Instituições de Direito Civil - Vol. 3 - Ed. 2019

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Capítulo IV. O Patrimônio Público e o Modo Pelo Qual se Exerce o Domínio de Bens

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26. Bens públicos e privados

Compreender o sentido da distinção técnica que o CC faz, entre bens públicos e privados ( CC 98 e ss.), que também são objeto de direitos e de exercício de poder jurídico de propriedade, é tarefa muito difícil, porque nem a lei, nem a doutrina costumam ser coerentes quanto à razão que preside essa diferença jurídica: se essa distinção decorre da indagação sobre quem seja o proprietário, ou se ela atende ao modo pelo qual os proprietários exercem o domínio sobre tais bens. 1

O CC 98 não contribui para a elucidação da razão técnica da distinção porque, ao mesmo tempo em que alude, desde logo, ao pertencimento dos bens, para fixar que são públicos os bens "do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem", deixa transparecer que os bens públicos são aqueles que estão sob o domínio das pessoas jurídicas de direito público, submetidas ao"domínio nacional", sendo de domínio nacional os bens que estão listados na CF 20 I a XI e 26 I a IV e CF 225.

O fato de o CC 99 par. ún. aludir aos bens dominicais como sendo bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, "a que se tenha dado estrutura de direito privado", deixa claro que o critério da qualificação do que sejam "bens públicos" não está alinhado apenas com o pertencimento dos bens ao proprietário, mas também com a funcionalidade do exercício do domínio, ou seja, com o modo como se exerce o domínio sobre esses bens.

Nesse sentido, as pessoas jurídicas de direito público interno podem ser proprietárias de bens privados, ou, como quer o legislador, bens "a que se tenha dado estrutura de direito privado" ( CC 99 par. ún. in fine) 2 e os particulares, conforme seja o modo pelo qual exercem o domínio - com restrições de interesse público - podem ser gestores de bens (substancialmente) públicos, quando do exercício de poder sobre propriedade privada.

Parece-nos que o alerta de Bevilaqua, sobre o fato de que a distinção atende ao modo pelo qual os proprietários exercem o domínio sobre tais bens, é o mais correto.

É razoável afirmar, portanto, que as pessoas jurídicas de direito público interno têm patrimônio onde se alojam bens que, em sua maioria, têm natureza de "bens públicos de domínio nacional", e que as outras pessoas têm, em seu patrimônio, em sua maioria, "bens privados, ou particulares".

27. Bens submetidos ao poder da União

O CC 99 classifica os bens públicos, quanto à sua destinação, em bens (i) de uso comum, (ii) de uso especial e (iii) dominicais.

Os bens de uso comum, também denominados bens do domínio público, se destinam ao uso de todos. "Todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo". 3

Os bens de uso especial são "afetados a um serviço ou estabelecimento público". 4 Ou seja, destinam-se "especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços; não integram propriamente a Administração, mas constituem o aparelhamento administrativo. (...) Tais bens, como têm uma finalidade pública permanente, são também chamados bens patrimoniais indisponíveis". 5

Os bens dominicais são bens "não afetados a qualquer destino público". 6

Os bens imóveis de domínio da União suscitam uma série de questões (regularização, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União), que são disciplinadas por normas especiais. 7

28. Características dos bens públicos

A primeira característica dos bens públicos é a imprescritibilidade: o domínio de bem público não pode ser adquirido por usucapião. Isso está claro, nos termos da CF 183 § 3.º e 191 par. ún., do CC 102 e do DL 9760/46 200. 8

Dessa maneira, os créditos contra a Fazenda Pública se satisfazem por meio de precatórios ( CF 100), pois não há excussão de bens públicos, uma vez que estes são impenhoráveis, sendo esta sua outra característica, de não poderem se submeter a constrição judicial para garantia de credores.

A terceira característica dos bens públicos é a inalienabilidade. Isso decorre de sua afetação. O CC 100 estabelece que: "Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar".

Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial sujeitam-se a um regime jurídico peculiar: "Com relação aos bens de uso comum e de uso especial, nenhuma lei estabelece a possibilidade de alienação; por estarem afetados a fins públicos, estão fora do comércio jurídico de direito privado, não podendo ser objeto de relações jurídicas regidas pelo Direito Civil (...). No entanto, é possível a alienação por meio de institutos publicísticos (...)". 9

Portanto, os bens públicos afetados ao uso comum e ao uso especial não podem ser alienados. Eles apenas poderão ser alienados após desafetação, caso em que se tornarão bens dominicais.

29. Inalienabilidade de bens públicos: afetação e desafetação

A regra é de que os bens públicos são inalienáveis e o são porque estão afetados pelo destino que o uso comum ou especial lhe deu. A afetação do bem público pode decorrer de fatos; por exemplo, a afetação ao uso comum pode se dar em razão do destino natural do bem (rios, estradas, praças), ou também se dar por lei e por ato administrativo. Tendo uma destinação pública específica, os bens públicos estão afetados e são inalienáveis; depois de desafetados, podem ser alienados 10 e são subtraídos da dominialidade pública. 11

Afetação é o fato ou ato que confere a determinado bem destinação de uso público (de uso comum ou especial), inserindo-o no domínio público, sob o regime de direito público, e revestindo-o das qualidades de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade. Desafetação é o fato ou o ato que faz desaparecer a destinação de uso público do bem, devolvendo-o ao domínio privado do Estado ou do súdito do Estado. "O vocábulo afetação e seu cognato afetar passaram a fazer parte integrante do léxico especializado do direito administrativo, com os sentidos …

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jusbrasil.com.br
7 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1166914886/capitulo-iv-o-patrimonio-publico-e-o-modo-pelo-qual-se-exerce-o-dominio-de-bens-instituicoes-de-direito-civil-vol-3-ed-2019