Código Civil Comentado - Ed. 2019

Art. 98 - Capítulo III. Dos Bens Públicos

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Capítulo III

Dos Bens Públicos1 a 55

• 1. Dos bens em relação às pessoas. A divisão dos bens em públicos e privados repousa no modo diverso pelo qual se exerce sobre eles o direito dos respectivos proprietários. Por isso, no Projecto primitivo e na Revista, a inscrição deste capítulo era: Dos bens em relação às pessoas. Foi o Senado que suprimiu essa inscrição. Alguns escritores censuram a classificação dos bens, que toma por base as pessoas, a que os mesmos pertencem (Planiol, Teixeira D’Abreu); mas a censura não procede, porque, como acima ficou dito, a classificação é feita, não do ponto de vista dos proprietários, mas do ponto de vista do modo pelo qual se exerce o domínio sobre os bens (Bevilaqua. CC, v. I11, art. 65, p. 300).

• 2. Bens imóveis de domínio da União (regularização, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União). Normas especiais. DL 9760, de 5.9.1946: dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências; DL 2398, de 21.12.1987: dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e dá outras providências; L 9636, de 15.5.1998: dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos DLs 9760, de 5.9.1946, e 2398, de 21.12.1987, regulamenta o ADCT 49 § 2.º, e dá outras providências; L 9821, de 23.8.1999: altera dispositivos das L 5972, de 11.12.1973, e 9636, de 15.5.1998, e dá outras providências; D 3725, de 10.1.2001: regulamenta a L 9636, de 15.5.1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, e dá outras providências; L 10852, de 29.3.2004: altera o L 9636/98 47; L 11481/07, que alterou dispositivos da L 9636/98. V. Nery-Nery. Leis Civis comentadas 4 , conteúdo exclusivo online, item “Bens da União”.

• 3. Bens públicos. O CC 99 classifica os bens públicos, quanto à sua destinação, em bens (i) de uso comum, (ii) de uso especial e (iii) dominicais. Os bens de uso comum, também denominados bens do domínio público, se destinam ao uso de todos. “Todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 520). Os bens de uso especial são “afetados a um serviço ou estabelecimento público” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 859). Ou seja, destinam-se “especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços; não integram propriamente a Administração, mas constituem o aparelhamento administrativo. (…) Tais bens, como têm uma finalidade pública permanente, são também chamados bens patrimoniais indisponíveis” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 520). V. CC 98 a 103.

• 4. Características dos bens públicos (I). Imprescritibilidade dos bens públicos. O domínio de bem público não pode ser adquirido por usucapião. Isso está claro, nos termos da CF 183 § 3.º e 191 par. ún.,; do CC 102 e do DL 9760/46 200. Igualmente vem a matéria tratada na jurisprudência. STF 340: Desde a vigência do CC [1916], os bens dominiais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.

• 5. Características dos bens públicos (II). Impenhorabilidade dos bens públicos. Os créditos contra a Fazenda Pública se satisfazem por meio de precatórios (CF 100), pois não há excussão de bens públicos, que são impenhoráveis.

• 6. Características dos bens públicos (III). Inalienabilidade (relativa). A característica de o bem público ser inalienável decorre de sua afetação. O CC 100 estabelece que: “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”. Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial sujeitam-se a um regime jurídico peculiar em relação aos bens dominicais: “Os bens das duas primeiras modalidades estão fora do comércio jurídico de direito privado, de modo que só podem ser objeto de relações jurídicas regidas pelo direito público; assim, para fins de uso privativo, os instrumentos possíveis são apenas a autorização, a permissão e a concessão de uso” (Di Pietro. Dir. Administrativo 19, p. 658). Portanto, os bens públicos afetados ao uso comum e ao uso especial não podem ser alienados. Eles apenas poderão ser alienados após desafetação, caso em que se tornarão bens dominicais. Costuma-se dizer que os bens dominicais estão no domínio privado do Estado (Cretella. Dir. Administrativo, p. 852). Assim é o ensinamento de Cretella: “A inalienabilidade do bem público está, pois, vinculada de maneira estreita à afetação ao uso público. Não é uma qualidade que se prolonga para sempre, pois, cessando a causa que a determina, não mais tem razão de ser. No momento exato em que o bem é desafetado, passa a reunir as características dos bens in commercio do direito privado. Daí o dizer-se que o traço da inalienabilidade dos bens públicos não mergulha até a essência desses bens a ponto de matizá-los de maneira inequívoca. Ao contrário, a regra da inalienabilidade não se erige em óbice instransponível para uma alienação voluntária, mas impõe a obrigação de proceder-se a prévia operação de desafetação” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 807); de Hely: “Os bens públicos, quaisquer que sejam, podem ser alienados, desde que a Administração satisfaça certas condições prévias para sua transferência ao domínio privado ou a outra entidade pública. Os bens públicos são inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins administrativos especiais, isto é, quando tiverem afetação pública, ou seja, destinação pública específica” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 534).

• 7. Características dos bens públicos (IV). Alienabilidade após desafetação. Afetação e desafetação. Afetação é o fato ou ato que confere a determinado bem destinação de uso público (de uso comum ou especial), inserindo-o no domínio público, sob o regime de direito público, e revestindo-o das qualidades de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade. Desafetação é o fato ou o ato que faz desaparecer a destinação de uso público do bem, devolvendoo ao domínio privado do Estado ou do súdito do Estado. “O vocábulo afetação e seu cognato afetar passaram a fazer parte integrante do léxico especializado do direito administrativo, com os sentidos precisos de destinação, destinar” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 844). Assim, “afetação é o ato ou o fato pelo qual se dá ao bem destinação particular, operação cujo objeto é incorporar o bem ao domínio da pessoa jurídica pública” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 844). “Afetação é a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou especial, assim como desafetação é sua retirada do referido destino. Os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 860). “Pela afetação o bem ou coisa muda de categoria, passando a integrar, em definitivo, o domínio público. Nessas condições, o bem afetado fica submetido a um regime jurídico de direito público, regulando-se por princípios diversos daqueles que vigoram no campo do direito privado” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 846). Por outro lado, “desafetação é ‘fato’ ou ‘manifestação de vontade do poder público’, mediante o qual o bem do domínio público é subtraído à dominialidade pública para ser incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 849). A afetação pode decorrer de fatos; por exemplo, a afetação ao uso comum pode se dar em razão do destino natural do bem (ex. rios, estradas, praças). A afetação pode também se dar por lei e por ato administrativo.

• 8. Formas de aquisição, transferência e modificação da titularidade. Aquisição. A aquisição de bens públicos pode se operar pelas formas usuais, previstas no direito privado, e por formas especiais, previstas em normas de direito público: a) compra. “Por ‘compra’ entende-se qualquer espécie de contrato pelo qual a Administração, mediante pagamento, adquire a propriedade de bens. A forma usual é a compra e venda, contrato pelo qual a Administração se obriga a pagar o preço (em dinheiro) e o particular se compromete a transferir o domínio (e a posse) de um bem” (Justen. Coment. LLic 11, p. 134). A compra e venda difere da desapropriação porque exige o consentimento do particular. Diversamente do que ocorre no direito privado, todo contrato de compra e venda, celebrado pela Administração Pública, tem por regra a forma escrita (LLic 60 caput e par.ún.). Depende de “adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento” (LLic 14). É exigida prévia licitação (LLic 2.º caput), exceto casos de dispensa ou inexigibilidade; b) doação. Como se trata de liberalidade que beneficia a administração pública, não há exigência de licitação. Neste sentido: Justen. Coment. LLic 11, p. 35. Contudo, a licitação pode se mostrar necessária, em hipóteses nas quais diversos particulares se dispõem a efetuar a doação, porque isso lhes é vantajoso (ex.: lixeiras contendo propagandas). Nesses casos, há possibilidade de competição (Justen. Coment. LLic 11, p. 36); c) permuta. Nessa forma de aquisição, “é necessária lei autorizadora, e prévia avaliação de ambos os bens, e, por óbvio, poderá ser dispensada a licitação se envolvidos objetos certos e determinados” (Figueiredo. Curso 4, p. 524); d) desapropriação; e) usucapião. Os requisitos são os mesmos do direito privado (Figueiredo. Curso 4, p. 525); f) aquisição por determinação legal. Ocorre quando “a lei atribui diretamente a propriedade de bens às pessoas políticas” (Figueiredo. Curso 4, p. 525). Ocorre também quando há perdimento de bens, nos termos da CF 243.

• 9. Bem dominical. Os bens dominicais são bens “não afetados a qualquer destino público” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 860). “As expressões bens dominicais, bens patrimoniais do Estado ou bens do patrimônio disponível designam a parcela de bens ‘pertencentes’ ao Estado, em sua qualidade de proprietário. (…) Dos três tipos de bens do domínio público nacional, apenas os bens dominicais – e, na verdade, apenas alguns tipos deles – produzem, ou podem produzir renda, constituindo, propriamente, patrimônio do Estado” (J. Cretella Junior. Dos bens públicos na Constituição de 1988, RT 653/17). Recebem também a “denominação de bens patrimoniais disponíveis ou de bens do patrimônio fiscal” (Hely. Dir. Administrativo 32, pp. 520/521). É gênero do qual as terras devolutas, os terrenos de marinha, os terrenos reservados, são espécies. “A alienabilidade é traço peculiar dos bens dominicais ou bens patrimoniais disponíveis, a inalienabilidade é traço típico dos bens de uso comum do povo e dos bens de uso especial” (J. Cretella Junior. Dos bens públicos na Constituição de 1988, RT 653/17). Os bens dominicais “são os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais como os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à moda de qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 859). Ou, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “são aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o desejar. O uso desses bens por particular, com exclusividade, pode se dar por institutos de direito privado: locação, arrendamento e comodato (em relação a este último, é indispensável que o beneficiário desenvolva atividade de utilidade pública, sem fins lucrativos). Pode também ocorrer por permissão de uso e concessão de uso (acima referidos) e por concessão de direito real de uso¸ na qual se estabelece um direito real. O instituto previsto no DL 271/67 7.º refere-se a “contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 875 – v. redação dada pela L 11481/07). A concessão de uso é “ato bilateral, sempre precedido de lei e licitação, em que a Administração Pública atribui a pessoa física ou jurídica a utilização de bem público, por lapso temporal certo e mediante determinadas condições já previstas no edital que regeu a licitação” (Figueiredo. Curso 4, p. 529). Há, ainda, a possibilidade de concessão de uso especial para fins de moradia (ECid 4.º V h, MedProv 2220, de 4.9.2001), de autorização de uso (MedProv 2220, de 4.9.2001) e de enfiteuse (DL 9760/46 99 a 124 e L 9636/98) (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 875-8). No caso de bens dominicais, aplicam-se também os institutos de direito privado, com os temperamentos das normas administrativas, “já que estes estão dentro do comércio jurídico de direito privado. Embora possam ser cedidos aos particulares por meio de autorização, permissão ou concessão, também podem ser objeto de contratos regidos pelo Código Civil ou leis esparsas, a exemplo do que ocorre no caso de locação, arrendamento, comodato, concessão de direito real de uso e enfiteuse” (Di Pietro. Dir. Administrativo 19, p. 663), conservando-se o bem sob o domínio do Poder Público, “que pode retomá-lo do permissionário a qualquer tempo, por motivo de conveniência ou oportunidade ou em razão de inadimplemento de obrigação a seu cargo, respeitados, como é óbvio, o amplo direito de defesa e o contraditório” (Diógenes Gasparini. Permissão de uso de bem público, RTDP 11/91).

• 10. Alienação de bens dominicais (I). Prescreve o CC 101 : “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”. Assim, pode haver alienação dos bens do patrimônio disponível (ou dominicais), transferência essa que se dá segundo o sistema civil de transmissão de propriedade (se imóveis, escritura pública e registro). As formalidades administrativas que antecedem a alienação não afetam a substância negocial do contrato de alienação (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 522), que se torna perfeito e acabado, salvo as razões civis de nulidade ou anulabilidade do negócio, ou em decorrência de convenção das partes.

• 11. Alienação de bens dominicais (II). Sobre as formalidades usualmente exigidas para que se opere a transferência a terceiros do domínio de bens públicos, estabelece a LLic que: (i) a alienação depende da existência de interesse público devidamente justificado (LLic 17 caput); (ii) é necessária prévia avaliação (LLic 17 caput); (iii) em se tratando de bens imóveis, depende de autorização legislativa; (iv) em relação a quaisquer bens, deve ser precedida de licitação; (v) em se tratando de bens móveis, não é necessária autorização legislativa e a modalidade de licitação apropriada é o leilão (LLic 22 § 5.º). Os casos excepcionados da exigência de licitação são previstos na LLic 17 I e II (com as alterações introduzidas pela L 11481/07 e pela L 11952/09). Em relação aos bens da União, especificamente, a L 9636/98 prevê a necessidade de autorização do Presidente da República (L 9636/98 23 caput) e exige que não haja interesse público, econômico ou social em manter o bem no domínio da União (L 9636/98 23 § 1.º), bem como demanda licitação para a venda de bens imóveis (L 9636/98 24). Essa mesma lei trata também de duas outras formas de alienação: a permuta (L 9636/98 30) e a doação (L 9636/98 31).

• 12. Bens de uso comum. Destinam-se ao livre uso de todos, de acordo com normas gerais. A regra é de que o uso não depende de concessão de uma autorização individual. Porém, frequentemente, dá-se a hipótese de “que alguém necessite ou pretenda deles fazer usos especiais, ou seja, que se afastem das características dantes apontadas, por implicarem sobrecarga do bem, transtorno ou impedimento para a concorrente e igualitária utilização de terceiros ou ainda por demandarem até mesmo o desfrute de uma exclusividade no uso sobre parte do bem” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 871). Nessas situações, será necessária: a) autorização de uso de bem público, quando o uso é efetuado conforme a destinação do bem, mas em condições incomuns (ex.: transitar na estrada com veículos muito longos); trata-se de “ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o uso de bem público para utilização episódica de curta duração” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 872); b) permissão de uso de bem público, quando o uso é compatível com a destinação do bem, mas demanda a sua ocupação com exclusividade (ex.: bancas de jornais); trata-se de “ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 874); c) ciência ao Poder Público, no caso de manifestações que reúnam um grande número de pessoas (CF 5.º XVI); d) autorização administrativa, na hipótese de uso anormal, mas temporário e episódico (ex.: fechamento de ruas para a realização de maratonas) (Bandeira de Mello. Curso 20, pp. 872/874).

• 13. Bens de uso comum especial. Em algumas hipóteses, administrados podem usar, com exclusividade, partes de bens de uso especial, mediante concessão de uso de bem público. Trata-se de “contrato administrativo pelo qual, como o nome já indica, a Administração trespassa a alguém o uso de um bem público para uma finalidade específica” (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 874).

• 14. Utilização dos bens da União (DL 9760/46 Título II). São de uso comum os bens públicos cujo uso é reconhecido a todos os sujeitos, sem necessidade de prévio consentimento da Administração, que exerce domínio sobre eles de acordo com o destino da coisa pública, para uso de “todos, ou para uma categoria genericamente delimitada de particulares” (Diogo Freitas do Amaral. A utilização do domínio público pelos particulares, p. 77). As coisas de uso comum têm como principal característica a generalidade, ou seja, é de se compreender que “das coisas públicas é lícito a todos individual ou coletivamente utilizar-se. Daí decorre que, com as restrições impostas pela lei ou pelos regulamentos administrativos, o uso comum do domínio público é permitido a todos” (Diogo Freitas do Amaral. A utilização do domínio público pelos particulares, p. 57). Os usuários “são anônimos, indeterminados, e os bens utilizados o são por todos os membros da coletividade – uti universi -, razão pela qual ninguém tem direito ao uso exclusivo ou a privilégios na utilização do bem: o direito de cada indivíduo limita-se à igualdade com os demais na fruição do bem ou no suportar os ônus dele resultantes” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 523). Se a Administração confere a alguém, ou a algumas pessoas certas, por título jurídico individual, o uso exclusivo de determinado bem público, ou de parcela desse bem, nas condições convencionadas, a hipótese é de uso especial (ou uso privativo) de bens públicos, que consiste na utilização privativa dele por “uma ou a algumas pessoas determinadas, com base num título jurídico individual” (Diogo Freitas do Amaral. A utilização do domínio público pelos particulares, p. 161). Assim também o entendimento de Di Pietro. Dir. Administrativo 19, p. 656. “Ao contrário do uso comum, por conseguinte, o uso privativo não é um direito de todos ou de uma generalidade de particulares, conferido directamente pela norma geral, mas antes um direito exclusivo ou privativo de utilização de certa parcela de uma coisa dominial, constituído por título especial a favor deste ou daquele indivíduo” (Amaral. Domínio público, p. 161). “É também uso especial aquele a que a Administração impõe restrições ou para o qual exige pagamento” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 524). Existem diversas maneiras pelas quais se pode formalizar o uso especial de bem público: através de atos administrativos unilaterais (ex.: autorização de uso), de contratos administrativos (ex.: concessão de uso) e de institutos de direito privado (ex.: comodato, locação e enfiteuse).

• 15. Desafetação do uso comum e do uso especial. A desafetação do uso comum, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, depende sempre de lei, ou de ato administrativo autorizado por lei. Já a desafetação de uso especial, de acordo com o mesmo autor, pode também ocorrer por ato do Executivo. O que depende de autorização legislativa é a extinção do serviço a que o bem se afetava; mas nada impede que, por ato administrativo, o serviço seja transferido para outro imóvel, ficando o originário sem qualquer destinação (Bandeira de Mello. Curso 20, p. 860). José Cretella Junior admite uma desafetação tácita, compreendida “como vontade presente e concordante, porém não manifesta, por parte do Estado que, não só se opõe, como ainda permite o aparecimento de certas constâncias unívocas que completam a inércia inexpressa do poder público” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 851-2). Assim, “verifica-se a desafetação tácita quando a res deixa de servir a seu fim de utilidade pública para integrar o rol do domínio privado da Administração, como, por exemplo, a velha estrada que, pela abertura de outra com a mesma utilidade, deixa de ser utilizada para o trânsito, ou a fortaleza que, por obsoleta e desguarnecida, passa a não oferecer garantias, sendo, por isso, abandonada” (Cretella. Dir. Administrativo, p. 852). Como leciona J. Cretella Junior, “é por causa da afetação ao uso público, a um fim de utilidade comum, que o bem público é inalienável, sendo a disponibilidade desse tipo de bem incompatível com o objeto a que se destina – uso público” (Cretella. Coment. CF, v. 3, p. 1206).

• 16. Utilização de bens públicos por particulares. Todos os sujeitos têm o direito subjetivo de fazer uso dos bens públicos de forma compatível com a finalidade destes. Trata-se de utilização uti universi, não privativa (uso comum). Além dela, existe a utilização de bens públicos por particulares, de forma individual, que exclui os demais cidadãos (uso especial). Para ela, é necessária uma outorga estatal (J. Cretella Junior. Regime jurídico das permissões de uso no Brasil, RDA 101/26). Para mais informações sobre a utilização de bens públicos por particulares vide, infra, comentários ao DL 9760/46. Existem diversas maneiras pelas quais se pode formalizar o uso especial de bem público por particulares: através de atos administrativos unilaterais (ex.: autorização de uso), de contratos administrativos (ex.: concessão de uso) e de institutos de direito privado (ex.: comodato, locação e enfiteuse).

• 17. Utilização de bens públicos por particulares. Autorização de uso. “Ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. Não tem forma nem requisitos especiais para sua efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e irrelevantes para o Poder Público, bastando que se consubstancie em ato escrito, revogável sumariamente a qualquer tempo e sem ônus para a Administração” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 525). Exemplo: ocupação de terrenos baldios. Di Pietro anota as características da autorização: “1. a autorização reveste-se de maior precariedade do que a permissão e a concessão; 2. é outorgada, em geral, em caráter transitório; 3. confere menores poderes e garantias ao usuário; 4. dispensa licitação e autorização legislativa; 5. não cria para o usuário um dever de utilização, mas simples faculdade” (Di Pietro. Dir. Administrativo 19, pp. 658/659).

• 18. Utilização de bens públicos por particulares. Autorização de uso especial (MedProv 2220/01 9.º). “É uma figura jurídica paralela à concessão especial de uso, criada pela mesma norma para o possuidor de imóvel nas mesmas condições que o utiliza para fins de moradia. Mas, enquanto esta é um direito do possuidor, a autorização mencionada é apenas uma faculdade do Poder Público. A autorização será gratuita e conferida mediante termo administrativo” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 525). V. MedProv 759/2016 – convertida na Lei 13.467/17.

• 19. Utilização de bens públicos por particulares. Permissão de uso de bem público. “É o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 525). Exemplos: banca de jornal, barracas em feiras, instalação de mesas em frente a estabelecimentos comerciais. A permissão de uso é menos precária que a autorização, porque a atividade do particular apresenta um interesse para a coletividade, mas é mais precária do que a concessão, que apresenta caráter contratual. Diz-se que precariedade é qualidade do ato, de ser “instável, opondo-se, pois, a estável, seguro, contínuo, durável, duradouro” (J. Cretella Junior. Regime jurídico das permissões de uso no Brasil, RDA 101/35). É interessante notar que “embora o vocábulo permissão dê a ideia de faculdade que pode ou não ser exercida, na realidade o permissionário se obriga a utilizar o bem para o fim predeterminado, sob pena de, não o fazendo, ser-lhe retirada a permissão” (Di Pietro. Dir. Administrativo 19, p. 660). Não demanda lei autorizativa e, de acordo com a LLic 2.º, requer licitação. Mas, na opinião de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, esse dispositivo apenas se aplica quando a permissão adquirir caráter contratual (por exemplo, na permissão qualificada, com prazo determinado). Assim, quando consistir em ato unilateral, a permissão se excluiria da imposição dao LLic 2.º (Di Pietro. Dir. Administrativo 19, p. 661).

• 20. Utilização de bens públicos por particulares. Cessão de uso (DL 9760/46 64 § 3.º e L 9636/98 18 a 21). “É a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 526). Aproxima-se do contrato de comodato. Não há transferência de propriedade.

• 21. Utilização de bens públicos por particulares. Concessão de uso. “É o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos demais institutos assemelhados – autorização e permissão de uso – é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a Administração” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 527). Conforme esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a concessão é o instituto empregado, preferentemente à permissão, nos casos em que a utilização do bem público objetiva o exercício de atividade pública de maior vulto e, por isso mesmo, mais onerosa para o concessionário. Este assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com a fixação de prazos mais prolongados, que assegurem um mínimo de estabilidade no exercício de suas atividades” (Di Pietro. Dir. Administrativo 19, p. 662). Tanto pode ser remunerada, quanto gratuita, por tempo certo ou indeterminado, mas depende sempre de autorização legal e, usualmente, de licitação (LLic 2.º). Exemplo: concessão de locais para bares ou restaurantes em edifícios públicos.

• 22. Utilização de bens públicos por particulares. Concessão especial de uso (MP 2220, de 4.9.2001). Foi criada com o objetivo de “regularizar a ocupação ilegal de terrenos públicos pela população de baixa renda sem moradia” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 529). Sobre ela tratava o ECid (L 10257/01), em dispositivos que foram vetados. Destina-se exclusivamente ao fim de moradia do possuidor e se caracteriza por constituir não uma faculdade da Administração, mas um direito do possuidor. “Assemelha-se ao usucapião, mas inexiste a transferência do domínio. Trata-se de um direito real sobre coisa alheia, mas direito real resolúvel. É transferível por ato inter vivos ou causa mortis, mas se extingue se o concessionáro der ao imóvel destinação diversa de moradia, ou adquirir a propriedade de outro imóvel urbano ou rural” (Hely. Dir. Administrativo 32, pp. 529/530).

• 23. Concessão de uso. Amazônia legal. Terras ocupadas por particulares. A L 11952, de 25.6.2009 (DOU 26.6.2009), dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, definida na LC 124/07 2.º, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis. São passíveis de regularização fundiária, nos termos da L 11952/09, as ocupações incidentes em terras: I – discriminadas, arrecadadas e registradas em nome da União com base no DL 1164/71 1.º; II – abrangidas pelas exceções dispostas no DL 2375/87 1.º par.ún.; III – remanescentes de núcleos de colonização ou de projetos de reforma agrária que tiverem perdido a vocação agrícola e se destinem à utilização urbana; IV – devolutas localizadas em faixa de fronteira; ou V – registradas em nome do INCRA, ou por ele administradas (L 11952/09 3.º). O sistema da L 11952/09 aplica-se subsidiariamente a outras áreas sob domínio da União, na Amazônia Legal, sem prejuízo da utilização dos instrumentos previstos na legislação patrimonial (L 11952/09 3.º par.ún.). Não são passíveis de alienação ou de concessão de direito real de uso, as ocupações que recaiam sobre áreas: I – reservadas à administração militar federal e a outras finalidades de utilidade pública ou de interesse social a cargo da União; II – tradicionalmente ocupadas por população indígena; III – de florestas públicas, nos termos da L 11284, de 2.3.2006, de unidades de conservação ou que sejam objeto de processo administrativo voltado à criação de unidades de conservação, conforme regulamento; ou IV – que contenham acessões ou benfeitorias federais (L 11952/09 4.º). Podem, todavia, ser regularizadas mediante outorga de título de concessão de direito real de uso, as áreas ocupadas que abranjam parte ou a totalidade de terrenos de marinha, terrenos marginais ou reservados, seus acrescidos ou outras áreas insuscetíveis de alienação, nos termos da CF 20 (L 11952/09 4.º § 1.º). As terras ocupadas por comunidades quilombolas ou tradicionais que façam uso coletivo da área serão regularizadas de acordo com as normas específicas, aplicandose-lhes, no que couber, os dispositivos da L 11952/09 (L 11952/09 4.º § 2.º).

• 24. Utilização de bens públicos por particulares. Concessão de direito real de uso (DL 271, de 28.2.1967). “É o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 530). Com a entrada em vigor da L 11481/07, o referido instituto também serve para a regularização fundiária de interesse social, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.

• 25. Utilização de bens públicos por particulares. Enfiteuse ou aforamento. “É o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar e transmitir hereditariamente, porém com a obrigação de pagar perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto” (Hely. Dir. Administrativo 32, p. 531). Hely Lopes Meirelles critica o instituto; afirma que a Administração dispõe de outros meios para atingir os mesmos fins. V. CC 2038 .

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1152960949/art-98-capitulo-iii-dos-bens-publicos-codigo-civil-comentado-ed-2019