Revista de Direito do Trabalho - 06/2020

Migração Internacional no Brasil: Compatibilidade Entre Convenção 97 da OIT e Lei 13.445/2017 - Doutrinas

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LETÍCIA FERRÃO ZAPOLLA

Mestra em Direito (FDRP/USP). Graduada pela mesma Universidade. Professora do curso de Pós-Graduação de Direito do Trabalho e Processo do Trabalho da Escola Superior de Direito (ESD/RP). Advogada. leticia.zapolla@hotmail.com

MARIA HEMÍLIA FONSECA

Doutora e Mestre em Direito das Relações Sociais, na subárea de Direito do Trabalho (PUC-SP). Doutorado Sanduíche na Universidade de Salamanca/ES. Mestre e Professora Associada da Universidade de São Paulo (FDRP/USP). Bacharel em Direito (UFU). Professora visitante da Universidade de Salamanca/ES. Pesquisadora visitante na Columbia Law School/EUA. Professora e pesquisadora junto ao DPP da (FDRP-USP). Professora Associada da Universidade de São Paulo (FDRP/USP). Professora visitante da Universidade de Salamanca/ES. Pesquisadora visitante na Columbia Law School/EUA. mariahemiliafonseca@hotmail.com

CYNTHIA SOARES CARNEIRO

Doutora em Direito Internacional pela Faculdade de Direito (UFMG). Professora em dedicação exclusiva do Departamento de Direito Público da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto-USP, onde leciona no Curso de Graduação e Mestrado e Coordena o Grupo de Pesquisa e Extensão Universitária (GEMTI) – Grupo de Estudos Migratório e Apoio ao Trabalhador Imigrante no Brasil. Professora e Pesquisadora junto ao DDP da (FDRP-USP). cynthia.carneiro@usp.br

Sumário:

Área do Direito: Trabalho; Internacional

Resumo:

A migração internacional a trabalho insere-se em um contexto global e nacional, demandando o conhecimento das normas que regem o tema em questão. Em razão disso, o presente estudo tem como objetivo geral verificar a compatibilidade entre a Lei 13.445/2017 e Convenção 97 da OIT. O artigo se utiliza da investigação dogmática, valendo-se das pesquisas bibliográfica e documental. Conclui-se que a Lei 13.445/2017 mostra-se compatível com a Convenção 97 da OIT, ratificada pelo Brasil, não sendo esta suficiente para a tutela do trabalhador migrante.

Abstract:

International labor migration is part of a global and national context, demanding knowledge of the norms that govern the theme. Because of this, the present study has as a general objective to verify the compatibility between Law 1345/1207 and ILO Convention 97. The article is based on dogmatic research, using bibliographical and documentary research. It is concluded that Law 13,445 / 2017 is compatible with ILO Convention 97, ratified by Brazil, which is not sufficient for the protection of migrant workers.

Palavras-Chave: Migração internacional a trabalho – Direito Internacional do Trabalho – Organização Internacional do Trabalho – Convenção 97 da OIT – Lei 13.445/2017

Keywords: International labor migration – International Labor Law – International Labour Organization – ILO Convention 97 – Law 13,445 / 2017

1.Introdução

A globalização traz como uma de suas consequências, o aumento da mobilidade. Nesse sentido, é cada vez mais comum o deslocamento de pessoas de um país a outro, a trabalho, de forma legal ou ilegal, sendo que o número de migrantes a trabalho, segundo estimativa da OIT chegou a 150 milhões no ano de 2013. Assim, ainda que exista elevada demanda por trabalhadores, as barreiras migratórias persistem em muitos países de destino, o que faz com que aumente o número de migrantes irregulares e, consequentemente, haja maior violação de direitos.

Surge, então, a necessidade de que organismos internacionais ajam na tentativa de garantir um rol mínimo de direitos, sempre em respeito a direitos locais, pois a migração internacional, em que um indivíduo sai de um país a outro, envolve mais de um Estado em sua relação.

Levando-se em consideração o imperativo de se adotarem parâmetros mínimos de proteção aos indivíduos como um todo, o artigo apresenta a seguinte problematização: “as alterações promovidas pela Lei 13.445/2017 são compatíveis com o Direito Internacional do Trabalho, em especial a Convenção 97 da OIT, ratificada pelo Brasil”?

Tendo em vista o problema apontado, o artigo tem como objetivo geral analisar se as alterações promovidas na legislação migratória brasileira são compatíveis com o Direito Internacional do Trabalho, em especial a Convenção 97 da OIT e como objetivos específicos: i) analisar a migração em âmbito global; ii) identificar aspectos do Direito Internacional do Trabalho e a Convenção 97 da OIT, sobre migração a trabalho; iii) analisar a Lei 13.445/2017 e seu Decreto regulamentador 9.199/2017; iv) verificar se as alterações decorrentes de referidos dispositivos são compatíveis com a Convenção 97 da OIT.

Para a realização da pesquisa, foi utilizada a investigação dogmática. Segundo Ariza 1 , apesar de não ser isenta de críticas, a dogmática jurídica pode contribuir na reconstrução e melhoria do direito, facilitando sua aplicação numa melhor vertente, quando vai além da ordenação e sistematização do direito. Utiliza-se, para tanto, da legislação e de estudos doutrinários para melhor compreensão do tema.

O artigo procura, dessa forma, analisar o cenário atual da migração em âmbito global para, então, estudar o contexto migratório brasileiro, assim como sua regulamentação – com especial ênfase na Lei 13.445/2017 e em seu decreto regulamentador 9.199/2017, que criou restrições não existentes na lei citada – de forma a verificar sua compatibilidade com a convenção 97 da OIT, ratificada pelo Brasil, que versa sobre o tema. Após este estudo, é feita uma breve análise do papel da OIT na tutela dos trabalhadores em âmbito global, aqui incluídos os migrantes.

Espera-se, com isso, contribuir para uma maior tutela do trabalhador migrante em âmbito internacional.

2.Aspecto social da globalização e circulação da mão de obra

Segundo Castles 2 , o processo migratório é explicado por fatores derivados da dinâmica social, pela globalização e por fatores internos aos sistemas políticos. O termo globalização, apesar de ter se tornado palavra de significado controvertido na literatura 3 , para os propósitos do artigo, será conceituado em sua forma genérica como

“[...] processo de intensificação das relações sociais mundiais, decorrente da unificação dos mercados e da internacionalização dos processos produtivos, a ponto de aproximar distâncias, homogeneizar expectativas de consumo e imaginários culturais, bem como de subsumir o poder soberano do Estado-Nação a uma teia progressivamente complexa de compromissos internacionais e de políticas traçadas ao nível de organismos e arenas transnacionais 4 .”

Com a redução de fronteiras e o desenvolvimento dos meios de comunicação e transporte, cada vez mais pessoas deixam o país natal com intuito de melhorar de vida, sendo que, de acordo com estimativa da OIT, existem 150 milhões de trabalhadores migrantes no mundo 5 . Ocorre que, mesmo em face dessa realidade e mesmo que haja necessidade de mão de obra nos países de destino 6 , a migração de pessoas não é facilitada pelos países, os quais impõem barreiras físicas e simbólicas para o ingresso de migrantes que não sejam necessários no momento histórico-político específico. Isso se dá, tendo em vista o fato de que os países ainda têm conseguido exercer sua soberania na política migratória (por meio do controle de fronteiras, por exemplo), ao contrário do que ocorre com a livre circulação de capitais 7 .

Assim, a globalização permitiu e continua permitindo o fluxo de mercadorias, informações, capitais e pessoas, sendo que, no caso destas últimas, mostra-se restrito e seletivo, pois aos países cabe a “escolha” de determinados tipos de migrantes (os quais, de forma geral, devem ser profissionais qualificados) para ingressar em seus territórios de forma legal 8 .

Referida seletividade é promovida pela edição de políticas de cunho aparentemente discriminatório voltada ao migrante (de modo geral não qualificado), que tende a se mover por meios irregulares. Isso faz com que tal sujeito se exponha a situações de abuso, tendo em vista a quase exclusão de migrantes irregulares do âmbito da tutela estatal, podendo ensejar o tráfico de trabalhadores e, no caso das mulheres, o tráfico sexual 9 .

Ademais, tais políticas absorvem recursos qualificados, os quais são mais escassos em países em desenvolvimento 10 . Ou seja, a seletividade da mobilidade laboral pode contribuir para acentuar as disparidades de ingresso por nível de qualificação, o que acaba por favorecer de modo prioritário os países desenvolvidos, gerando desigualdade entre os países.

Em que pese o fato de as leis e políticas serem citadas como seletivas, mesmo os migrantes qualificados profissionalmente não recebem o mesmo tratamento que é dado ao trabalhador nacional. Isso porque tais sujeitos não conseguem maximizar seus benefícios em razão da dificuldade em obter reconhecimento de suas qualificações (com a revalidação de seus diplomas, por exemplo), além de enfrentarem obstáculos para uma inserção apropriada nos países de destino, o que faz com que diminua a contribuição dos migrantes a esses países 11 .

Por outro lado, apesar de existirem leis e políticas migratórias de cunho restritivo ao redor do mundo, há importantes documentos oficiais que reconhecem a importância da admissão de migrantes, sejam eles qualificados ou não. Nesse sentido Martine 12 cita um documento do U.S. Department of Labor e outro da CIA que sustentam, em resumo, que a migração possibilitará um maior dinamismo econômico e demográfico.

Ou seja, a circulação de pessoas envolve questionamentos complexos tanto do ponto de vista do trabalhador migrante, concernente a aspectos de mudança de país, como do ponto de vista do Estado, dizendo respeito à edição de leis a regularem a entrada e permanência desse trabalhador. Além disso, envolve questionamentos acerca dos benefícios e prejuízos decorrentes da migração.

2.1.Breve análise da migração no contexto global e suas vantagens e desvantagens

O número de migrantes no mundo atual representa cerca de 3% da população. Segundo relatório da OIT, isso representava, no ano de 2013, o total de 232 milhões migrantes, sendo que deste número, 107,2 milhões são do sexo masculino e 99,3 milhões do sexo feminino 13 - 14 .

Quanto aos migrantes a trabalho (que estão trabalhando ou economicamente ativos), estes totalizam 150 milhões de pessoas, sendo 83,7 milhões do sexo masculino e 66,6 do sexo feminino, representando cerca de 4,4% da população ativa. Ainda segundo o mesmo relatório, tem-se que, do total de 150 milhões de trabalhadores migrantes, 106, 8 milhões estão alocados no setor de serviços, 26,7 milhões na indústria e construção e 16,7 milhões na agricultura 15 .

Embora represente, de forma geral, uma pequena porcentagem da população nativa, o estudo da migração traz como consequência o apontamento de suas vantagens e desvantagens, a depender do ponto de vista adotado. Assim, enquanto a migração traz benefícios econômicos ao migrante e sua família, para a economia como um todo o aspecto de análise é mais complexo. No curto prazo, a migração pode servir como válvula de escape e, a longo prazo, trazer prejuízos ao país de origem, já que este pode “perder” um migrante qualificado para um país que não despendeu gastos em sua formação 16 .

Contudo, mesmo em face de tal “prejuízo” ao país que tenha custeado os estudos do migrante (país de origem), pode haver benefícios em razão das remessas aos países de origem pelos trabalhadores migrantes (que, no ano de 2014 totalizou 580 bilhões de dólares) 17 . Assim, as remessas podem ser utilizadas na produção ou consumidas de modo a contribuir para o crescimento do país, de forma que um aumento de dez por cento nas remessas per capita leva a uma redução de 3,5% na proporção de pobres 18 .

Ainda, caso a migração não seja permanente, pode haver grande incremento profissional do migrante, de modo que o incremento seja superior à perda temporária do profissional qualificado pelo país de origem 19 .

Ademais, a migração pode mitigar problemas de escassez de mão de obra, reforçar capital humano e criar oportunidades de trabalho, incrementando a flexibilidade e a produtividade da economia e contribuindo para o crescimento do país de destino 20 - 21 .

Por outro lado, quando em grande número, os migrantes podem trazer problemas sociais ao país receptor, já que competem por casas, cuidados médicos e outros serviços sociais. Quando seus salários são baixos e as condições de trabalho precárias, a incidência de crimes e a necessidade de serviços legais pode aumentar 22 .

De todo modo, é fato que os governos têm visto a migração como problema a ser resolvido, buscando formas de evitar que os migrantes ingressem em países que não o de origem, por meio da edição de leis e políticas de caráter restritivo. Com isso, desconsideram a questão de que a migração se trata de processo relacionado ao desenvolvimento humano, segundo o qual as pessoas respondem a oportunidades procedentes de fatores ambientais, econômicos e políticos 23 .

Nesse sentido, uma das justificativas para que se estabeleçam políticas migratórias restritivas é a necessidade de proteção do trabalhador nacional. Isso, contudo, é rechaçado em relatório da ONU 24 , o qual dispõe que além do baixo número de migrantes nos países de destino, estes, majoritariamente, ocupam posições de trabalho não desejadas pelos nacionais. Ainda, segundo Martine 25 , grande parte dos migrantes são “sobre-qualificados” para a posição que ocupam e terminam fazendo uma contribuição à produção econômica mais elevada do que a população não migrante. Todavia, mesmo que a presença dos migrantes seja benéfica à economia, ainda podem existir conflitos com segmentos da população em que há competição por postos de trabalho, como é o caso dos trabalhadores blue collar 26 - 27 .

Além disso, existe a percepção de que, com a participação de migrantes no mercado de trabalho, haveria a queda de rendimentos dos trabalhadores locais. Ocorre que tal fato está mais relacionado com a presença de migrantes irregulares, tendo em vista que no caso destes, há sonegação de inúmeros direitos trabalhistas, o que faz com que haja diminuição de custos trabalhistas para o empregador 28 .

Assim, de forma geral 29 , a migração a trabalho traz mais benefícios do que prejuízos 30 - 31 - ...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256667/migracao-internacional-no-brasil-compatibilidade-entre-convencao-97-da-oit-e-lei-13445-2017-doutrinas-revista-de-direito-do-trabalho-06-2020