Seção II

Seção II Da Advocacia Pública 1 • Seç. II: 1. Novo texto. Redação dada à Seção II pela EC 19/98 16 (DOU 5.6.1998, p. 1). A denominação alterada era do seguinte teor: “Da Advocacia-Geral da União”. ø Doutrina Artigos: Celso Augusto Coccaro Filho. Responsabilidade do advogado público (Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, p. 75); Derly Barreto e Silva Filho. Advocacia pública e políticas públicas tributárias (Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, p .97); Diogo de Figueiredo Moreira Neto. A responsabilidade do advogado de Estado (Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, p. 111); Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer. Acesso do consumidor à Justiça e advocacia pública (RDCons 30/49); Roberto Luis Luchi Demo. Advocacia pública (RT 801/699). Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. 1 a 11 § 1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada. § 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos. § 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei. • 1. Advocacia pública. O termo é usado na abertura desta Seção tendo em vista englobar apenas os advogados dos órgãos estatais. Sendo assim, não há que se incluir, no rol dos advogados públicos, os defensores públicos. De forma a evitar a confusão, Diogo de Figueiredo Moreira Neto propõe a expressão “advocacia de Estado” para designar os procuradores da União, Estados, Municípios, autarquias e fundações públicas ( A responsabilidade do advogado de Estado [Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, p. 112]). • 2. Representação pela advocacia pública. A representação exercida pela advocacia pública se restringe aos casos nos quais estejam envolvidas as pessoas jurídicas de direito público da Administração direta e indireta. Essa determinação consta não apenas do LOAGU 1 caput , mas também da CF. • 3. Advocacia pública e democracia. A mera existência da advocacia pública indica a necessidade de o Executivo se reportar ao Judiciário quando necessário, bem como de se reportar às suas decisões, o que reforça a separação e independência dos poderes da República. Nesse sentido: Celso Augusto Coccaro Filho. Responsabilidade do advogado público (Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, p. 78). • 4. Funções da advocacia pública. Além da representação judicial e extrajudicial do órgão público a que está vinculado o advogado público, este também deve prestar serviço de assessoria e consultoria jurídica a esse mesmo órgão. Não obstante esta última e relevante função, ele tem sido colocado à margem do processo de elaboração de políticas públicas, em especial as políticas tributárias (Derly Barreto e Silva Filho. Advocacia pública e políticas públicas tributárias [Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, p .97]). • 5. Direitos e deveres da advocacia pública. Os advogados públicos detêm todas as prerrogativas dos advogados privados, bem como também se submetem às sanções do EOAB. Suas funções também são semelhantes às dos advogados privados, com o diferencial de que se trata de uma atividade voltada para um órgão público. Nesse sentido, não se pode atribuir ao advogado público funções de gestão, próprias do administrador público. Pela mesma razão, os advogados públicos não podem ter sua conduta submetida aos Tribunais de Contas (Diogo de Figueiredo Moreira Neto. A responsabilidade do advogado de Estado [Ordacgy-Purvin. Advocacia de Estado, pp. 111-138]). • 6. Advocacia-Geral da União. É o órgão ao qual cabe a representação judicial e extrajudicial da União, também devendo prestar assessoria e consultoria jurídica ao Poder Executivo. O termo União deve ser interpretado no sentido de pessoa jurídica sujeito de direitos (cf. Cretella. Coment. CF, v. VI, p. 3337). • 7. Assessoria, consultoria e representação da União antes da CF/1988. Antes da CF/1988, a representação judicial da União cabia ao Ministério Público Federal, auxiliado pelo Ministério Público dos Estados quando não houvesse na comarca Procurador da República. A assessoria jurídica interna, consultoria e interpretação de atos normativos ficava a cargo das consultorias jurídicas dos Ministérios, ligadas à Consultoria-Geral da República; especificamente no caso do Ministério da Fazenda, a consultoria era prestada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Por fim, as autarquias e fundações públicas federais dispunham dos respectivos procuradores (Roberto Luis Luchi Demo. Advocacia pública [RT 801/699]). Vê-se, pois, que a criação da AGU desburocratizou o serviço de apoio jurídico à União e aos órgãos da administração pública direta federal. • 8. Limites da representatividade da AGU. O dever de representação judicial da AGU não se estende a pessoas físicas. O L 9028/95 22, com redação dada pela MedProv 2216-37/01, que admite esse fato, é inconstitucional, uma vez que: (i) não há relevância ou urgência no tema objeto da alteração pela MedProv; (ii) é vedada a edição de MedProv sobre processo civil (CF 62 § 1.º I b ); (iii) a representação da União pelos membros de sua advocacia pública se encontra regulada pela LC 73/93 9.º, norma hierarquicamente superior (Nelson Nery Junior. Inviabilidade de a Advocacia-Geral da União representar judicialmente, em ação indenizatória, membro do Ministério Público Federal. Revelia [Nery-Nery. Resp. Civil, v. VI, n. 35, pp. 711-715]). • 9. Procuradores dos Estados e Distrito Federal. Suas funções são semelhantes às da AGU – representação judicial, consultoria e assessoria jurídica das entidades federadas às quais pertencem (CF 132 caput ). • 10. Honorários advocatícios de sucumbência. Advogados públicos federais. L 13327, de 29.7.2016 (DOU 29.7.2016, edição extra). Tendo em vista o disposto no CPC 85 § 19, que estabelece aos advogados públicos o direito à percepção de honorários de sucumbência nos termos da lei, A L 13327/2016 27 a 42 regulamenta o direitos dos advogados públicos federais ao recebimento de honorários de sucumbência. O regulamento abrange os ocupantes dos cargos de Advogado da União, de Procurador da Fazenda Nacional, de Procurador Federal, de Procurador do Banco Central e dos ocupantes dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da MedProv 2229-43, de 6.9.2001. V. Nery-Nery. CPC Comentado 16 , coments. 6 e 58 CPC 85 caput e § 19. # 11. Casuística: I) Recursos repetitivos e repercussão geral: Advocacia pública. Obrigatoriedade de inscrição na OAB. Reconhecida repercussão geral à controvérsia relativa à “exigência de inscrição de advogado público nos quadros da OAB para o exercício de suas funções públicas” (STF, Pleno, RE 609517-RO [análise de repercussão geral], rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 2.3.2017, DJUe 16.3.2017). Procuradores federais. Pretendida concessão de férias de sessenta dias e consectários legais. L 2123/52 1.º e L 4069/62 17 par.ún. Disposições normativas recepcionadas com status de lei ordinária. Possibilidade de revogação pelo L 9527/97 18. Interpretação do CF 131 caput . A Procuradoria-Geral Federal, apesar de manter vinculação, não se caracteriza como órgão da Advocacia-Geral da União. Atual impossibilidade de equiparação das condições funcionais dos membros da Advocacia Pública e do Ministério Público. Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, provido (STF, Pleno, RE 602381-AL [mérito], rel. Min. Cármen Lúcia, j. 20.11.2014, DJUe 4.2.2015). II) Diversos: Aquisição de imóveis. Na aquisição de bens imóveis pelo Poder Judiciário para seu uso, a União é representada nos termos do CF 131 e do DL 147/67 14 V (AGU, Parecer GQ-105 – Geraldo Quintão, 26.6.1996). LOAGU. As leis complementares, aspectos relevantes ao enfrentamento do tema posto: conceito, elementos material e formal; regime jurídico, distinção entre lei complementar e ordinária; leis complementares exaurientes e continuáveis, a relação destas últimas com a lei ordinária; o extravasamento, pela lei complementar, do âmbito material de validade, do campo material, que lhe fixou a Constituição, a natureza das normas resultantes desse extravasamento e a espécie normativa hábil às suas alteração e revogação. A LOAGU, o campo material que lhe fixou a Carta, em seu art. 131: a organização e o funcionamento da Advocacia-Geral da União, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo; as normas, postas no seu texto, voltadas à criação de cargos públicos, matéria incluída pela Constituição no campo da lei ordinária, a natureza jurídica de tais normas, e a possibilidade de sua alteração e revogação pela legislação ordinária. A LOAGU, sua classificação como continuável, e a respectiva extensão de normatividade pela legislação ordinária: a MedProv 312, suas sucessoras, e a L 8682, de 1993 (AGU, Parecer GM-23 – Gilmar Mendes, 29.6.2001). Representação de membro do MPF pela AGU. Inconstitucionalidade do L 9028/95 22. A representação judicial de membro do MPF pela AGU em ação indenizatória que lhe move magistrado federal por ato ofensivo à sua honra é inviável, tendo em vista a inconstitucionalidade formal e material do L 9028/95 22 e a inaplicabilidade do dispositivo ao caso concreto. Há inconstitucionalidade formal, tendo em vista que a alteração que lhe foi imposta foi feita por meio de MedProv que não atendeu aos requisitos de relevância e urgência contidos no CF 62; a inconstitucionalidade material decorre do fato de que a CF 131 confere à AGU poderes de representação apenas da União, mediante atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, não sendo possível que a lei ordinária admitisse a possibilidade de representação, pela advocacia pública federal, de determinados agentes públicos. A inaplicabilidade do dispositivo em questão decorre do fato de que o réu não está sendo representado em ação que discute ato no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares [Nelson Nery Junior. Desbordo de função pública. Responsabilidade civil pessoal do agente público (Nery. Soluções Práticas 2 , v. II, n. 20, pp. 17-87)]. Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (Redação dada pela EC 19/98.) Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. 1 e 2 (Acrescentado pela EC 19/98.) • 1. Novo texto. Redação dada pela EC 19/98 17 (DOU 5.6.1998, p. 1). O texto revogado era do seguinte teor: “Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas, organizados em carreira na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, observado o disposto no art. 135”. O parágrafo único também foi acrescentado pela EC 19/98 17. V. LOAGU, D 767/93, L 9028/95 e 9469/97. # 2. Casuística: Advocacia pública estadual. Lei estadual que cria cargos efetivos de advogados no quadro administrativo do Poder Judiciário. Violação à CF 132 caput alegada. Interpretação conforme. No caso, a Associação Nacional dos Procuradores do Estado (ANAPE) propôs ADIn contra lei estadual que criou, no quadro de carreiras do TJ, dois cargos de advogado público. Alegou-se, na inicial, ofensa à CF 132, quer garantiria aos procuradores estaduais o exercício exclusivo das funções de representação judicial e consultoria jurídica das unidades federadas. Ao decidir o caso, o STF asseverou que “As Advocacias Públicas de que tratam os arts. 131 e 132 da CF são órgãos autônomos vinculados ao Poder Executivo da União ou Estado. Todavia, não há dúvidas de que tal fato não obsta a defesa de interesses administrativos, financeiros, econômicos e trabalhistas dos demais Poderes, uma vez que, em face do preceito da unicidade e representação, constitui competência daquelas o patrocínio da Pessoa Jurídica a que pertencem. A existência de interesses tipicamente institucionais, como a defesa da independência do Poder, excepciona a norma e torna possível a capacidade processual de órgãos despersonalizados. Nessa hipótese, a atuação da Advocacia-Geral pode tornar-se indesejada, levando à necessidade de atuação de procurador próprio. Com efeito, a possibilidade de conflito judicial entre o órgão judiciário local e outros Poderes enseja a razoável interpretação de que é possível, nessas situações, permitir o exercício de consultoria e de assessoramento jurídico dos órgãos inseridos na estrutura própria daquele Poder”. Ao término, deu-se interpretação conforme à norma impugnada, para permitir representação judicial somente nos casos em que o Judiciário estadual atuar em nome próprio, na defesa de sua autonomia, prerrogativas e independência em face dos demais Poderes (STF, Pleno, ADIn 5024-SP, rel. Min. Roberto Barroso, j. 20.9.2018, DJUe 5.10.2018). Exclusividade da representação institucional de Estado-membro. A representação institucional do Estado-membro em juízo ou em atividade de consultoria jurídica traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada, pela Carta Federal (art. 132), aos Procuradores do Estado. Operou-se, nesse referido preceito da Constituição, uma inderrogável imputação de específica atividade funcional cujos destinatários são, exclusivamente, os Procuradores do Estado. Assim sendo, há de se ter presente, no exame do tema, a nova realidade constitucional emergente da Carta Federal de 1988, que institucionalizou, no plano da Advocacia Pública local, a Procuradoria-Geral dos Estados, órgão ao qual incumbe, ope constitutionis , dentre outras atribuições, a consultoria jurídica da própria unidade federada, inclusive de seu Poder Executivo. No contexto normativo que emerge do CF 132, e numa análise preliminar do tema, compatível com o juízo de delibação ora exercido, parece não haver lugar para nomeações em comissão de pessoas, estranhas aos quadros da Advocacia de Estado, que venham a ser designadas, no âmbito do Poder Executivo, para o exercício de funções de assistência, de assessoramento e/ou de consultoria na área jurídica. A exclusividade dessa função de consultoria remanesce, agora, na esfera institucional da Advocacia Pública, a ser exercida, no plano dos Estados-membros, por suas respectivas Procuradorias-Gerais e pelos membros que as compõem, uma vez regularmente investidos, por efeito de prévia aprovação em concurso público de provas e de títulos, em cargos peculiares à Advocacia de Estado, o que tornaria inadmissível a investidura, mediante livre provimento em funções ou em cargos em comissão, de pessoas para o desempenho, no âmbito do Poder Executivo do Estado-membro, de atividades de consultoria ou de assessoramento jur í dicos (STF, ADIn 4144-RO, rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática/medida liminar, j. 19.12.2013). Parecer técnico-jurídico. Natureza opinativa. MS. Responsabilidade de procurador de autarquia por emissão de parecer técnico-jurídico de natureza opinativa. Segurança deferida. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e, se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídico deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. Controle externo. É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa (STF, Pleno, MS 24631-DF , rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 9.8.2007, v.u., DJUe n. 18, div. 31.1.2008, publ. 1.º.2.2008). Procuradores do Estado. Independência funcional. Impossibilidade. É inconstitucional, por ferir a CF 132, dispositivo de CE que confere independência funcional aos procuradores do Estado. “A CE-AM 100 I, ao atribuir independência funcional aos Procuradores do Estado do Amazonas, desvirtua a configuração jurídica fixada pelo texto constitucional federal para as Procuradorias estaduais, desrespeitando o art. 132 da Carta da República” (STF, Pleno, ADIn 470-1-AM, rel. Min. Ilmar Galvão, m.v., j. 1.º.7.2002, DJU 11.10.2002, p. 21). No mesmo sentido foi declarada a inconstitucionalidade da CE-PB 135 I: STF, Pleno, ADIn 217-PB, rel. Min. Ilmar Galvão, v.u., j. 28.8.2002, DJU 13.9.2002, p. 62.

Art. 131 - Seção II. Da Advocacia Pública

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