Direito do Ambiente - Ed. 2021

Capítulo I – Responsabilidade Administrativa Ambiental - Título V – Reação à Danosidade Ambiental na Ordem do Direito Material

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Seguindo tendência universal, a Carta brasileira erigiu o meio ambiente à categoria de um daqueles valores ideais da ordem social, dedicando-lhe, a par de uma constelação de regras esparsas, um capítulo próprio que, definitivamente, institucionalizou o direito ao ambiente sadio como um dos direitos fundamentais da pessoa humana.

Com efeito, no Capítulo VI do Título VIII, dirigido à Ordem Social, a Constituição define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos, dando-lhe a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e impondo a corresponsabilidade dos cidadãos e do Poder Público por sua defesa e preservação 1 .

Entre os mecanismos capazes de conjurar o dano ambiental, proclamou, no art. 225, § 3º, da CF, que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados” (grifo nosso).

Nesses termos, resulta claro, como já dito, que a danosidade ambiental tem repercussão jurídica tripla, certo de que o poluidor, por um mesmo ato, pode ser responsabilizado, alternativa ou cumulativamente, nas esferas penal, administrativa e civil.

Assim, por exemplo, a emissão de efluentes ou o carreamento de materiais para um manancial, comprometendo a fauna ictiológica e as condições sanitárias do meio ambiente, pode ensejar: (i) pagamento de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), com base no art. 62, VIII, do Decreto 6.514/2008 (âmbito administrativo); (ii) condenação à pena de detenção, de 1 a 3 anos, ou à de multa, ou ambas cumulativamente, com base no art. 33 da Lei 9.605/1998 (âmbito penal); e (iii) pagamento de indenização ou cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer, com base no art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981 c/c. art. da Lei 7.347/1985 (âmbito civil).

Na esfera civil, o repúdio do ordenamento jurídico à danosidade ambiental já era uma realidade mesmo antes da entrada em vigor da Carta de 1988, porquanto a obrigação reparatória de danos, segundo a regra da responsabilidade objetiva, estava disciplinada, desde 1981, na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente 2 .

Faltava, para a plena efetividade daquela norma constitucional programática, tratamento adequado das responsabilidades penal e administrativa, espaço esse preenchido com a incorporação ao ordenamento jurídico da Lei 9.605, de 12.02.1998, que dispõe sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Cuidaremos, aqui, da responsabilidade administrativa ambiental, tomando por base os dispositivos aplicáveis da referida Lei 9.605/1998, e seu regulamento, aprovado pelo Decreto 6.514/2008, bem como de outras normas do ordenamento jurídico, consideradas relevantes para a compreensão do assunto.

1.O poder de polícia ambiental

1.1Conceito

O poder de polícia consiste na faculdade de a Administração Pública coibir atos individuais que contrariem a lei e os interesses públicos. Mais precisamente, averba o Código Tributário Nacional: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. 3

O exercício do poder de polícia será considerado regular quando desempenhado por órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder 4 .

Disso decorre que o poder de polícia é prerrogativa da Administração Pública, que legitima a intervenção na esfera jurídica do particular em defesa de interesses maiores relevantes para a coletividade, e desde que fundado em lei anterior que o discipline e defina seus contornos.

O poder de polícia vem evoluindo por meio das práticas do Direito no decorrer da história, sob a influência da transição do Estado Liberal para o Estado do Bem-

Estar Social. Da polícia geral, passou-se às polícias especiais, cuja atribuição peculiar é cuidar da elaboração e aplicação de normas que regulam determinados negócios do Estado e interesses da comunidade. Assim, a “polícia passa a ser vista como uma parte das atividades da Administração, destinada a manter a ordem, a tranquilidade e a salubridade públicas”. 5

O poder de polícia ambiental, em favor do Estado, definido como incumbência pelo art. 225 da CF, e a ser exercido em função dos requisitos da ação tutelar, é decorrência lógica e direta da competência para o exercício da tutela administrativa do ambiente. O poder de polícia administrativa é prerrogativa do Poder Público, particularmente do Executivo, e é dotado dos atributos da discricionariedade, da autoexecutoriedade e da coercibilidade, inerentes aos atos administrativos. Pode ser exercido diretamente ou por delegação; tal delegação, porém, requer esteio legal, não podendo ser arbitrária, nem ampla e indefinida 6 .

A importância do correto exercício desse poder reflete-se tanto na prevenção de atividades lesivas ao ambiente, por meio do controle dos administrados, como em sua repressão, quando as autoridades noticiam formalmente a ocorrência de uma infração às normas e aos princípios de Direito Ambiental, ensejando o desencadeamento dos procedimentos para a tutela civil, administrativa e penal dos recursos ambientais agredidos ou colocados em situação de risco.

O poder de polícia administrativa distingue-se de outras formas de poder de polícia, tanto em sua natureza quanto em seus métodos. Não é exercido por policiais profissionais, voltados preferencialmente para a manutenção da ordem pública, mas por profissionais técnicos adrede capacitados que se ocupam de aspectos específicos do bem comum. No caso, estão em jogo a defesa e a preservação do meio ambiente, assim como a manutenção da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico essencial – tudo em função do patrimônio ambiental (que é público, de todos) e do desenvolvimento sustentável (que é do interesse da sociedade).

Entretanto, há circunstâncias em que o poder de polícia administrativa ambiental pode e deve ser reforçado por outras modalidades de polícia. Aqui se enquadram as Polícias Militares Ambientais, que agem por delegação expressa do Poder Executivo competente e, ademais, segundo os objetivos e métodos de polícia administrativa.

O poder de polícia administrativa ambiental é exercido mais comumente por meio de ações fiscalizadoras, uma vez que a tutela administrativa do ambiente contempla medidas corretivas e investigativas entre outras. Malgrado isso, entre os atos de polícia em meio ambiente, o licenciamento também ocupa lugar de relevo, uma vez que as licenças são expedidas com condicionantes para a prática de atos que, não observadas as respectivas cláusulas, podem gerar ilícitos ou efeitos imputáveis.

É intrínseca à ação policial de qualquer natureza a permanente vigilância sobre pessoas ou bens em causa. Nisso se incluem ações preventivas, em ordem a evitar, quanto possível, as sempre incertas ações corretivas, além de outras tendentes a coibir a prática de infrações.

Cabe notar que o poder de polícia administrativa ambiental, a serviço da comunidade e na defesa do patrimônio público, nunca será eficazmente exercido sem uma pedagogia adequada às situações. Ainda que ignorantia legis neminem excusat, constatamos e entendemos que muitos desvios nocivos ao meio ambiente provêm de velhos vícios culturais, da falta de consciência sobre problemas e exigências ambientais, assim como da compulsão de hábitos arraigados na população em geral. É mais nobre educar do que punir, sem dúvida. Entretanto, há casos em que a punição integra o processo pedagógico. Seja como for, quem exerce o poder de polícia administrativa ambiental precisa estar preparado para ambas as medidas, amparado pela lei e armado de profunda consciência social.

Nessa linha de pensar, pontifica, de igual maneira, o professor da Universidade de Limoges, Michel Prieur, quando ensina que o poder de polícia ambiental deve buscar, em primeiro lugar, a adequação da conduta, reservada a punição para os casos extremos, de absoluta necessidade 7 .

Por fim, cabe assinalar que a omissão do exercício do poder de polícia pela autoridade competente pode configurar tanto infração administrativa, nos termos do § 3º do art. 70 da Lei 9.605/1998, quanto ato de improbidade administrativa, no teor do art. 11, II, da Lei 8.429/1992, ensejando a corresponsabilidade e, até mesmo, a perda do cargo do funcionário omisso.

1.2Competência e poder de polícia

O moderno Estado democrático funda-se na ideia da divisão de poderes, proposta por Montesquieu, para quem a liberdade política só poderia existir se, por um sistema de freios e contrapesos, o poder limitasse a si próprio. Do mesmo Montesquieu é a clássica divisão dos poderes do Estado em Executivo, Legislativo e Judiciário, adotada pela totalidade das democracias ocidentais.

Ao lado dessa divisão, fundada na especialização horizontal das funções do Estado, pode-se falar numa estratificação vertical do Poder Público consubstanciada no regime federativo.

Conquanto a ideia de federação remonte à Antiguidade, pressupondo uma cooperação de mútua confiança, como indica a própria etimologia da palavra, o conceito moderno origina-se possivelmente com Locke e surge na história com a declaração da independência dos Estados Unidos da América do Norte.

No Brasil, cujas dimensões continentais e diversidades regionais sempre geraram forças centrífugas tendentes ao desmembramento do território, a aspiração de unidade nacional desde os primórdios da independência colocou a federalização como instrumento de compatibilização entre a autonomia local e a dependência do governo central, ambos herança do sistema colonial português.

Concretizada com a República, a federação sempre buscou pautar-se pelo modelo americano. Todavia, ao longo das diversas …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256968/capitulo-i-responsabilidade-administrativa-ambiental-titulo-v-reacao-a-danosidade-ambiental-na-ordem-do-direito-material-direito-do-ambiente-ed-2021