Constituição Federal Comentada - Ed. 2019

Art. 145 - Seção I. Dos Princípios Gerais

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Título VI

Da Tributação e do Orçamento

Capítulo I

Do Sistema Tributário Nacional

Seção I

Dos Princípios Gerais

ø Doutrina

Tratados e obras gerais: Amaro. Dir. tributário 14 ; Ávila. Besteuerungsgewalt ; Ávila. Sistema 3 ; Carrazza. Dir. trib. constitucional ; Carrazza. Curso 24 ; Carvalho. Curso Dir. Tributário 20 ; Carvalho. Dir. Tributário ; Carvalho. Linguagem 2 ; Carvalho. T. Norma Tributária 2 ; Coelho. Coment. CF 10 ; Ricardo Lobo Torres. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário , v. 3 ( Os direitos humanos e a tributação: imunidades e isonomia ), 2.ª ed., 1999.

Monografia: Márcio Severo Marques. Classificação constitucional dos tributos , 2000.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: 1 a 3

I - impostos;

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; 4

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 5

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos. 6

• 1. Estado fiscal. O Estado fiscal é, por natureza, Estado separado da economia e, simultaneamente e por consequência, um Estado limitado no que ao domínio econômico concerne. Isto não significa que ele tenha de ser um Estado a-econômico – como a doutrina e a teoria do Estado do século passado qualificaram o Estado liberal –, ou um Estado econômico negativo , como hoje se designa o estado oitocentista. Efetivamente, o Estado fiscal não está impedido de assumir-se como Estado econômico positivo , como é o atual Estado capitalista, reconhecido, de resto, tanto por keynesianos como por neoliberais, uma vez que o que distingue essas doutrinas econômicas, quanto ao aspecto aqui em consideração, é tão só a defesa de maior ou menor grau de intervenção e ação econômica do Estado contemporâneo. Nomeadamente, ninguém contesta que este tem de ser o responsável pelo equilíbrio global da economia e que lhe cabe insubstituível papel na sua direção, sobretudo ao nível da macroeconomia. O que o Estado fiscal não pode, sob pena de negar-se enquanto tal, é atingir dimensão tal que ponha em causa o princípio da subsidariedade ou supletividade do Estado no domínio econômico, ou não pode colocar em causa a primazia da liberdade dos indivíduos, no particular (Nabais. Dever fundamental , Parte. II, n. 2, p. 199). Entendemos ser possível classificar o Estado Brasileiro como Estado Fiscal, pois nossa CF 173 e 174 assegura a intervenção estatal na economia como exceção. Assim o Estado está longe de ser o único ente hegemônico na economia; também prova isso o exaustivo rol de direitos fundamentais da CF 5.º, principalmente o direito de propriedade (CF 5.º XXII, 170 II), liberdade de trabalho e profissão (CF 5.º XIII e 170 par.ún.), bem como a livre concorrência (CF 170 IV). Podemos classificar o Estado Brasileiro como Estado Fiscal , em que a atividade econômica do Estado é subsidiária e supletiva e que a figura do imposto constitui o tipo regra do tributo , ou seja, em que o suporte financeiro para a realização do “bem comum” é de responsabilidade do Estado (Nabais. Dever fundamental , Parte II, n. 4, p. 215). Existe similaridade entre os conceitos de imposto no Brasil e em Portugal (Nabais. Direito fiscal , n. 2.1, pp. 33/35; Becker. Teoria Geral 4 , n. 106, pp. 402/407; Carrazza. Curso 24 , Cap. VIII, n. 3.1.2.1, pp. 516/522). Utilizamos a denominação Estado fiscal no lugar de Estado tributário, porque esse adjetivo, na obra de José Casalta Nabais, refere-se ao Estado predominantemente assentado em termos financeiros, não em tributos unilaterais (impostos), mas em tributos bilaterais (taxas). A denominação de fiscal é mais consentânea com nosso sistema constitucional, que impõe ao Estado tarefas que, embora satisfaçam necessidades individuais, tendo, assim, seus custos suscetíveis de serem divididos pelos cidadãos, ainda assim, em razão da CF, precisam ser financiados por impostos. No Estado Democrático de Direito, a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais tem seu suporte financeiro nos impostos, e.g., ensino básico gratuito, serviço de saúde etc. (Nabais. Liberdade , p. 187. Sobre o tema v. também Sthephen Holmes e Cass R. Sunstein. Il costo dei diritti: perché la liberta dipende dalle tasse , Bologna: Il Mulino, 2000).

• 2. Boa-fé objetiva. Tributário. No campo tributário, a boa-fé objetiva do contribuinte caracteriza-se pela realização de seu planejamento tributário e de sua conduta de acordo com a jurisprudência dos tribunais superiores. Não estaria de acordo com o espírito da Constituição, e não faria sentido, apenar-se o contribuinte porque fez planejamento tributário, praticou atos com repercussão tributária – contábeis ou não –, obedecendo à jurisprudência predominante no momento, somente porque o tribunal alterou o seu entendimento relativamente àquele ponto. A mudança de entendimento dos tribunais, com alteração de sua interpretação sobre a Constituição e as leis, não pode ter eficácia retroativa, sob pena de ferir-se, entre outros cânones constitucionais, a boa-fé objetiva do jurisdicionado que confiou na, até então, jurisprudência predominante. O que as decisões-quadro modificadoras da jurisprudência fazem, na verdade, é interpretar a norma de modo diferente da que interpretara outrora. Como tal, a interpretação não pode ter efeitos retroativos. É um pouco diferente da situação de declaração da inconstitucionalidade que tem, em regra, efeitos retroativos ( ex tunc ) que, no controle concreto, atingem somente as partes entre as quais foi dada a sentença (CPC 506) e, no controle abstrato (ADIn), podem ou não ter efeitos retroativos (LADIn 27). No caso do reconhecimento incidente da inconstitucionalidade de lei (controle concreto e difuso), essa matéria não faz coisa julgada nem para as partes do processo (CPC 504) e, por consequência, não poderia fazer coisa julgada para terceiros. No que tange à parte dispositiva da sentença, para o caso concreto, a decisão do tribunal faz lei entre as partes. A mesma decisão, contudo, em sua função de decisão-quadro, de paradigma, não pode ter os mesmos efeitos, pois é indicativo do tribunal que, em casos futuros que lhe chegarem para julgamento, aplicará o novo entendimento. Tem sido comum, no entanto, o procedimento do fisco em, entre outras condutas, ajuizar ação rescisória para desconstituir decisão de mérito transitada em julgado sob o fundamento anterior do tribunal, alegando que a jurisprudência mudou! Logo, ao ver do fisco, a decisão transitada em julgado teria ofendido a Constituição ou a lei (CPC 966 V), motivo por que tem de ser rescindida! Essa aberração tem acontecido e, infelizmente, muitas vezes prestigiada pelos tribunais e até pelo legislador que, no CPC 535 § 5.º, admite como causa de inexigibilidade do título executivo, nos embargos à execução contra a Fazenda Pública, a alegação de que o título se fundou em “lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal”, sem a imprescindível ressalva de que estão fora da incidência dessa norma as decisões cujo trânsito em julgado ocorreu antes da decisão do STF que reconheceu referida inconstitucionalidade, como corretamente faz a Constituição da República portuguesa no art. 282, n. 3, 1.ª parte (Neste sentido v. Canotilho, Dir. Const. 7 , pp. 1013/1014; Nery-Nery. CPC Comentado 16 , coment. CPC 535 § 5.º). Essa atitude é indicadora do desrespeito, pelo fisco, da boa-fé objetiva, bem como, se medrar, do desrespeito à boa-fé objetiva do contribuinte. Entendemos que o jurisdicionado não pode ser apenado com decisão judicial desfavorável porque agira de conformidade com o entendimento jurisprudencial anterior e a jurisprudência se modificou. Os atos que foram por ele, jurisdicionado, praticados sob a égide da jurisprudência anterior são plenamente válidos e eficazes e não podem ser desfeitos pela superveniência de novo entendimento dos tribunais, alteradores do entendimento anterior prevalecente. A boa-fé objetiva garante a validade e a eficácia dos atos praticados sob fundamento na jurisprudência anterior. V. Nelson Nery Junior. Boa-fé objetiva e segurança jurídica – Eficácia da decisão judicial que altera jurisprudência anterior do mesmo tribunal superior (Carrazza-Ferraz-Nery. Ex nunc 2 , pp. 75/110); Nelson Nery Junior. Poderes públicos, boa-fé objetiva e segurança jurídica – Eficácia da decisão judicial que altera jurisprudência anterior do mesmo tribunal superior ( Est. Arruda Alvim , pp. 1193-1210).

• 3. Competência para instituir tributos. O artigo traz os tributos cuja instituição é repartida entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Além destes, compete exclusivamente à União instituir empréstimos compulsórios (CF 148), contribuições sociais (CF 149) e impostos extraordinários (CF 154 II). Aos Municípios é permitido instituir contribuição para o custeio de energia elétrica pública (CF 149-A). Assevere-se que, mesmo diante de sua natureza híbrida, o Distrito Federal tem competência tributária apenas sobre os tributos municipais, por força da CF 147. V. CTN 1.º a 5.º.

• II: 4. Previsão legal. V. CTN 77 e ss., L 7940/89 (trata da taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários), L 12249/10 48 a 58 (tratam da Taxa de Fiscalização de Mercados de Seguro e Resseguro, de Capitalização e de Previdência Complementar Aberta), L 8003/90, STF 665 e 670 .

• § 1.º: 5. Previsão legal. V. L 8021/90 e STF 656 e 668.

# 6. Casuística:

I) Recursos repetitivos e repercussão geral:

Alegação de inconstitucionalidade da taxa de renovação de localização e de funcionamento do Município de Porto Velho. Suposta violação ao CF 145 II, ao fundamento de não existir comprovação do efetivo exercício do poder de polícia. O texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis, facultando apenas a estas a prestação potencial do serviço público. A regularidade do exercício do poder de polícia é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e fiscalização. À luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a existência do órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da cobrança da taxa de localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente. Precedentes. O Tribunal de Justiça de Rondônia assentou que o Município de Porto Velho, que criou a taxa objeto do litígio, é dotado de aparato fiscal necessário ao exercício do poder de polícia. Configurada a existência de instrumentos necessários e do efetivo exercício do poder de polícia. É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na espécie quanto ao Município de Porto Velho/RO. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento (STF, Pleno, RE 588322-RO [mérito], rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16.6.2010, DJUe 3.9.2010).

ITCMD. Progressividade. Constitucionalidade. CF 145 § 1.º. Princípio da igualdade material tributária. Observância da capacidade contributiva. Recurso extraordinário provido (STF, Pleno, RE 562045-RS [mérito], rel. Min. Ricardo Lewandowski, rel. p/acórdão Min. Cármen Lúcia, j. 6.2.2013, DJUe 27.11.2013).

Remuneração de concessionária de serviço de coleta de lixo. “O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgará recurso em que se discute a possibilidade de delegação, mediante contrato de concessão, do serviço de coleta de lixo. Os ministros também discutirão a natureza jurídica da remuneração deste serviço (se por taxa ou tarifa), no que diz respeito à essencialidade e à compulsoriedade. O tema é objeto do Recurso Extraordinário (RE) 847429, de relatoria do ministro Dias Toffoli, no qual três moradores de Joinville (SC) questionam a tarifa de limpeza urbana, cobrada diretamente pela empresa Engepasa Ambiental Ltda. pela prestação do serviço na cidade de Joinville (SC). De acordo com o ministro Toffoli, o tema é constitucional e transcende os interesses subjetivos das partes, de modo que possui inegável repercussão geral, merecendo ser analisado pelo Plenário do Supremo. ‘De mais a mais, o reconhecimento da repercussão geral possibilitará o julgamento da matéria sob a égide desse instituto, com todos os benefícios dele decorrentes’, explicou. No recurso, os moradores questionam decisao do Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJ-SC), no sentido de que, comprovada a prestação do serviço, o beneficiário tem o dever irrecusável de pagar a tarifa, seja pelo uso efetivo ou pela exclusividade. O TJ-SC afastou a exigência de tarifa de limpeza pública, mas manteve a cobrança da tarifa relativamente aos serviços de coleta e remoção de resíduos domiciliares. Segundo os moradores, a tarifa cobrada pelo município teria natureza jurídica de taxa, pois a utilização do serviço é compulsória, e seria necessária a edição de lei impositiva da obrigação. Alegam que o acórdão do TJ-SC seria contraditório, na medida em que reconhece que a remuneração da concessionária necessariamente deve ser feita mediante tarifa, ainda que a utilização dos serviços seja compulsória (uma característica das taxas). Para os moradores, ao fixar, sem lei, taxa disfarçada de tarifa para a remuneração de serviços de utilização compulsória, configura-se ofensa aos artigos 145, inciso II, e 150, inciso I, da Constituição Federal. Em contrarrazões, o município alega que outorgou concessão dos serviços de limpeza urbana à Engepasa e que a concessionária executa o serviço em seu próprio nome, correndo os riscos normais do empreendimento. Por isso, foi necessária a alteração na forma de remunerar os serviços, não mais cabendo a cobrança de taxa, em face da própria natureza da concessão. Sustenta que o serviço de limpeza urbana não pode ser considerado uma relação de consumo, não se submetendo ao Código de Defesa do Consumidor. ‘O caso envolve particularidade que está a merecer um pronunciamento do Plenário, qual seja, a possibilidade de delegação, mediante contrato de concessão, do serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares, bem como a forma de remuneração de tais serviços, no que diz respeito à essencialidade e à compulsoriedade. É de se definir, portanto, a natureza jurídica da cobrança pela prestação dos serviços de coleta e remoção de lixo domiciliar prestado por concessionária, já que, quando prestados diretamente por município, eles devem ser remunerados por taxa’, apontou o ministro Toffoli. A repercussão geral do tema tratado neste recurso foi reconhecida por meio de deliberação do Plenário Virtual do STF, em decisão majoritária” (STF, Pleno, RE 847429-SC [análise da repercussão geral], rel. Min. Dias Toffoli, j. 17.6.2016 – Notícias STF, < www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=319342>, acesso em 21.6.2016).

Taxa. Serviço de extinção de incêndios. Compatibilidade constitucional. Elucidação. Recurso extraordinário. Repercussão geral admitida. Surge com envergadura maior definir-se a constitucionalidade, ou não, de taxa cobrada pela utilização potencial do serviço de extinção de incêndios (STF, Pleno, RE 561158 -MG [análise da repercussão geral], rel. Min. Marco Aurélio, j. 10.11.2007, DJUe 1.º.2.2008). O RE 561158 foi substituído, como paradigma do tema, pelo RE 643247 .

Taxa. Serviços de limpeza pública. Distinção. Elementos da base de cálculo própria de impostos. Ausência de identidade. Matérias de mérito pacificadas no STF. Confirmação da jurisprudência. Denegação da distribuição de recursos que versem sobre os mesmos temas (STF, Pleno, RE 576321-SP [análise da repercussão geral e do mérito], rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 4.12.2008, DJUe 13.2.2009).

Taxa de expediente. Fato gerador. Emissão de guia para pagamento de tributo. Ausência dos critérios exigidos pelo CF 145 II. 1. A emissão de guia de recolhimento de tributos é de interesse exclusivo da Administração, sendo mero instrumento de arrecadação, não envolvendo a prestação de um serviço público ao contribuinte. 2. Possui repercussão geral a questão constitucional suscitada no apelo extremo. Ratifica-se, no caso, a jurisprudência da Corte consolidada no sentido de ser inconstitucional a instituição e a cobrança de taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos. Precedente do Plenário da Corte: Rp 903, Rel. Min. Thompson Flores, DJ 28.6.1974. 3. Recurso extraordinário do qual se conhece, mas ao qual, no mérito, se nega provimento (STF, Pleno, RE 789218-MG [mérito], rel. Min. Dias Toffoli, j. 17.4.2014, DJUe 1.º.8.2014).

II) Diversos:

Capacidade contributiva. “O IPTU, como todos os demais impostos, deve ser estruturado de modo a satisfazer as exigências do princípio da capacidade contributiva (CF 145 § 1.º)” (Geraldo Ataliba, ob.cit. , p. 35), mas a prova de que tal exigência não foi cumprida é impossível de ser feita nesta ação que exige prova pré-constituída dos fatos. Por esse argumento, o MS não pode ser conhecido, por falta de interesse para a ação” (1.º TACivSP, Ap 552514-2, rel. Juiz Jorge Farah, j. 28.8.1995).

Capacidade contributiva. Taxa. Emissão de identidade para estrangeiro com residência permanente no país. Reconhecida repercussão geral à controvérsia relativa à incidência de taxa a ser recolhida pelo estrangeiro para obtenção do registro de permanência no país. (STF, Pleno, RE 1018911-RR , rel. Min. Luiz Fux, j. 15.3.2018, DJUe 26.3.2018).

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20 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1153089252/art-145-secao-i-dos-principios-gerais-constituicao-federal-comentada-ed-2019