Direito do Ambiente - Ed. 2021

Capítulo III – O Direito do Ambiente - Título III – Legislação e Meio Ambiente

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1.Uma nova disciplina

Já são decorridas mais de quatro décadas desde que, em junho de 1972, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano e seu futuro, reunida em Estocolmo, lançou um brado de alerta sobre o destino conjunto da espécie humana e do planeta Terra. Aquele evento foi histórico e fez história. E na história, que é descrita e analisada pelos pósteros, o passado se faz presente de alguma forma, mediante o conhecimento que dele temos e as lições que dele herdamos.

No caso da Conferência de Estocolmo, porém, o passado é presente, porque o movimento que dali se desencadeou permanece atuante; e mais, supera o impulso inicial para crescer sempre e, ao mesmo tempo, atestar que o grau de consciência dos governos e da sociedade mantém vivos a letra e o espírito daquela memorável assembleia. Não se trata de história do passado: é narrativa do presente contínuo, em movimento de ideias e realizações.

Esta mesma sensação podemos experimentar relativamente ao Direito Ambiental. Por milênios dele não se falou nem se cogitou, num vazio absoluto. Foi um vazio tenebroso e caótico, durante o qual, e no qual, a Terra se vinha ressentindo da extinção gradual a que parecia condenada. O ser humano impunha-lhe “deveres”, mas lhe negava direitos, qual filho pródigo e desnaturado, que arranca e extrai o quanto pode sem retribuir com o necessário cuidado e carinho. Ela chegou à beira da exaustão, quase ferida de morte. A Natureza, então, faz valer os seus direitos e impõe sérios deveres ao Homem: é que a consciência da sustentabilidade deixou claro que os direitos da espécie dominante somente podem ser assegurados pelo cumprimento dos seus respectivos deveres para com o Planeta aparentemente dominado.

O lampejo que irrompeu da consciência humana em geral produziu o clarão que se ateou na consciência jurídica por meio do Direito do Ambiente.

É interessante observar que os saltos de qualidade e as sucessivas formulações do Direito acompanharam, quase pari passu, as mudanças históricas ao longo das várias épocas. O Código de Hamurabi (cerca de 1815 a.C.) secundou a consolidação e o fastígio do período assírio-babilônico. O surgimento da polis, o modelo de cidade grega que se multiplicou em toda a bacia do Mediterrâneo, fez-se acompanhar dos primeiros ordenamentos jurídicos e de “Constituições cidadãs”, cuja influência chegou até os Estados modernos. O Império Romano, por seu turno, consubstanciou o Direito, desde a Pax Romana de Augusto até as grandes formulações de Justiniano. E assim, sucessivamente, até o Iluminismo no século XVIII.

Não há por que estendermo-nos muito sobre este item de caráter geral. Contudo, vale lembrar a codificação moderna a partir de Napoleão, medida adequada à era nova que começava. E, mais ainda, o surgimento da sociedade industrial, que tantas modificações impôs à convivência humana. Obviamente, o Direito, com passos ora lerdos, ora ágeis, tem acompanhado as muitas transformações, por que vem passando a sociedade humana com a diversificação sempre crescente das suas relações.

As convulsões políticas e sociais do século XIX determinaram muitos desacertos na ordem vigente. Bem ou mal, o Direito vinha ao encalço dos novos problemas surgidos, que exigiam mudanças no ordenamento jurídico e até mesmo novas perspectivas da sociedade, que se encontrava em processo de mudanças aceleradas.

A legislação social e a trabalhista, por exemplo, datam das últimas décadas do século XIX e entram em cheio pelo século XX, praticamente até o seu final. Ao grande momento histórico de então, a chamada “Questão Social” correspondeu um impressionante surto de pensamento, doutrina e experiências que se associaram ao Direito, ora precedendo-o, ora secundando-o.

Após a segunda guerra mundial, mais precisamente nos anos 60, começa-se a tomar uma consciência prática da finitude dos recursos naturais, de forma concreta. Matérias-primas, energia e água, entre outros bens proporcionados pela Natureza, tornam-se mais raros e mais caros. Os processos de degradação ambiental, sob várias modalidades, vão-se alastrando. Novas crises, mais sérias e globais, desenham-se no horizonte para uma sociedade que, sem embargo, insiste em fechar olhos e ouvidos para a realidade. Nuvens pesadas encastelam-se sobre os destinos do Planeta. Há um limite para o crescimento, como há um limite para a inconsciência. Foi então que o brado e a luz de Estocolmo se fizeram presentes, para valer. A partir de então, a consciência ambiental vem se estendendo e se robustece.

Como ocorreu no passado, em situações cruciais ou de mudanças profundas, a questão ambiental sacudiu também a instituição do Direito. A velha árvore da Ciência Jurídica recebeu novos enxertos. E assim se produziu um ramo novo e diferente, destinado a embasar novo tipo de relacionamento das pessoas individuais, das organizações e, enfim, de toda a sociedade com o mundo natural. O Direito ambiental ajuda-nos a explicitar o fato de que, se a Terra é um imenso organismo vivo, nós somos a sua consciência. O espírito humano é chamado a fazer as vezes da consciência planetária. E o saber jurídico ambiental, secundado pela ética e municiado pela ciência, passa a copilotar os rumos desta nossa frágil espaçonave.

É surpreendente que, em tão pouco tempo, tenha o Direito do Ambiente alcançado foros de maturidade em nosso país. Até o final da década de 1970 – não custa lembrar – não tínhamos sequer um perfil constitucional expresso ou normas legais que reconhecessem o meio ambiente como bem per se. Coube, de um lado, à Lei 6.938/1981 ( Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) esta última tarefa e, de outro, à Carta Política de 1988 constitucionalizar, de vez, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Pode-se então afirmar, sem medo de errar, que, no Brasil, o Direito do Ambiente é na realidade um “Direito adulto”. Conta ele com princípios próprios, com assento constitucional e com um regramento infraconstitucional complexo e moderno. Além disso, tem a seu dispor toda uma estrutura administrativa especializada entre os aparelhos de Estado, além de instrumentos eficazes de implementação.

Vale dizer, erige-se o Direito Ambiental como um ramo especializado dentro da velha árvore da ciência jurídica renovada. Sim, um Direito especializado – e não autônomo –, posto ser certo que o Direito é um só, no qual a influência recíproca e a relação contínua entre os seus diversos ramos são inevitáveis. Como qualquer outra ciência, ressalta Juraci Perez Magalhães, o Direito “não admite uma subdivisão mecânica das suas partes. É um corpo vivo, cujos membros são todos eles conexos entre si, não podendo assim nenhum ramo da ciência jurídica fazer abstração dos outros. Em razão disso, os critérios utilizados para reconhecer se um direito é ou não autônomo carecem de fundamento científico”. 1 Mais adequado, assim, falar-se em especialização do que em autonomia.

Esse é o entendimento de Miguel Reale, ao averbar que, “quando várias espécies de normas do mesmo gênero se correlacionam, constituindo campos distintos de interesse e implicando ordens correspondentes de pesquisa, temos as diversas disciplinas jurídicas, sendo necessário apreciá-las no seu conjunto unitário, para que não se pense que cada uma delas existe independentemente das outras [...] Ao contrário, as disciplinas jurídicas representam e refletem um fenômeno jurídico unitário, que precisa ser examinado”. 2 De fato, não existe um Direito Ambiental que nada tenha a ver, por exemplo, com o Direito Constitucional ou com o Direito Administrativo.

É esse Direito que nós vemos, hoje, superando as indefinições da adolescência e atravessando, com promessa de vida longa, a juventude para, enfim, fixar-se na almejada eficiência adulta do saber e da prática jurídicos. Quanto ao futuro, dificilmente se poderá falar de envelhecimento e caducidade, dada a natureza específica de seu objeto, que, na palavra de José Afonso da Silva, visa à ordenação da qualidade do meio ambiente com vista a uma boa qualidade de vida 3 , ou, segundo entendemos, porque seu objeto último é a sobrevivência da sociedade humana em comunhão com o ecossistema planetário. A perspectiva do Direito Ambiental prolonga-se ad aeternum.

Diz-se que a questão ambiental veio para ficar, e o Direito do Ambiente surge como seu escudeiro vitalício.

2.Nomenclatura

Direito Ecológico, Direito de Proteção da Natureza, Direito do Meio Ambiente, Direito Ambiental e Direito do Ambiente são as locuções mais encontradiças para designar esta recente disciplina jurídica.

Direito ecológico é a expressão mais vulgarizada, empregada no Brasil, v.g., por Sérgio Ferraz 4 e Diogo de Figueiredo Moreira Neto 5 . É de abrangência assaz restrita, na medida em que visa à proteção apenas dos recursos naturais, pois Ecologia “é a ciência que estuda as relações entre os seres vivos e o meio em que vivem, bem como as suas interações”. 6 Não são considerados os valores culturais e artificiais, que também integram o ambiente.

Direito de Proteção da Natureza foi o título de obra pioneira na França 7 , que padece da mesma restrição anteriormente mencionada.

Direito do Meio Ambiente é um nome de largo uso no Brasil. Contudo, presta-se a críticas, porquanto a expressão parece reduplicativa para alguns (meio = ambiente), como já vimos anteriormente. Seja como for, a língua viva incorporou a expressão meio ambiente para designar uma realidade a se complexa e com características específicas. Tal fato explica o emprego mais largo de tal expressão, também no campo do Direito.

Direito Ambiental é rubrica que tem merecido a preferência de larga messe de doutrinadores 8 , nascida de analogia na tradução do termo environmental, comum em inglês, para significar tudo o que se refere ao meio ambiente, redundando em ambiental no idioma português, porém, ainda, sem arrimo em alguns dicionários da língua 9 .

Direito do Ambiente 10 encerra uma nomenclatura abrangente, gramatical e juridicamente exata, também utilizada pela doutrina mais moderna. É a que preferimos, não obstante a discrepância linguística existente.

3.Conceito de Direito do Ambiente

Sem entrar no mérito das disputas doutrinárias acerca da existência 11 ou não 12 dessa disciplina jurídica, podemos, com base no ordenamento jurídico, ensaiar uma noção do que vem a ser o Direito do Ambiente, considerando-o como o complexo de normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações 13 .

Efetivamente, para que uma disciplina jurídica ganhe corpo e forma, é fundamental a presença de um conjunto de normas e princípios específicos a informá-la, hábeis a possibilitar a consideração do Direito do Ambiente como um “Direito adulto”. 14 É evidente que a consecução desse desiderato deve ter em conta, a par de normas de caráter essencialmente preventivo, também aquelas de cunho sancionador, aplicáveis contra qualquer lesão ou ameaça a direito.

Por derradeiro, a missão do Direito ambiental é conservar a vitalidade, a diversidade e a capacidade de suporte do planeta Terra, para usufruto das presentes e futuras gerações.

4.Princípios fundamentais do Direito do Ambiente

4.1A função dos princípios

O Direito, como ciência humana e social, pauta-se também pelos postulados da filosofia das ciências, entre os quais está a necessidade de princípios constitutivos para que a ciência possa ser considerada autônoma, ou seja, suficientemente desenvolvida e adulta para existir por si e situar-se num contexto científico dado. Foi por essas vias que, do tronco de velhas e tradicionais ciências, surgiram outras afins, como rebentos que enriquecem a família; tais como os filhos, crescem e adquirem autonomia sem, contudo, perder os vínculos com a ciência-mãe.

Por isso, no empenho natural de legitimar o Direito do Ambiente como ramo especializado e peculiar da árvore da ciência jurídica, têm os estudiosos se debruçado sobre a conceituação e a identificação dos princípios que fundamentam o desenvolvimento da doutrina e que dão consistência às suas concepções.

A construção de um conceito unitário de princípios continua um desafio para a literatura jurídica especializada, que, até agora, parece ter tratado o tema mediante sincretismo, ou seja, perseguindo a difícil harmonização de diferentes teorias que se utilizam de critérios e parâmetros distintos uns dos outros 15 . Nesse sentido, e para fins meramente didáticos, tomando como referência a conhecida concepção do jurista alemão Robert Alexy, largamente aceita em nosso sistema, o conceito de princípios resultaria do seu estudo comparativo com as regras, ambos acomodados dentro do gênero norma jurídica. As regras seriam compreendidas como mandados de definição, aplicáveis mediante subsunção e providas de sanção, enquanto os princípios encarnariam mandados de otimização, aplicados mediante ponderação, independentes de sanção 16 . Estes, na condição de parâmetros materiais, permitiriam ao intérprete alcançar o verdadeiro sentido e “estado da arte” do ordenamento jurídico ambiental, inclusive para o efeito de suprir deficiências e lacunas muitas vezes nele existentes 17 .

Com essa advertência, e à falta de espaço para uma incursão, sempre desafiadora, sobre a teoria dos princípios, nos limitaremos a discorrer, no que é de interesse à seara ambiental, sobre aqueles que encontram recepção expressa ou implícita no texto constitucional, cuja finalidade é facilitar a interpretação e a integração do Direito, com vistas a garantir coerência e completude ao sistema.

4.2Princípios fundamentais em espécie

4.2.1Princípio do desenvolvimento sustentável 18

O foco no crescimento econômico sem a correspondente preocupação ecológica revela induvidosa ameaça para o progresso das nações e até mesmo para a sobrevivência da espécie humana. De fato, a natureza morta não seve ao homem. A utilização dos recursos naturais, inteligentemente realizada, deve subordinar-se aos princípios maiores de uma vida digna, em que o interesse econômico cego não prevaleça sobre o interesse comum da sobrevivência da humanidade e do próprio planeta.

Temos a obrigação de adotar modos de vida e caminhos de desenvolvimento que respeitem e funcionem dentro dos limites da natureza. Podemos realizar isso sem rejeitar os muitos benefícios trazidos pela moderna tecnologia, desde que ela própria funcione dentro desses limites.

A propósito, dede há muito já alertava Martín Mateo que o homem de hoje usa e abusa da natureza como se fosse o último inquilino deste Planeta infeliz, como se por trás dele um ponto futuro não fosse anunciado. A natureza se converte, assim, em bode expiatório do progresso 19 .

Não por outra razão, a sociedade vem acordando para a problemática, como evidenciam vários eventos supranacionais que buscaram introjetar no consciente coletivo uma perspectiva nova direcionada à obtenção do possível equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, identificada com a expressão desenvolvimento sustentável 20 , que chegou até nós por meio da fórmula concebida pela ONU, em 1987, no conhecido “Relatório Brundtland” (= “Nosso Futuro Comum”) e materializada no Princípio 4 da Declaração do Rio de 1992. 21 O enunciado famoso é o seguinte: o desenvolvimento sustentável é aquele que permite usar os recursos naturais em benefício das presentes gerações sem, entretanto, comprometer o uso desses mesmos recursos pelas futuras gerações.

A formulação é atraente, embora lhe falte conteúdo e precisão e se preste a mistificações. Para prevenir e remediar abusos, é indispensável ter presente o significado dos dois termos, e em separado: (i) desenvolvimento é um processo progressivo que eleva o nível de vida e o bem-estar de uma sociedade, tendo em vista a harmonização dos fatores econômicos, sociais, culturais e políticos que lhe dizem respeito. Desenvolvimento que merece o nome é integral, não pode ser reduzido a mero crescimento econômico; este produz por produzir e para ser consumido. Confundi-los é um grave equívoco, com perigosos desvios na formulação de políticas de desenvolvimento e meio ambiente; (ii) sustentável traduz a necessidade permanente de ter, na sua base, um suporte que possa garantir o processo em andamento, sem colapsos nem hiatos comprometedores. Esse suporte constitui-se de vários fatores conjugados: recursos físicos (natureza), financeiros (capital) e humanos (tecnologia). O que pesa é a sustentabilidade ecológica, econômica, social e política. É esse conjunto de requisitos que forma a sustentabilidade ambiental, tão desejada e tão comprometida e sabotada.

No plano normativo nacional, a noção de sustentabilidade já era subministrada – mesmo antes da constitucionalização da questão ambiental e do próprio Relatório Nosso Futuro Comum – pela Lei 6.938/1981, ao preconizar, entre seus objetivos, a “compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (art. 4º, I).

A Constituição de 1988 refere-se timidamente a ele, seja ao qualificar a defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica (art. 170, VI), seja quando, solenemente, proclama o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (art. 225, caput).

Na sequência, vários diplomas legais incorporaram a preocupação: (i) Lei da Política Nacional de Mudanças Climáticas (Lei 12.187/2009, art. ); (ii) Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010, art. , IV); e, mais recentemente, (iii) a Lei Florestal (Lei 12.651/2012), em linha com o preconizado pela Constituição Federal, enfatiza, já no par. único do art. , o “desenvolvimento sustentável” como objetivo central do regime jurídico de proteção florestal, e, à evidência, não poderia deixar de ser, porquanto um dos objetivos fundamentais da República brasileira, insculpido em seu art. , II, é precipuamente o desenvolvimento nacional. Se é certo que o desenvolvimento não pode ser considerado isoladamente da proteção ambiental, igualmente certo é que a proteção ambiental não pode significar aniquilação do desenvolvimento.

De fato, a análise de compatibilidade entre natureza e obra humana é ínsita à ideia de desenvolvimento sustentável, o que “não equivale a uma visão estática dos bens naturais, que pugna pela proibição de toda e qualquer mudança ou interferência em processos ecológicos ou correlatos [...] A preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode significar a ausência completa do homem na natureza, consideradas as carências materiais da geração atual e também a necessidade de gerar desenvolvimento econômico suficiente para assegurar uma travessia confortável para os nossos descendentes”. 22

4.2.2Princípio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito/dever fundamental da pessoa humana

O meio ambiente, por conta mesmo do progressivo quadro de degradação a que se assiste em todo o mundo, ascendeu ao posto de valor supremo das sociedades contemporâneas, passando a compor o quadro de direitos fundamentais ditos de terceira geração incorporados nos textos constitucionais dos Estados Democráticos de Direito.

Trata-se, realmente, de valor que, como os da pessoa humana e da democracia, se universalizou como expressão da própria experiência social e com tamanha força que já atua como se fosse inato, estável e definitivo, não sujeito …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256965/capitulo-iii-o-direito-do-ambiente-titulo-iii-legislacao-e-meio-ambiente-direito-do-ambiente-ed-2021