Revista de Direito do Trabalho - 04/2020

5. As Causas Socioeconômicas da Reforma da Previdência - Parte Especial: Reforma da Previdência

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autor:

CARLOS ALEXANDRE DE C. MENDONÇA

Procurador Federal e Mestre em Direito. direitoprevidenciario@bol.com.br

Sumário:

Área do Direito: Previdenciário; Trabalho

Resumo:

No âmbito da seguridade social, a fragilização do emprego tem apresentado reflexo direto na previdência social, pois sua face contributiva é profundamente abalada em cenários de recessão econômica e de declínio do pleno emprego. De certa forma, foi o capitalismo que induziu a proteção social ao trabalhador, tornando-o dependente de sua capacidade produtiva e vítima de sua ausência, pois a sustentação dos programas sociais estava baseada na tributação incidente nos salários.

Abstract:

In the area of social security, the weakening of employment has had a direct impact on social security, as its contributory face is deeply shaken in scenarios of economic recession and decline of full employment. In a way, it was capitalism that induced the social protection of the worker, making him dependent on his productive capacity and the victim of his absence, since the support of social programs was based on taxation on wages.

Palavras-Chave: Reforma da previdência – Causas socioeconômicas – Desequilíbrio financeiro – Premissas para a solução do problema

Keywords: Social security reform – Socioeconomic causes – Financial imbalance – Assumptions for problem solving

Quando o sistema de proteção social apresenta sinais de colapso na equação econômico-protetiva, há uma intensificação no debate acerca da melhor orientação para a solução do desequilíbrio financeiro entre a arrecadação e os gastos sociais e, de forma comum, três premissas são ventiladas como possíveis fórmulas para a solução do problema:

a) aumento do financiamento;

b) redução do valor dos benefícios; e

c) endurecimento dos requisitos para acesso à proteção social.

Sem olvidar a eficácia maior de qualquer uma das premissas apresentadas, observa-se uma tendência da utilização conjugada delas ou até mesmo a sua utilização na íntegra na cena contemporânea e muitas das vezes os resultados são positivos para as contas públicas, mas não duradouros.

No âmbito da seguridade social, a fragilização do emprego tem apresentado reflexo direto na previdência social 1 , pois sua face contributiva é profundamente abalada em cenários de recessão econômica e de declínio do pleno emprego.

De fato, após a crise da Bolsa de Nova York de 1929, a combinação do modelo fordista de produção com o modelo econômico keynesiano atraiu a atenção do Estado para a proteção social como terceiro ponto de apoio da economia de mercado, revelando os principais atores que iriam conduzir os rumos do capitalismo e das políticas sociais no período que o sucedeu. 2 De certa forma, foi o capitalismo que induziu a proteção social ao trabalhador, tornando-o dependente de sua capacidade produtiva e vítima de sua ausência, pois a sustentação dos programas sociais estava baseada na tributação incidente nos salários. Por outro lado, a proteção social tornou-se dependente da economia capitalista e de sua capacidade de produzir receitas para o Estado por meio da tributação do salário, simbiose que depende do componente emprego que, por sinal, apresenta um forte indicativo de declínio, ou até mesmo extinção, ante os avanços tecnológicos implacáveis com aqueles que não se adaptarem aos seus conceitos. 3 Some-se a isso a migração do capital produtivo para o mercado financeiro.

O objetivo universalizante da seguridade social, inaugurado na Constituição de 88, criou uma perspectiva audaciosa em seus preceitos, pois a inclusão dos trabalhadores rurais na proteção previdenciária e a possibilidade de atendimento assistencial a quem dela necessitasse, bem como a inclusão da saúde como programa de Estado, criou um espectro de atendimento sem precedentes na história brasileira, tudo de uma vez só. Para acompanhar o significativo aumento no grupo de atendidos, foi estabelecida a diversidade da base de financiamento, com ampliação das fontes de custeio, inclusive, com a possibilidade de criação de novas receitas, sendo a sociedade indicada como financiador do novo programa de proteção social.

Com a nova formatação, esperava-se que a proteção social chegasse a todos os lares brasileiros. Todavia, dados do PNAD/IBGE 4 – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – indicaram que a cobertura previdenciária em 1987 alcançara 51,8% da população economicamente ativa, percentual maior que o registrado em 1997 (45,1%), já em período de regência do novo texto constitucional, o que denota a falta de concretude do caráter universalizante da proteção social. Registre-se, contudo, a recuperação do percentual de proteção no ano de 2007, em que o nível protetivo chegou a 51,2% 5 , índice ainda abaixo do registrado na véspera do ano de promulgação do novo texto constitucional. Em outra vertente de análise, mas ainda baseado na pesquisa de 2007, e considerando o grupo familiar ao invés de somente o trabalhador, a cobertura previdenciária chegou a 67% da população em 2009 6 . Mesmo sendo um número expressivo, constata-se que uma relevante parcela da população brasileira (33%) encontra-se desassistida da proteção previdenciária que, traduzida em números, representa um inaceitável universo de mais de 60 milhões de brasileiros.

Nesse passo, o sucesso econômico nada representa se não acolher os excluídos; é falho, mesquinho, e representa um afastamento dos valores éticos, tão nefasto quanto à exploração econômica, pois cria um cenário de incertezas e atesta o fracasso de nossa jornada. Evoluímos tecnologicamente, aprimoramos os meios de produção, ampliamos a oferta de bens e serviços, mas pouco evoluímos em termos de solidariedade e de valores morais. O sucesso econômico não justifica o fracasso como espécie humana.

Segundo Leal e Portela:

“O verdadeiro triunfo econômico, político e social tem estrita relação com a ética e com a moral. A produção e circulação de riqueza sem ética impede o progresso humano, relegando determinada sociedade à marginalidade econômica e social.” 7

Notadamente, há um descompasso entre a política social e o objetivo econômico. O primeiro tem aspiração de se universalizar, de aumentar o seu espectro protetivo, já o segundo é voltado para seus próprios interesses, especialmente relacionados à lucratividade. Essa dicotomia ganha destaque em cenários recessivos e de diminuição da atividade econômica, pois afeta as contas públicas e faz com que o setor produtivo busque novas fórmulas de sobrevivência, geralmente voltadas para a diminuição de seus custos e de fuga da carga tributária, estabelecendo um círculo vicioso com reflexos negativos na saúde financeira da previdência social.

Desde os anos 90 a Previdência Social no Brasil tem se voltado para a reformulação de suas regras e de seu alcance. Não é por outra razão que esse movimento coincide com os primeiros sinais de fragilidade de suas contas, talvez como reflexo da aplicação das novas regras inauguradas com a Constituição de 88, como a ampliação da base de cálculo dos benefícios, a imposição de reajustamento com base em critérios fixados em lei e a inclusão dos rurais na política protetiva previdenciária.

De fato, alguns benefícios foram até extintos (pecúlio e abono de permanência em serviço 8 ), outros tiveram suas características alteradas (pensão e auxílio acidente 9 ) e alguns sofreram restrição em seus destinatários (auxílio reclusão e salário família 10 ), tudo como reflexo de uma tentativa inicial de combater o deficit que se apresentava.

Nos regimes próprios, as alterações foram sentidas a partir de 2003, 11 com profunda reformulação de suas características históricas, como a paridade entre ativos e inativos e a integralidade do valor da aposentadoria. Não obstante as alterações implementadas, um raio-X dos gastos com a proteção social no Brasil são alarmantes, conforme podemos conferir na Exposição de Motivos da Proposta de reforma da previdência do governo Bolsonaro: 12

“38. Elevado patamar de despesas previdenciárias. O nível de despesa previdenciária observado é destoante da experiência internacional, visto que tal patamar de gastos é verificado somente em Países de estrutura populacional mais envelhecida. Tal situação dificulta, em larga medida, a alocação de recursos para outras políticas públicas, pressiona a carga tributária e o endividamento público e tende a diminuir o investimento. Em 2017, a despesa pública com previdência chegou ao patamar de R$ 890,7 bilhões, que representou 13,6% do PIB. Tal dado considera a despesa do RGPS, do RPPS da União, despesa com militares (reserva, reforma e pensão) e RPPS de Estados e Municípios. O deficit agregado chegou a R$ 362,6 bilhões (5,5% do PIB). Se também for considerada a despesa com BPC/LOAS, a despesa atinge 14,4% do PIB (R$ 944 bilhões).”

Em um primeiro momento, a fragilidade das contas da previdência pode ser associadas ao recuo da atividade econômica, mas uma análise mais apurada de suas causas indica que o crescimento dos gastos com a proteção social não acompanha o crescimento do PIB, pois o aumento das despesas é desproporcional ao crescimento da economia, o que atrai a necessidade de financiamento para cobertura do deficit 13 , tendência que se mostra irreversível, ante a projeção do envelhecimento da população, com reflexo direto na concessão de aposentadorias e pensões. De acordo com Melbourn Mercer Global Pension Index (MMGPI) do ano de 2016, o sistema brasileiro é adequado, mas recebeu a pior conceituação em termos de sustentabilidade, 14 o que confirma a inviabilidade financeira sistema.

Seguindo as regras atuais, a necessidade de cobertura do deficit previdenciário pode chegar a 11,96% do PIB em 2060, contra 4,4% em 2017 e 4,1% em 2016, 15 tendência detectada em razão do crescimento das despesas e independentemente do aumento das receitas, já que estas não irão acompanhar os aumentos de gastos na mesma proporção. A premente necessidade de alteração das atuais regras é medida de responsabilidade fiscal, pois a redução do deficit tem reflexo no grau de endividamento do Estado e na taxa de juros aplicadas no mercado financeiro, além de permitir que investimentos sejam feitos em outras áreas prioritárias, o que contribui para o crescimento do país. 16

Dentre as alternativas apresentadas para a solução do problema (aumento da contribuição, diminuição do valor dos benefícios e ampliação do prazo de contribuição), a que se mostra mais factível é adequar as regras previdenciárias às novas características sociais, econômicas e demográficas do país. 17

O envelhecimento da população

A população brasileira está vivendo mais e melhor, fato que, ao mesmo tempo que deve ser comemorado, deve ser analisado sob a ótica da previdência social como uma realidade que tem impacto no tempo de manutenção dos benefícios. Esse fato, por si só, não teria importância se a taxa de natalidade não tivesse sofrido uma brusca redução nos últimos 50 anos, pois compromete toda a lógica do sistema de repartição simples, no qual os mais jovens contribuem para o pagamento dos mais velhos.

As causas do novo perfil demográfico podem ser atribuídas a três fatores: 18

a) forte elevação inicial da taxa de fecundidade, logo após o fim da Segunda Guerra Mundial e que se prolongou por duas décadas;

b) pronunciada redução de mortalidade entre os segmentos mais velhos da sociedade; e

c) a partir da segunda metade da década de 1970, uma contínua queda da taxa de natalidade.

Enquanto nos países centrais o envelhecimento da população ocorreu após o processo de enriquecimento, vivenciamos o envelhecimento da população brasileira em momento histórico desfavorável, de aperto e degradação da saúde financeira do sistema previdenciário. Ressalto, contudo, uma importante diferenciação relacionada ao tema: enquanto o envelhecimento da população tem a ver com a alteração da estrutura etária de seus componentes, longevidade relaciona-se com o número médio de anos que um indivíduo vive. Sendo assim, observamos que os dois fenômenos ocorrem no Brasil, pois houve tanto o aumento da longevidade quanto o aumento da faixa etária idosa, sendo relevante destacar que o número de idosos ainda é baixo se comparado a de outros países.

Na década de 30, a expectativa de vida era de 38,5 anos, atualmente está em 73,3 anos e chegará a 82 anos em 2050 19 . Fazendo uma projeção para o futuro, percebe-se que o problema do envelhecimento irá se agravar em curto prazo, pois, de acordo com a exposição de motivos da Proposta de Emenda Constitucional 6/2019 (Reforma da Previdência): 20

“27. Crescimento do Total de Idosos: A decomposição das projeções de evolução da população por grupos etários até 2060 revela um forte crescimento do total de idosos com 65 anos ou mais, o qual parte de cerca de 19,2 milhões, em 2018, e deve atingir a marca de cerca de 58,2 milhões em 2060, ou seja, praticamente se multiplica por 3 (conforme projeção da população do IBGE). No caso das pessoas com 80 anos ou mais, esse total deve crescer de 4,1 para 19,1 milhões entre 2018 e 2060, ou seja, praticamente será multiplicado por 5. Neste mesmo período, a população de 90 anos ou mais será multiplicada por 7 (de 0,7 para 5,1 milhões).”

Considerando que o Brasil ainda tem um percentual baixo de pessoas com mais de 65 anos de idade (9%), comparado com outros países como Japão e Itália (30%), resta evidenciado que ingressamos em uma posição desfavorável precocemente, pois o volume de gastos chegou a patamares insustentáveis, mesmo ainda sendo um país jovem, e nos mesmos níveis de países considerados velhos, se considerarmos o percentual do PIB, e, em muitos casos, mas até que países ricos. 21

Diante dessa realidade, e pelo não aproveitamento do bônus demográfico do passado 22 , é imperativo que o acesso aos benefícios decorrentes da idade sejam adequados à nova formatação demográfica, sob pena de inviabilização do sistema previdenciário em curto espaço de tempo. Se as projeções se confirmarem, e se não houver elevação da idade para o acesso à aposentadoria, poderemos chegar à situação de termos que reduzir benefícios, como já ocorreu na Grécia e na Itália. 23

Nesse momento de transição demográfica, a reflexão sobre as medidas que devem ser adotadas acerca do financiamento previdenciário figura como tema incortonável de responsabilidade social com as gerações futuras, pois é sobre elas que vai recair o peso financeiro de uma eventual inércia ou descaso com um problema concreto e, de certa forma, inevitável.

Nesse contexto, a medida mais adequada para enfrentar o problema do envelhecimento é elevar a idade média de aposentadoria, a exemplo do que já ocorreu nos regimes próprios, seguindo a tendência mundial dos países da OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico de inseri-la na faixa dos 60-67 anos, pois, atualmente, o Brasil uma das menores médias mundiais. 24

Ademais, o problema da previdência não se restringe ao aspecto demográfico, existem outros, como a baixa adesão de trabalhadores não empregados ou informais, 25 mas o equacionamento dessa questão é o mais importante e urgente, sendo o mais indicado para resolver em curto prazo o problema de financiamento do sistema.

O custeio baseado na premissa bismarckiana

O atual perfil demográfico da população brasileira é um dos maiores problemas do sistema previdenciário, mas não é o único, pois as mudanças ocorridas na sociedade capitalista, ao lado dos novos modelos de prestação de serviço, representam desafios ao modelo de financiamento baseado na tributação do salário como principal fonte de recursos para a proteção social do trabalhador.

Inaugurado na Era Bismarck, o financiamento calcado em contribuições do empregado e do empregador pressupõe que as relações de trabalho sejam em sua maioria relações de emprego. Todavia, com o aumento do desemprego e a criação de novas formas de prestação de serviços, a premissa bismarckiana passou a ser contestada como modelo de financiamento das prestações previdenciárias. Ademais, referido modelo, fruto das relações trabalhistas criadas pela Revolução Industrial, sempre foi inadequado para a cobertura dos trabalhadores autônomos e daqueles contratados na informalidade. 26 A reforma trabalhista implementada pela Lei 13.467/17 reforça esse argumento, pois inseriu no sistema jurídico modalidades de prestação de serviço que enfraquecem o salário do trabalhador, como a jornada parcial e o...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
27 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188255885/5-as-causas-socioeconomicas-da-reforma-da-previdencia-parte-especial-reforma-da-previdencia-revista-de-direito-do-trabalho-04-2020