Curso de Direito Civil – Vol. 3 - Ed. 2020

Capítulo 39. Consórcio - Quarta Parte - Direito dos Contratos

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1. Evolução da disciplina jurídica do consórcio

A evolução da disciplina jurídica dos consórcios no Brasil pode ser descrita por três etapas: a da plena liberdade, do dirigismo estatal e da desregulamentação precária.

A primeira tem início em 1962, quando alguns funcionários do Banco do Brasil se organizaram em grupos com o objetivo de adquirirem automóveis. Cada participante pagava ao grupo uma quota do valor do veículo e, por sorteio, definia-se qual deles seria o adquirente, a cada mês. O conceito, por viabilizar uma alternativa de acesso ao mercado de consumo mais barata que o financiamento bancário ou direto, ­difundiu-se rapidamente entre os consumidores brasileiros na década seguinte. Logo, os próprios fabricantes de automóveis viram na sistemática uma excelente oportunidade para o aumento da venda de seus produtos e passaram a oferecê-la aos consumidores. Nessa primeira etapa, não havia nenhuma disciplina jurídica específica da operação. Qualquer pessoa podia se estabelecer como prestador do serviço de administração de grupo de consorciados, amparado no princípio geral da livre iniciativa. É a etapa da plena liberdade.

No início dos anos 1970, inaugura-se a segunda etapa descritiva dessa evolução, com a entrada em vigor da Lei n. 5.768/71. Por essa lei, o Estado passou a dirigir determinadas operações no mercado de consumo e autofinanciamento popular, quer dizer, relacionadas a consumidores de média ou baixa renda: distribuição gratuita de prêmios a título de propaganda, venda ou promessa de venda de mercadorias no varejo ou de direitos associativos em entidades civis (clubes, hospital, hotel e similares) mediante recebimento antecipado do preço, comercialização de terrenos loteados por sorteio. Entre as operações alcançadas pela Lei n. 5.768/71, uma de nossas primeiras normas protetivas dos consumidores, encontra-se o consórcio. A partir de então, para alguém se estabelecer como prestador de serviços de administração de grupos de consorciados (isto é, como “empresa administradora de consórcio”) passou a ser obrigatória a prévia autorização do Ministério da Fazenda. Para obtê-la, o interessado deve provar capacidade financeira, econômica e gerencial, além de demonstrar a viabilidade econômica dos planos que pretende oferecer ao mercado. O órgão encarregado dessa competência era a Secretaria da Receita Federal, embora a questão da arrecadação de tributos não fosse a mais relevante na disciplina da matéria. Nessa etapa, a intervenção do Estado na atividade se expande enormemente. O direito positivo passou a disciplinar todos os aspectos da operação, desde prazos máximos de duração do consórcio e limites para a remuneração das administradoras até as cláusulas do contrato a ser assinado pelo consorciado. A margem para a autonomia privada era mínima, comprometendo seriamente o grau de competitividade do setor.­

No início dos anos 1990, a competência para a fiscalização e normatização dos consórcios passa para o Banco Central (Lei n. 8.177/91, art. 33). De início, isso não significa para o setor nenhuma mudança, porque a nova autoridade regulatória manteve a mesma política da anterior, de disciplinar exaustivamente a operação, deixando às administradoras pequeníssima margem para estruturação e comercialização diferenciada de seus serviços. A segunda etapa de evolução da disciplina jurídica dos consórcios começa apenas em 1997, quando entra em vigor a Circular BC n. 2.766, que instituiu o Regulamento dos Grupos de Consórcios (RGC). Sintonizado com a política do Estado reliberalizante dos fins do século anterior, o RGC ampliou consideravelmente a margem para a diferenciação dos consórcios oferecidos ao mercado, embora ainda mantivesse alguns traços do dirigismo que marcara a etapa anterior. Os prazos máximos de duração dos consórcios, por exemplo, ainda foram ditados pela autoridade regulatória por mais um tempo. Somente em 2002, com a alteração do RGC pela Circular BC n. 3.084, verifica-se considerável alargamento da margem de liberdade na exploração econômica da atividade.

Essa terceira etapa, inaugurada em 1997 e consolidada em 2002, pode ser chamada de desregulamentação precária. A precariedade decorre da manutenção em vigor, no plano legal, da mesma norma dos anos 1970, que outorga à autoridade regulatória amplos poderes de intervenção na atividade. Tais poderes estão, atualmente, previstos no art. 7.º, III, da Lei n. 11.795/2008, a lei do “sistema de consórcio” (LSC). Enquanto a autoridade regulatória tiver, como tem hoje, competência para reintroduzir, por meras circulares, as limitações que engessaram o consórcio antes da desregulamentação, ou até mesmo criar novas, a desregulamentação continuará sendo precária. No início de 2009, o RGC foi revogado pela Circular BC n. 3.432, que dispõe sobre a constituição e funcionamento dos grupos de consórcio. Vou me referir a este regulamento administrativo pela sigla CGC (Circular dos Grupos de Consórcio).

A disciplina jurídica do consórcio, no Brasil, evoluiu por três diferentes etapas. Entre 1962 e 1971, vigorava a plena liberdade para qualquer pessoa estabelecer-se como administradora de consórcios. A segunda etapa inicia-se em 1971 e vai até 1997. Nela, o consórcio era contrato típico exaustivamente disciplinado pela autoridade reguladora. Em 1997, teve início a desregulamentação precária do setor, que se consolidou apenas em 2002, inaugurando a etapa atualmente em curso. Em 2008, entrou em vigor a Lei n. 11.795, a lei do “sistema de consórcio” (LSC), que reforçou a precariedade da desregulamentação.

A prestação de serviços de administração de consórcio é exemplo daquelas atividades que devem se submeter à fiscalização direta do Poder Público. Tal como os seguros, previdência complementar, planos de assistência médica e outras formas de captação da poupança popular, os consórcios não devem mesmo ser explorados no regime de ampla liberdade. Mas a autoridade regulatória deve ter poderes apenas para autorizar o funcionamento das administradoras de consórcio, fiscalizá-las e, em defesa dos consumidores, liquidá-las quando insolventes. O contrato de consórcio não deve ser tipificado exaustivamente pelas normas legais ou infralegais, porque isso reduz em grande parte a competitividade entre as administradoras, em prejuízo último dos consumidores. A competição entre as administradoras pelo consumidor – sob a fiscalização da autoridade regulatória – tende a ser sempre benéfica a esse último, em termos de melhoria da qualidade do serviço e redução do preço. A desregulamentação efetiva consistirá numa nova etapa na evolução aqui descrita, com a substituição da legislação anacrônica ainda em vigor por novo marco legal e regulamentar compatível com as características da economia reliberalizada.

2. O grupo de consorciados

A iniciativa de constituir um grupo de consórcio é, normalmente, da administradora, que explora empresa especializada na operação (Farina, 1994:540/541). Ela oferece ao mercado consumidor um plano para a aquisição de bens (móveis duráveis novos ou imóveis) ou serviços (de qualquer natureza, como, por exemplo, os turísticos), baseado na conjugação dos esforços de um grupo de pessoas com o mesmo desejo de consumo. Essa conjugação de esforços é referida pela noção de autofinan­ciamento. A administradora é remunerada pela prestação de serviços de gerenciamento do autofinanciamento. Ela, então, é que estabelece as condições negociais para o funcionamento de cada grupo (prazo de duração, valor do pagamento mensal, taxa de administração, regras sobre sorteio e lances etc.) e as estipula como cláusulas gerais, às quais aderem os participantes. Após a adesão de consorciados em número e condições suficientes para assegurar a viabilidade econômico-financeira do grupo, este se constitui mediante a realização da primeira assembleia (LSC, art. 16).

A adesão a um grupo de consórcio decorre da assinatura, pelo consorciado e administradora, de um contrato de participação, no qual se fixam as condições da operação do consórcio e os direitos e deveres dos contratantes. Deste instrumento de adesão devem constar, no mínimo: a) identificação completa dos contratantes; b) descrição do objeto (bem, conjunto de bens, serviço ou conjunto de serviços) e seu preço, que servirá de base na fixação do valor da contribuição dos consorciados e do crédito a ser distribuído nas assembleias de contemplação, bem como o critério para sua atualização; c) prazo de duração do contrato; d) montante da taxa de administração devida pelos consorciados à administradora; e) demais pagamentos devidos pelos consorciados (taxa de adesão, consectários da mora, despesas com escritura e registros, taxa de administração dos recursos não procurados, seguro etc.); f) condições para concorrer à contemplação por sorteio e sua forma e as regras da contemplação por lance; g) possibilidade ou não de antecipação de pagamentos; h) procedimento a ser observado para a aquisição e o pagamento do bem ou serviço objeto de consórcio; i) garantias que serão exigidas do contemplado para a aquisição do bem – as quais incluem a...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1153086425/capitulo-39-consorcio-quarta-parte-direito-dos-contratos-curso-de-direito-civil-vol-3-ed-2020