lei complementar “fixar a base de cálculo, de modo que o montante do imposto a integre, também na importação do exterior de bem, mercadoria ou serviço”. Ora, se o texto dispõe que o ICMS deve ser calculado com o montante do imposto inserido em sua própria base de cálculo também na importação de bens, naturalmente a interpretação que há de ser feita é que o imposto já era calculado dessa forma em relação às operações internas. Com a alteração constitucional a Lei Complementar ficou autorizada a dar tratamento isonômico na determinação da base de cálculo entre as operações ou prestações internas com as importações do exterior, de modo que o ICMS será calculado ‘por dentro’ em ambos os casos. 4. Multa moratória. Patamar de 20%. Razoabilidade. Inexistência de efeito confiscatório. Precedentes. A aplicação da multa moratória tem o objetivo de sancionar o contribuinte que não cumpre suas obrigações tributárias, prestigiando a conduta daqueles que pagam em dia seus tributos aos cofres públicos. Assim, para que a multa moratória cumpra sua função de desencorajar a elisão fiscal, de um lado não pode ser pífia, mas, de outro, não pode ter um importe que lhe confira característica …

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jusbrasil.com.br
16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1147609203/art-201-capitulo-ii-divida-ativa-codigo-tributario-nacional-comentado-ed-2020