Revista de Direito do Trabalho - 10/2019

1. A Ordem Jurídica Europeia e o Paralelo dos Tratados Internacionais no Brasil - Estudos Internacionais

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Estudos Internacionais

Autor:

RAFAEL FORESTI PEGO

Mestre em Direito (PUCRS). Mestrando em Direito Constitucional (Universidad de Sevilla). Especialista em Direito do Trabalho e Direito Processual do Trabalho (PUCRS). Professor convidado em cursos de pós-graduação. Procurador do Trabalho. rafael.foresti@mpt.mp.br

Sumário:

Área do Direito: Internacional

Resumo:

Neste ensaio se analisa a ordem jurídica da União Europeia, notadamente o tema da hierarquia e aplicabilidade das normas, traçando um paralelo, respeitadas as proporções, com o tratamento conferido pelo ordenamento jurídico brasileiro aos tratados internacionais, em especial sobre direitos humanos. A partir de um estudo dos instrumentos normativos vinculantes no âmbito da União Europeia, bastante distintos dos mecanismos tradicionais de direito internacional, busca-se a compreensão das principais características dessa ordem jurídica, seus efeitos, aplicação e hierarquia. Após, aborda-se a regulação constitucional dos tratados internacionais no Brasil, também com destaque para a aplicabilidade e hierarquia, de acordo com a interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal. Ao final, é traçado um paralelo entre os dois sistemas, reconhecendo as similaridades, diferenças e compatibilidades.

Abstract:

In this essay the European Union law is analyzed, especially its hierarchy and applicability, making a parallel, besides the differences, with the Brazilian legal system regarding international treaties, mainly on human rights. Out of a study of the normative instruments of the European Union, very different from the traditional mechanisms of international law, the understanding of the European legal system and the main characteristics is sought, with emphasis on the effects and the hierarchy of the rules. Then, analyzes the constitutional regulation of international treaties in Brazil, especially regarding the applicability and hierarchy, as well as the interpretation conferred by the Supreme Federal Court. In the end, the two systems are compared, identifying the similarities, differences and compatibilities.

Palavras-Chave: Tratados Internacionais – Direitos Humanos – União Europeia – Ordem jurídica – Aplicabilidade

Keywords: International Treaties – Human Rights – European Union – Legal System – Applicability

1. Introdução

A União Europeia (UE) representa uma experiência inovadora no direito internacional, pois rompe com as barreiras das tradicionais organizações interestatais para avançar e remodelar assuntos até então intangíveis, como a soberania dos Estados e a respectiva ordem jurídica, a ponto de transformar nacionais em cidadãos da União. Para alcançar essa transformação, foram exigidas décadas de intensa articulação, diálogo e trabalho, em processos abertos e contínuos, com avanços gradativos e perenes, únicos capazes de garantir a preservação e evolução do modelo, não obstante as enormes dificuldades e frequentes questionamentos.

Apesar de formalmente originada por tratados internacionais, a UE não se confunde com as raízes do direito internacional, principalmente pela autonomia e soberania nos temas de sua competência, adotando um modelo de organização internacional fundado no Direito. Todos os atos, desde a criação até a execução das finalidades da EU, estão pautados na força do direito, o que justifica o papel central da ordem jurídica europeia – e do Estado de Direito – na existência e funcionamento da União, integrando a vida política e social dos cidadãos, a despeito da complexa rede normativa e de expedientes, que não raro dificulta a sua compreensão pelo cidadão comum.

Por isso a importância de melhor compreender esse sistema, cuja experiência é de grande valia e serve de inspiração para outros países e organizações internacionais. Com esse objetivo, são analisadas as características do direito europeu e sua aplicabilidade nos ordenamentos jurídicos internos dos Estados-membro, comparando essa sistemática com a prática brasileira em matéria de aplicação dos tratados internacionais, em especial sobre direitos humanos.

Nesse aspecto, pode haver crítica quanto ao objeto proposto, de cotejar a aplicação do direito comunitário da UE com a aplicação dos tratados internacionais no Brasil, por comparar institutos diferentes, quando o habitual seria confrontar a aplicação dos tratados internacionais na UE e no Brasil. No entanto, a proposta justamente é a de abordar estes dois universos distintos e identificar, em meio às diferenças, as similaridades e conexões lógicas entre os dois sistemas.

Quanto à estrutura, o texto está divido em duas partes. A primeira trata da aplicação do direito europeu, suas bases e principais instrumentos jurídicos, inclusive sob a ótica da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE). Na segunda parte, aborda-se a aplicação dos tratados internacionais no sistema jurídico brasileiro, para, ao final, cotejar ambos os modelos.

2. A ordem jurídica europeia

Criada pelo Tratado de Maastricht 1 , a UE é uma organização com personalidade jurídica própria, que tem como ponto elementar a renúncia de parte da soberania dos Estados-membros em favor da União, traço que a distingue das demais associações internacionais interestatais, conferindo-lhe o caráter de organização supranacional. A UE goza de poderes próprios e independentes em relação aos países integrantes, dando origem a uma legislação europeia que automaticamente se incorpora aos ordenamentos jurídicos de cada Estado.

Essa ordem jurídica europeia constitui elemento central na existência e funcionamento da União, que justamente se destaca por estar baseada apenas no direito (Estado de Direito), o qual une, preserva e concretiza os valores, princípios e finalidades da Organização. Assim, o direito (que é autônomo) consiste no alicerce do sistema institucional da UE, com uma regulação precisa e comum a todos os países integrantes, substituindo em boa parte as disposições nacionais.

A aplicação do direito europeu sustenta e, simultaneamente, realiza o processo de integração comunitária, a ponto de ser reconhecido como um “processo jurídico-político” de aplicação do direito. 2 Esse processo superou a habitual presunção do direito internacional, de aplicação restrita das normas aos Estados, para reconhecer um ordenamento jurídico autônomo, cujo cumprimento é aferido tanto no âmbito comunitário quanto internamente em cada Estado, que pode ser demandado pelos cidadãos, perante os Tribunais nacionais, para impor a aplicação do direito europeu. 3

Um exemplo simbólico é a existência de um regime autônomo de direitos fundamentais na UE, conforme destacado pela jurisprudência do TJUE, a partir do acórdão Stauder, que assim consignou: “(...) Interpreted in this way the provision at issue contains nothing capable of prejudicing the fundamental human rights enshrined in the general principles of Community law and protected by the Court.” 4

O reconhecimento da ordem jurídica europeia foi gradual, para o qual foram essenciais duas decisões do TJUE. A primeira, proferida no caso Van Gend & Loos (1963), destacou-se por reconhecer, pela primeira vez, a possibilidade de o cidadão invocar diretamente os Tratados em ações judiciais. No acórdão, o Tribunal afirmou:

“The conclusion to be drawn from this is that the Community constitutes a new legal order of international law for the benefit of which the states have limited their sovereign rights, albeit within limited fields, and the subjects of which comprise not only Member States but also their nationals. Independently of the legislation of Member States, Community law therefore not only imposes obligations on individuals but is also intended to confer upon them rights which become part of their legal heritage. These rights arise not only where they are expressly granted by the Treaty, but also by reason of obligations which the Treaty imposes in a clearly defined way upon individuals as well as upon the Member States and upon the institutions of the Community.” 5

O julgamento é um paradigma na concepção de uma ordem jurídica europeia, com direitos soberanos destinados (e diretamente aplicáveis) não apenas aos Estados-membros, como sói ocorrer no direito internacional, mas também aos cidadãos. A eficácia direta, nesse contexto, significa a possibilidade de aplicar a norma europeia dentro dos Estados-membros, independentemente de qualquer previsão no direito interno. 6

Aqui reside outro aspecto elementar, o foco nos cidadãos da União. A despeito do direito europeu ser aplicado principalmente em face da União e dos Estados-membros, suas normas estão voltadas e afetam o cotidiano das pessoas, com a previsão de direitos e obrigações, impondo a convivência entre ordens jurídicas e instrumentos judiciais de diferentes graus. Assim, há um constante tensionamento entre o direito europeu e os ordenamentos jurídicos nacionais, a demandar do intérprete um esforço contínuo de harmonização, sendo este o principal desafio das jurisdições nacionais e europeia.

A segunda decisão do TJUE que merece destaque foi proferida no caso Costa vs. Enel (1964). Ela abordou a limitação do direito interno pelo direito europeu, como consequência lógica da própria natureza jurídica da UE, estabelecendo, assim, o primado das normas europeias no caso de conflito com o direito nacional, como se infere do seguinte trecho do acórdão:

“By contrast with ordinary international treaties, the EEC Treaty has created its own legal system which, on the entry into force of the Treaty, became na integral part of the legal systems of the Member States and which their courts are bound to apply.

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