Leis Civis Comentadas e Anotadas - Ed. 2019

Art. 1º - Ast 1. Disposições Preliminares

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Disposições preliminares

Art. 1º. A desapropriação por utilidade pública regular-se-á por esta Lei, em todo o território nacional.1 a 14

• 1. Previsão legal. V. CF 5.º XXIV, 182 §§ 3.º e 4.º III, 184 a 186; ET 17 a, 18 a 23; CC 1228 § 3.º e 1275 V. V. Nery-Nery, CF Comentada 3, coment. 14 CF 5.º XXIV.

• 2. Espécies de desapropriação. O sistema jurídico brasileiro prevê dois grandes mecanismos de perda da propriedade pela desapropriação: (i) a hipótese da CF 5.º XXIV, que se submete à condição de justa e prévia indenização em dinheiro. Neste caso estão abrangidas as modalidades de desapropriação por utilidade pública, necessidade pública ou interesse social; (ii) as hipóteses de desapropriação para fomento de política urbana (CF 182 § 4.º III, disciplinado pelo ECid) e para fins de reforma agrária (CF 184 a 186, regulamentados pela L 8629/93), cuja indenização se dá mediante pagamento ou títulos da dívida agrária e é possível na desapropriação.

• 3. Desapropriação para a política urbana e para reforma agrária. Na desapropriação para a política urbana, os títulos da dívida pública devem ter sua emissão aprovada pelo Senado Federal e o prazo de resgate para o expropriado é de até dez anos. Já na desapropriação para fins de reforma agrária, o pagamento é feito por meio de títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão. Não se incluem nessa forma de pagamento as benfeitorias necessárias e úteis, que são ressarcidas em dinheiro (CF 182 § 3.º e § 4.º III e 184 caput e § 1.º).

• 4. Desapropriação por utilidade pública. É regulamentada pela LD. Esta determina, em seu art. 29, que, “efetuado o pagamento ou a consignação, expedir-se-á, em favor do expropriante, mandado de imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição no Registro de Imóveis”. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, “são efeitos da declaração de utilidade pública: a) submeter o bem à força expropriatória do Estado; b) fixar o estado do bem, isto é, de suas condições, melhoramentos, benfeitorias existentes; c) conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem excesso de poder; d) dar início ao prazo de caducidade da declaração” (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo, 12.ª ed., São Paulo, Malheiros, 2000, p. 669).

• 5. Perda da propriedade em favor do Estado. A propriedade, segundo a CF 184 e 185 e CC 1275 V ( CC/1916 590), também pode se perder por desapropriação. Se a ocupação da propriedade privada pelo Estado se deu há mais de 15 anos, opera-se em desfavor do proprietário a perda da propriedade, nos termos do CC 1238 . O STJ 119 prescreve corretamente que o limite temporal para o ajuizamento da ação de desapropriação indireta é de 20 anos ( CC/1916 177). No novo CC, o prazo prescricional máximo foi alterado para dez anos ( CC 205 ). O prazo do CC 1238 caput é de 15 anos.

• 6. Desapropriação por interesse social. A L 4132/62, que cuida dessa modalidade, nada dispõe sobre o momento da transmissão da propriedade, mas estipula, em seu art. 5.º, que, para as partes em que for omissa, apliquem-se as normas referentes à desapropriação por utilidade pública; portanto, também incide a LD 29, supracitada.

• 7. Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. A LDRA dispõe sobre o processo de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. Neste, o valor da indenização, fixado por sentença, deve ser depositado pelo expropriante à ordem do juízo, em Títulos da Dívida Agrária, para a terra nua (LDRA 14). Após o trânsito em julgado, o expropriado pode levantar a indenização ou o depósito judicial. No entanto, efetuado ou não o levantamento, dentro do prazo de 48 horas é expedido, em favor do expropriante, mandado translativo do domínio para o Cartório de Registro de Imóveis competente, sob a forma e para os efeitos da LRP (LDRA 17). O Senado Federal, por meio da Res. 19/07 (DOU 26.10.2007), suspendeu a execução do trecho “em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais e”, constante do LDRA 14.

• 8. Divergência quanto ao momento em que o bem passa ao domínio público (I). A exigência da prévia indenização fez com que os autores questionassem sobre “o momento em que se consuma a desapropriação, ou seja, quando o bem deixa de pertencer ao patrimônio do expropriado e passa a integrar o do Poder expropriante”. Apenas com esse dado poder-se-ia determinar quais os acontecimentos que deveriam ser precedidos pela indenização (Diógenes Gasparini. Direito administrativo, 7.ª ed., São Paulo, Saraiva, 2002, p. 645 e 635). Inexiste unanimidade entre os estudiosos sobre o momento em que se opera a transferência do bem ao patrimônio público. Alguns afirmam que ela se dá com o decreto expropriatório; outros dizem que ocorre com a fixação judicial do valor, com a imissão na posse, com o pagamento da indenização (José Cretella Jr. Tratado de direito administrativo, v. 9, Rio de Janeiro, Forense, 1972, p. 299), ou com a transcrição do título no registro de imóveis. José Carlos de Moraes Salles seleciona diversas posições doutrinárias sobre as espécies de desapropriação que se submetem ao regime da LD. O autor afirma que, para Eurico Sodré, a propriedade dos bens móveis transfere-se com a sentença, podendo o expropriante persegui-los até mesmo com mandado de busca e apreensão, se necessário. Já a transferência da propriedade de bens imóveis depende da transcrição da carta da sentença levada ao registro competente (José Carlos de Moraes Salles. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, 3.ª ed., São Paulo, RT, 1995, p. 441). Explica que, mesmo sob a égide do regime jurídico revogado (DF 4956/1903), que expressamente determinava que a transmissão da propriedade tornar-se-ia efetiva com a indenização de seu valor, o tema já era objeto de divergência doutrinária. Nota que todas as Constituições brasileiras asseguraram a previedade da indenização. Ainda assim, Soldônio Leite entendia que a transmissão da propriedade se operava independentemente do pagamento da indenização. Esse entendimento era corroborado por Rodrigo Octavio, para quem “a desapropriação coloca o domínio do titular ao tempo do decreto, para o Estado, apenas ficando aquele na posse do bem, até ser pago da indenização que for legalmente fixada” (José Carlos de Moraes Salles, op. cit., p. 445). Por sua vez, Rui Barbosa sustentava que apenas alguns elementos da propriedade transmitiam-se com o decreto. José Carlos de Moraes Salles aponta as críticas que se fez a esse entendimento, quando ainda vigorava o estatuto revogado. Seus autores, entre eles Celso Spínola, defendiam que a consumação da desapropriação depende do pagamento da devida indenização. Esse entendimento é o que prevalece, mesmo depois da superveniência da LD. A ele se filiam J. M. de Carvalho Santos, Antão de Moraes, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, J. Oliveira e Cruz, Orosimbo Nonato, Ebert Chamoun, Seabra Fagundes e Paulo de Araújo Lima (José Carlos de Moraes Salles, op. cit., p. 447-9).

• 9. Divergência quanto ao momento em que o bem passa ao domínio público (II). Pontes de Miranda apresentava concepção diversa, argumentando que a desapropriação apenas se consuma no momento da transcrição da sentença ou do acordo no registro competente: “a desapropriação é causa de perda, e não de aquisição: o que adquire a propriedade não sucede àquele a quem foi desapropriado (…). Resta saber-se qual o título pelo qual o novo dono adquire. É a transcrição (CC 530 I) [1916; v. CC 1245 ]: por ela, há perda da propriedade, conforme a sentença de desapropriação (eficácia negativa da transcrição); e a aquisição, se de aquisição é o caso” (Pontes de Miranda. Coment. CF (1946)3 , v. V, art. 141 § 16, cap. 26, n. 7, II, p. 32). José Cretella Jr. entende de forma similar: “sustentamos que, na desapropriação, se opera uma verdadeira transferência de domínio do bem imóvel, que passa da categoria de bem privado para a de bem público, pela substituição da pessoa titulada, no primeiro caso, o particular, depois, o Estado; e sustentamos que o momento preciso da translação dominial é aquele em que se opera a transcrição da sentença do art. 29, no registro de imóveis” (José Cretella Jr. Tratado de direito administrativo, v. 9, Rio de Janeiro, Forense, 1972, p. 304). Existe ainda quem defenda que a desapropriação se consubstancia em momento diverso. Para Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, o domínio se transfere com a sentença. Para Sérgio Ferraz, a transferência se dá no momento da expedição do mandado de imissão definitiva na posse (José Carlos de Moraes Salles. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, 3.ª ed., São Paulo, RT, 1995, p. 450-2). Após tratar das diversas correntes doutrinárias que se ocupam do tema, José Carlos de Moraes Salles deixa consignada sua opinião. Ele parte do pressuposto de que a desapropriação é modo originário de aquisição da propriedade, para afirmar que “a desapropriação independe da transcrição do título translativo (que é a sentença ou o acordo) no registro imobiliário, uma vez que a transcrição é modo derivado de adquirir a propriedade”. Ou seja, a transcrição do título translativo não é elemento essencial para que se consume a aquisição decorrente da desapropriação, embora constitua uma “formalidade útil, a fim de dar continuidade ao registro e operar efeitos extintivos da propriedade anterior” (José Carlos de Moraes Salles. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, 3.ª ed., São Paulo, RT, 1995, p. 453). Mais adiante, coloca que “para nós, o momento consumativo da desapropriação é aquele em que se verifica o pagamento ou o depósito judicial da indenização fixada pela sentença ou estabelecida em acordo” (idem, p. 453). De forma semelhante, Marçal Justen Filho concebe que, por ser um modo de aquisição do domínio originário, a desapropriação não constitui ato de transferência da propriedade, mas “um ato de duplo efeito: é causa de extinção e é causa de aquisição de domínio”. Por isso ela se consuma com o pagamento da indenização: “a desapropriação substitui, no patrimônio do sujeito, o bem objeto da desapropriação. Isso significa que o vínculo de propriedade do proprietário expropriado permanece existindo, mas sobre bem diverso: o domínio deixa de existir sobre o bem expropriado e passa a alcançar a indenização correspondente” (Marçal Justen Filho. Curso de direito administrativo, São Paulo, Saraiva, 2005, p. 423).

• 10. Divergência quanto ao momento em que o bem passa ao domínio público (III). Essa ideia levada ao extremo faz com que se entenda incorreta a utilização do termo transferência para a alteração na titularidade do bem: “Se os direitos constituídos sobre os bens se extinguissem, não poderia logicamente haver transferência deles; e, se há transferência, é porque pelo menos um desses direitos (o de propriedade sobre a coisa) não se extinguiu”. José Osvaldo Gomes critica essa asserção, tendo que em vista que o fato da desapropriação constituir um modo de aquisição originária da propriedade impede que haja transferência de direitos, mas não de bens (José Osvaldo Gomes. Expropriações por utilidade pública, Lisboa, Texto Editora, 1997, p. 20-21). Celso Antônio Bandeira de Mello justifica a seleção, para a alteração do domínio, do momento em que é paga a indenização, por meio do mandamento constitucional da prévia indenização: “Tendo em vista o texto do art. 5.º, XXIV, da Carta Constitucional, que subordina a desapropriação à ‘prévia e justa indenização (…)’, desde logo depreende-se que não se pode consumar antes do pagamento da indenização. Em consequência, o Poder Público só adquirirá o bem e o particular só o perderá com o pagamento da indenização. Isto só é excepcionado nos casos invulgares em que a Constituição admite desapropriação paga com títulos, desde que o resgate deles se faça ao longo do tempo (art. 182, § 4.º, III, c/c arts. 185 e 186)” (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo, 12.ª ed., São Paulo, Malheiros, 2000, p. 707). No entanto, conforme coloca José Cretella Jr., o pagamento em títulos não exclui o princípio da indenização prévia: “a indenização, no direito administrativo atual do Brasil, é sempre de natureza prévia e justa, podendo, regra geral, ser ou em dinheiro ou em títulos da dívida pública” (José Cretella Jr. Tratado de direito administrativo, v. 9, Rio de Janeiro, Forense, 1972, p. 109). Diógenes Gasparini partilha do entendimento de que, em razão do referido dispositivo constitucional, “a desapropriação só se conclui ou se ultima com a satisfação, pelo Poder Público expropriante ou pelo promotor da desapropriação, da justa indenização. Desse modo, quando nada a esse título for devido ao expropriado, pode-se dizer que em termos constitucionais a desapropriação se consumou, ou seja, o expropriado perdeu e o Poder Público ou o promotor da desapropriação adquiriu o bem” (Diógenes Gasparini. Direito administrativo, 7.ª ed., São Paulo, Saraiva, 2002, p. 640-641). O problema gerado por essa concepção decorre do fato de que até o momento em que se opera a efetiva transmissão da propriedade ao domínio público, o poder expropriante pode desistir da desapropriação, desde que indenize o titular do bem por todos os seus prejuízos. Vale lembrar que a sentença pode demorar e, além disso, caso não haja acordo entre as partes, o pagamento deve obedecer a ordem cronológica dos precatórios, conforme determina a Constituição Federal (Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro, 16.ª ed., São Paulo, RT, 1991, p. 517). Diante disso, é possível que a Administração desista da desapropriação muito depois de que ela seja decretada e, diversas vezes, muito depois do que se dá a imissão na posse. Caso dessa espécie foi julgado em 17.1.1997, por Fernão Borba Franco, no processo 846/85 da 11.ª Vara da Fazenda Pública, em que o magistrado decidiu que, “nesta situação, inviável a simples desistência, pois superam os limites do prejuízo que podem ser impostos à expropriada, ferindo o princípio da moralidade administrativa” (Luís Paulo Aliende Ribeiro, “A desistência da desapropriação” [Wanderley José Federighi. Ação de desapropriação: teoria e prática, São Paulo, Saraiva, 1999, p. 327]). Leciona Hely Lopes Meirelles que “indenização prévia significa que o expropriante deverá pagar ou depositar o preço antes de entrar na posse do imóvel. Esse mandamento constitucional vem sendo frustrado pelo retardamento da Justiça no julgamento definitivo das desapropriações, mantendo o expropriado longe do bem e de seu valor, por anos e anos, até transitar em julgado a condenação. Os depósitos provisórios geralmente são ínfimos em relação ao preço efetivo...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
27 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1153075762/art-1-ast-1-disposicoes-preliminares-leis-civis-comentadas-e-anotadas-ed-2019