Revista de Direito do Trabalho - 10/2020

15. O Impacto da Covid-19 no Direito Português de Segurança Social - Doutrinas

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Autor:

MÁRIO SILVEIRO DE BARROS

Professor Auxiliar Convidado ISCTE – Instituto Universitário de Lisboa mario_barros@iscte-iul.pt https://orcid.org/0000-0002-5526-1553

Sumário:

Área do Direito: Trabalho; Processual

Resumo:

A doença de COVID-19, declarada como uma pandemia, provocou um tsunami a nível mundial afetando todos os Estados, incluindo Portugal, o que levou à declaração de estado de emergência e consequente encerramento de grande parte da economia neste País. O impacto legislativo de tal pandemia foi enorme, sendo que, no âmbito da legislação de segurança social portuguesa, tendo por referência a data da conclusão deste trabalho (8 de maio de 2020), a resposta jurídica produziu-se, essencialmente, através de duas leis para proteção dos trabalhadores. A primeira dessas leis aprovou medidas de excecionais e temporárias de proteção da contingência da incapacidade temporária de origem comum, e ainda, de proteção da família. A segunda grande resposta jurídica de segurança social aos efeitos da pandemia, deu-se pela aprovação de uma lei que concedeu apoios aos empregadores, para proteção do emprego, designadamente, para manutenção dos postos de trabalho. A produção normativa de segurança social foi extensa, no entanto, caraterizou-se pela adoção de algumas soluções incoerentes, do ponto de vista do sistema de segurança social, esquecendo alguns grupos de trabalhadores, mas também a proteção dos dependentes, que permanecem parcialmente esquecidos no sistema de segurança social português.

Abstract:

The COVID-19 disease, declared as a pandemic, has caused a worldwide tsunami affecting all States, including Portugal, which led to the declaration of a state of emergency and the consequent closing of a big part of the economy in this Country. The legislative impact of such pandemic was massive and within the scope of the Portuguese social security legislation, having as reference the date of the conclusion of this work (May 8, 2020), the legal response was produced, essentially, through two statutes on the protection of workers. The first of these statutes, approved the exceptional and temporary measures on protection of the contingency of the temporary incapacity of common origin, and also, on family protection. The second major legal response to the effects of the pandemic regarding social security, was the approval of a law that granted social support to the employers in order to protect employment, namely, to maintain jobs. The production of social security laws was extensive, however, it was characterized by the adoption of some incoherent solutions from the perspective of the social security system, leaving behind some groups of employees, but also the protection of dependents who remain partially forgotten in the Portuguese social security system.

Palavras-Chave: Coronavírus – Incapacidade temporária – Proteção do Emprego – Segurança social – Portugal

Keywords: Coronavirus – Temporary incapacity – Employment protection – Social security – Portugal

I. As fontes normativas para resposta à Covid-19

1. No 1 passado dia 11 de março de 2020 a Organização Mundial de Saúde declarou a doença de COVID-19 como uma pandemia, depois de em 30 de janeiro ter considerado tal situação como uma emergência de saúde pública. A propagação dessa doença veio a constituir uma calamidade pública, ou antes, um tsunami que correu o mundo, de Leste a Oeste, afetando todos os Estados. Portugal não foi exceção, tendo sido atingido por esta onda gigante que obrigou à declaração de estado de emergência pelo Presidente da República em 18 de março 2 , com o consequente encerramento da economia e obrigação de confinamento dos cidadãos nas suas residências. Esta situação foi totalmente inédita e obrigou a olhar para o sistema de segurança social português e a perguntar, se o mesmo estava preparado para situações semelhantes às vivenciadas e se dava uma resposta efetiva às situações de necessidade dos trabalhadores. Para compreendermos o impacto normativo de tal pandemia, é incontornável conhecer as normas estruturadoras do sistema de segurança social, iniciando-se pela vigente Constituição Portuguesa de 1976, que contém uma previsão a reconhecer a obrigação do Estado de responder às situações de necessidade dos seus cidadãos, estabelecendo-se que “o sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho” 3 . O desenvolvimento desta norma constitucional foi realizado pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que aprova as “bases gerais do sistema de segurança social”, que podemos considerar genericamente equivalente à espanhola Ley General de Seguridad Social de 2015. Ao abrigo dessa norma, que tem constitucionalmente “valor reforçado” 4 , o sistema de segurança social está estruturado no que podemos chamar três pilares, que a referida lei denomina de “sistemas”, afirmando-se que “o sistema de segurança social abrange o sistema de proteção social de cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar” 5 , que correspondem, respetivamente e em termos genéricos, a um primeiro pilar não contributivo ou assistencialista, a um segundo pilar contributivo e a um terceiro pilar de natureza complementar ou facultativa. Por essa razão, a proteção social dos trabalhadores numa situação de pandemia como a que vivemos, teria de ser feita pela proteção conferida pelo sistema previdencial, que protege as contingências, ou na terminologia portuguesa, as “eventualidades” doença, parentalidade, desemprego, acidentes de trabalho e doenças profissionais, invalidez, velhice e morte 6 , ou por outras medidas transitórias aprovadas para resposta às contingências criadas por esta infeção epidemiológica.

2. Com a declaração de pandemia pela Organização Mundial de Saúde, o legislador de Segurança Social iniciou dois dias depois, todo um processo de publicação sucessiva de leis, que regulavam as medidas para mitigar o impacto de tal pandemia. Podemos dividir essa produção legislativa realizada pelo legislador de segurança social, entre 13 de março e 08 de maio de 2020 (data em que concluímos este trabalho), ou seja, em pouco menos de dois meses, em três momentos ou fases. Um primeiro momento, com a aprovação do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que aprovou “medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia SARS-CoV-2”, para a “prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por COVID-19, bem como a reposição da normalidade em sequência da mesma” 7 , que veio a ser ratificado pela Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, considerando que a competência legislativa de muitas das matérias ali reguladas era da Assembleia da República 8 . Trata-se de um diploma relativamente extenso, com trinta e sete artigos, dividido em onze capítulos, que regula matérias tão diversas como temas de contratação pública, suspensão de atividades letivas, limitação de acesso a espaços públicos, atos e diligências processuais e procedimentais, no qual apenas três capítulos são dedicados a temas de segurança social. O mais relevante desses três capítulos, é o Capítulo VIII, intitulado “medidas de proteção social na doença e na parentalidade”, no qual se regularam as medidas excecionais para proteção na incapacidade temporária (cfr. infra, II) e para proteção da família (cfr. infra, III) 9 . Refira-se que este Decreto-Lei n.º 10-A/2020, até à presente data, sofreu já nove alterações, com sucessivas modificações e aditamentos ao seu texto. O segundo momento de impacto legislativo, deu-se com a regulamentação dos apoios concedidos aos empresários e empregadores, para proteção do emprego, com a aprovação inicial da Portaria n.º 71-A/2020, de 15 de março 10 , que veio a ser revogada cerca de 10 dias depois, pelo Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março, que a substituiu, aprovando “medidas excecionais e temporárias, definindo e regulamentando os termos e condições de atribuição de apoios destinados aos trabalhadores e às empresas afetados pela pandemia de COVID-19, tendo em vista a manutenção dos postos de trabalho e mitigação de situações de crise empresarial” (cfr. infra, IV), o qual só foi regulamentado quase um mês depois 11 . O terceiro momento de impacto legislativo deu-se só muito recentemente, através da aprovação do Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio, no qual, pela primeira vez nesta fase pandémica, o legislador de segurança social, entre outras medidas, veio proceder a alterações temporárias em prestações de natureza não contributiva ou assistencial, designadamente, nos denominados “subsídio social de desemprego” e “rendimento social de inserção”.

3. O impacto normativo da propagação da doença de COVID-19 teve reflexos também em temas transversais ao sistema de proteção, designadamente nos aspetos contributivos e procedimentais de segurança social. Com efeito, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 10-F/2020, de 26 de março, que a par de outras medidas de natureza fiscal, no Capítulo III intitulado “contribuições sociais”, aprovou um “regime de pagamento diferido das contribuições devidas pelas entidades empregadoras e pelos trabalhadores independentes” 12 . Prevê-se nessa norma que as entidades empregadoras que cumpram certas condições, beneficiavam do direito a que “as contribuições da responsabilidade da entidade empregadora, devidas nos meses de março, abril e maio de 2020”, fossem pagas de forma faseada e prorrogada no tempo, designadamente “um terço do valor das contribuições é pago no mês em que é devido” e “o montante dos restantes dois terços é pago em prestações iguais e sucessivas nos meses de julho, agosto e setembro de 2020 ou nos meses de julho a dezembro, sem juros” 13 . Esse mesmo Decreto-Lei n.º 10-F/2020, veio ainda a regular regras transitórias sobre a duração de prestações de segurança social e regras transitórias procedimentais de segurança social. Com efeito, estabeleceu-se nessa norma a “prorrogação extraordinária das prestações de desemprego e de todas as prestações do sistema de segurança social que garantam mínimos de subsistência cujo período de concessão ou prazo de renovação termine antes de 30 de junho de 2020, bem como a suspensão das reavaliações das condições de manutenção das prestações do sistema de segurança social” 14 . Ou seja, através desse diploma regulou-se a prorrogação de todas as prestações de natureza temporária que terminassem durante este período que se presumia vir a ser de confinamento, como seriam o caso das prestações de desemprego ou de incapacidade temporária, suspendendo-se igualmente todas os procedimentos de reavaliação legalmente devidos até finais de junho de 2020. Esta decisão de prorrogação era necessária, visto que desde 13 de março encontravam-se suspensos os prazos administrativos que corram a favor dos particulares 15 , como é o caso dos prazos procedimentais para a prática de quaisquer atos pelos beneficiários de prestações de segurança social.

4. Para entender o impacto legislativo da pandemia de COVID-19, em Portugal, é importante ter em conta que o sistema normativo de segurança social português é regulado por inúmeros diplomas legislativos de segurança social que regulam o sistema de proteção de cada contingência, na sua vertente contributiva e não contributiva. Como referido, a propagação do vírus de SARS-CoV-2 constituiu um verdadeiro tsunami que correu todo o mundo, mas o impacto legislativo em matéria laboral e de segurança social, em Portugal, se nos é permitido, foi equivalente a uma onda gigante que impedia o intérprete de respirar à tona da água. Com efeito, desde 13 de março e até à data em que concluímos este trabalho (08/05/2020), foram aprovados cerca de vinte e três diplomas normativos com impacto direto ou indireto em matérias laborais e de segurança social, procedendo-se a uma aprovação massiva de normas que criavam regimes excecionais de proteção, mas também que alteravam, aditavam, retificavam e revogavam normas extraordinárias e transitórias. Por outro lado, essa sucessiva produção legislativa era feita de forma assistemática, pois o legislador, ao invés de aprovar diplomas de segurança social em sentido estrito, que alterassem transitoriamente normas vigentes de proteção social, procedeu à inserção de tais normas em diplomas que tinham por objeto, temas tão diversos como o direito fiscal, o direito administrativo, o direito da contratação pública, e o direito processual. As alterações produzidas não terão sido precedidas de qualquer estudo, como resulta do facto dos preâmbulos de tais diplomas não fazerem referência a estudos ou relatórios que tenham fundamentado as opções tomadas pelo legislador– como por vezes sucede em normas de segurança social –, não justificando a falta de estudo e preparação das alterações, pelo facto de estarmos perante uma situação epidemiológica nova na sociedade moderna, pois cabe recordar que retroagia a 30 de janeiro de 2020 a declaração de emergência internacional feita pela Organização Mundial de Saúde, pelo que, pelo menos desde essa data, justificava-se a preparação de planos de contingência legislativa para o eventual impacto de tal epidemia 16 . Por fim, na compatibilidade entre a proteção conferida pelo sistema previdencial de proteção contributiva e as medidas criadas extraordinariamente para resposta à COVID-19, o legislador de segurança social criou uma desarmonia e não complementaridade entre os regimes de proteção, como passaremos a demonstrar neste trabalho.

II. O impacto na proteção da incapacidade temporária

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256742/15-o-impacto-da-covid-19-no-direito-portugues-de-seguranca-social-doutrinas-revista-de-direito-do-trabalho-10-2020