Leis Processuais Civis Comentadas e Anotadas - Ed. 2019

Art. 1º - Capítulo I. Das Disposições Gerais

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Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º. Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.1 a 4

§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.

§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;

II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.5

• 1. Objeto da lei. Normas principiológicas. Embora a LPA trate de regras básicas do processo administrativo no âmbito federal, há nela muitas normas principiológicas, de sorte que nesse particular tem aplicação imediata a todo e qualquer processo administrativo nas esferas municipal, estadual e federal, aplicando-se aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. As normas principiológicas da LPA incidem, também, nos processos administrativos em geral, isto é, no âmbito de entidades privadas. V. coment. LPA 69.

• 2. Objeto da lei. Normas gerais. Quanto às normas gerais da LPA, têm incidência sempre que houver lacuna na lei que trata de determinado processo administrativo. V. coment. LPA 69.

• 3. Alcance do processo administrativo. A responsabilidade administrativa é independente da civil e da penal. Um mesmo fato ou ato pode ser investigado nos três âmbitos e o responsável pode responder e ser apenado nas três esferas. O funcionário que causa um dano, por exemplo, pode responder por falta funcional (processo administrativo), pode ter de pagar indenização pelos danos sofridos pela vítima (indenização civil) e, ainda, pode ser processado criminalmente se seu ato for descrito na lei penal como crime. Dada essa independência, o mesmo funcionário pode ser absolvido na esfera criminal e ser condenado na civil e na administrativa.

• 4. Processo e procedimento administrativo. Conquanto a maior parte da doutrina do direito administrativo, desde o início do Século XX até os dias de hoje, discuta sobre a conveniência ou não de se adotar a terminologia do direito processual tradicional – processo administrativo – para significar os atos bilaterais praticados pela administração e pelo administrado, servidor ou terceiro com o objetivo de emitir pronunciamento criando, modificando ou extinguindo direito ou obrigação e/ou impondo sanção administrativa disciplinar ou não, com argumentos data maxima venia até agora inconvincentes, entendemos que é necessário, sim, fazer-se a distinção entre processo e procedimento administrativo. A distinção é necessária não apenas no plano científico, mas também no plano pragmático e empírico, para dar-se operatividade ao comando constitucional da CF 5.º LV, que garante aos litigantes e acusados em geral, tanto no processo judicial quanto no “processo” administrativo, o contraditório e a ampla defesa. A denominação, portanto, é dada pelo próprio texto constitucional. O processo é o meio pelo qual se exercita o direito de ação; o procedimento é a forma pela qual se desenvolvem os atos em geral, incluídos os atos processuais. Direito de ação no âmbito administrativo é o poder-dever de a Administração: a) impor penalidade ou sanção (processo administrativo sancionador) a servidor público ou a administrado ou a terceiro (pessoa física ou jurídica); ou b) criar direitos ou obrigações para o administrado (processo administrativo constitutivo), com a participação do interessado e/ou de terceiro. A emissão de simples ato administrativo (unilateral) não constitui, em princípio e per se, processo administrativo. No âmbito da Administração Pública, processo é, em sentido amplo, a “série ordenada de atividades da Administração que prepara a edição do ato administrativo”, e, em sentido restrito, “processo administrativo é o conjunto de atos praticados na esfera administrativa quer apenas pela administração, quer pela administração e pelos administrados até a decisão final da autoridade competente, nessa esfera”. O procedimento é a forma de serem praticados atos administrativos – stricto sensu ou processuais –, que o podem ser com maior ou menor formalidade, com mais ou menos rapidez (Nery. Princípios13, n. 24.1, pp. 254/255). A relevância dessa distinção interessa para a aferição da incidência do princípio do contraditório. V. coment. 22 LPA 2.º.

# 5. Casuística:

Ação penal. Crime de sonegação fiscal e processo administrativo. Quando ainda estiver pendente o processo administrativo no qual se discute o não pagamento de um tributo, não há justa causa para o MP ajuizar ação penal por crime de sonegação fiscal. Ordem concedida (STJ, 6.ª T., RHC 8762/DF, rel. Min. Hamilton Carvalhido, v.u., j. 2.9.1999).

Falta administrativa. Independência da esfera penal da administrativa. A rejeição da denúncia por falta de provas (CPP 386 VI) [após a L 11690/08, CPP 386 VII], não impede a responsabilização pelos mesmos fatos na instância administrativa, uma vez que essas instâncias são independentes (STF, Pleno, MS 23625/DF , rel. Min. Maurício Corrêa, j. 8.11.2001).

Impugnação do ato. Autoridade com poder de decidir. O LPA 1.º § 2.º III, define autoridade como sendo o servidor ou agente público dotado de poder de decisão. Dessa forma, a impugnação que se consubstancia como exercício do dever de apurar os atos administrativos deve ser aquela realizada pela autoridade com poder de decidir sobre a anulação do ato. Além disso, somente os procedimentos que importem impugnação formal e direta à validade do ato, assegurando ao interessado o exercício da ampla defesa e do contraditório, é que afastam a configuração da inércia da Administração (STJ, 1.ª Seção, MS 17526/DF , rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 8.10.2014, DJUE 16.10.2014).

Revisão de anistia política. Devem ser consideradas como “exercício do direito de anular” o ato administrativo apenas as medidas concretas de “impugnação à validade do ato”, tomadas pelo Ministro de Estado da Justiça – autoridade que, assessorada pela Comissão de Anistia, tem competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, nos termos do LPA 1.º § 2.º III c/c L 10559/02 10 e 12 caput (STJ, 1.ª Seção, MS 19278/DF , rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 22.5.2013, DJUE 28.6.2013).

Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.1 a 19

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I – atuação conforme a lei e o Direito;

II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;20

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; 21

VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.22 a 25

• 1. Princípios fundamentais do processo administrativo. O sistema da CF, bem como os demais sistemas normativos processuais, tanto do CPC quanto da LPA, estabelece princípios fundamentais regentes do processo administrativo. Dentro desses sistemas há princípios positivados, expressos na norma, e outros não positivados, que decorrem implicitamente do próprio sistema. São eles que regulam e dão o regime jurídico do processo administrativo no Brasil.

• 2. Sistema constitucional brasileiro. Nosso sistema constitucional foi estruturado, com a CF republicana de 1891, a partir do sistema constitucional norte-americano, inclusive no que tange à formação organizacional do Poder Judiciário, de nosso STF, do controle concreto de constitucionalidade das leis e atos normativos etc. As CFs de 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e de 1988 seguiram o mesmo modelo, com as evoluções e adaptações que se fizeram necessárias no passar dos anos. Decorre dessa relação entre os sistemas constitucionais brasileiro e norte-americano a importância capital dada, por nosso ordenamento jurídico, em todas as esferas, ao princípio do due process of law, que deve ser interpretado de acordo com a realidade do direito brasileiro, sempre se levando em consideração toda a sua carga histórica de raízes anglo-saxônicas, pois muito embora na CF vigente o constituinte tenha buscado experiências do direito constitucional europeu (v.g., CF portuguesa, espanhola, italiana etc.), às vezes misturando indevidamente sistemas jurídicos díspares, o fundamento e o arcabouço constitucionais continuam fulcrados no direito constitucional norte-americano.

• 3. Função judicante no processo administrativo. Quando a administração pública tem a tarefa de julgar (desempenho de função atípica), essa função não pode ser confundida com a da administração ativa (exercício de função típica). A função administrativa judicante pode existir dentro dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Exige-se que a administração judicante respeite as normas e os princípios constitucionais tanto da administração pública (CF 37) quanto os eminentemente processuais, estes últimos previstos, principalmente, como garantias fundamentais no caput e incisos da CF 5.º, bem como as normas legais. Assim, o julgador administrativo deve decidir de acordo com a CF. Caso determinada lei seja inconstitucional, ele não deve aplicá-la na solução do caso concreto. Não se trata de “declarar” a inconstitucionalidade da lei, mas sim de deixar de lhe dar aplicação, por contrária ao sistema constitucional. Nesse sentido: Ruy Barbosa Nogueira. Da interpretação...

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4 de Dezembro de 2021
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