Direito do Ambiente - Ed. 2021

Capítulo II – Tutela Processual Civil - Título VI – Reação à Danosidade Ambiental na Ordem do Direito Processual

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Seção I

Fase pré-processual: Inquérito Civil

1.Notícia histórica

O inquérito civil, como procedimento administrativo de caráter investigatório, foi elucubrado no âmbito do Ministério Público paulista, a partir de 1980. 1 Segundo a concepção original, o inquérito civil, conduzido por organismos administrativos, visava a “realizar atividades investigativas preparatórias” tendentes a municiar o Ministério Público para a propositura de eventual ação civil pública 2 .

A ideia foi retomada em trabalho conjunto de Antonio Augusto M. C. Ferraz, Édis Milaré e Nelson Nery Junior 3 , com proposta de sua condução pelo próprio Ministério Público 4 , que acabou sendo acolhida pela Lei 7.347/1985 5 e, depois, pela própria Constituição Federal 6 .

Com o advento da Constituição Federal de 1988, ganhou o inquérito civil novos espaços na legislação infraconstitucional, sendo objeto de consideração nos seguintes diplomas:

(i) na Lei 7.853 3, de 24.10.1989, que dispõe sobre a proteção das pessoas portadoras de deficiência 7 ;

(ii) na Lei 7.913 3, de 07.12.1989, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários 8 ;

(iii) na Lei 8.069 9, de 13.07.1990, sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e 9 ;

(iv) na Lei 8.078 8, de 11.09.1990, que institui o Código de Defesa do Consumidor r 10 ;

(v) na Lei 8.625 5, de 12.02.1993, a conhecida Lei Orgânica Nacional do Ministério Público o 11 ;

(vi) na LC 75 5, de 20.05.1993, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o Estatuto do Ministério Público da União o 12 ;

(vii) na Lei 9.605 5, de 12.02.1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente 13 ;

(viii) na Lei 10.028 8, de 19.10.2000, que deu nova redação ao art. 339 9 do Código Penal l 14 ;

(ix) na Lei 10.741 1, de 01.10.2003, que dispõe sobre o Estatuto do Idoso o 15 .

A seu turno, o Conselho Superior do Ministério Público Federal, pela Resolução 87, de 03.08.2006, cuidou do assunto, regulamentando, no âmbito dessa instituição, a sua instauração e tramitação 16 .

No Estado de São Paulo, o instituto mereceu minudente tratamento na LC 734, de 26.11.1993, que instituiu a Lei Orgânica do Ministério Público 17 . Com base nesse diploma, o Colégio de Procuradores de Justiça, por meio de seu Órgão Especial, pelo Ato Normativo 484-CPJ, de 05.10.2006, disciplinou o inquérito civil e demais investigações do Ministério Público na área dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, consolidando as normas internas que até então regiam a matéria.

Por fim, visando a uniformizar o procedimento, em vista dos princípios que regem a Administração Pública e dos direitos e garantias individuais, o Conselho Nacional do Ministério Público acabou por editar a Resolução 23, de 17.09.2007, por meio da qual regulamentou os arts. , VII, e , I, da LC 75/1993 e os arts. 25, IV, e 26, I, da Lei 8.625/1993 a ele pertinentes.

2.Definição

O inquérito civil é procedimento investigatório, de caráter inquisitorial, unilateral e facultativo, instaurado e presidido pelo Ministério Público, destinado a apurar a ocorrência de danos efetivos ou potenciais a direitos ou interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos ou outros que lhe incumba defender, servindo como preparação para o exercício das atribuições inerentes às suas funções institucionais 18 .

Caracterizam-lhe, portanto: (i) a inquisitividade (não está submetido ao princípio da ampla defesa, com o contraditório); (ii) a unilateralidade (prescinde da participação obrigatória de outros atores, que não a do Ministério Público); (iii) a facultatividade (não é condição de procedibilidade para o ajuizamento de ações a cargo do Ministério Público, nem para a realização das demais medidas de sua atribuição própria).

3.Natureza jurídica

No teor de definição subministrada pelo Conselho Nacional do Ministério Público 19 , o inquérito civil, destinado a fornecer provas e demais elementos de convicção que fundamentem a ação do Ministério Público na defesa de valores, direitos e interesses metaindividuais, é procedimento de natureza inquisitorial.

Como dito, não está submetido ao princípio da ampla defesa (com o contraditório), conforme exigência do art. , LV, da CF, porque não se trata de processo administrativo destinado à aplicação de pena ou sanção, mas de mero procedimento voltado à apuração de fatos para embasar futura e eventual ação judicial. Daí não se poder “falar em nulidades ou vícios do inquérito civil que tenham qualquer reflexo na ação judicial. Tais defeitos, posto possam empanar o valor intrínseco das peças de informação colhidas no inquérito, não passarão de meras irregularidades que não contaminam a ação proposta”. 20

Nada obstante, e tendo como certo que a inquisitoriedade irrestrita, no dizer de Arruda Alvim, “obedece a um modelo que é orientado muito mais pelo exercício arbitrário dos poderes estatais do que pela busca da verdade”, 21 pensamos que, a juízo do Órgão Ministerial em cada caso concreto, pode ser útil e até necessário observar-se o contraditório, até como razão para o aproveitamento da respectiva prova em juízo. Ademais, importa lembrar que o compromisso do Ministério Público diz com os ideais de fazer justiça, e não com a sistemática e obstinada tarefa de vencer demandas.

A propósito, Eurico Ferraresi, ao discorrer sobre a carga valorativa da prova produzida no inquérito civil, insiste sobre a importância do respeito ao contraditório neste procedimento, o qual não pode ficar restrito à finalidade de convencer o membro do Ministério Público sobre a propositura ou não da ação civil pública, mas também para permitir que funcione como instrumento de acesso à Justiça e contribua para desafogar o Judiciário 22 .

Na mesma linha, pondera o Procurador da República Alexandre Gavronski: “Essa natureza inquisitória não impede que o Ministério Público, numa postura direcionada à construção do consenso e de inequívoco interesse para a efetividade da tutela coletiva, atentando aos princípios da máxima efetividade possível e da concretização dos direitos e interesses coletivos por meio da construção argumentativa do consenso, oportunize vista dos autos do inquérito e faculte manifestação àquele que foi identificado como responsável pela lesão ou ameaça aos direitos e interesses coletivos, oportunidade que de regra seria melhor aproveitada se deferida ao final da instrução, mas que pode ter lugar em seu curso se tanto se justificar. Tal postura permite que este último, conhecendo os elementos de convicção do Ministério Público e os riscos que enfrentará em uma eventual ação judicial, se disponha a corrigir sua conduta desde logo ou tenha oportunidade de demonstrar ao Ministério Público as falhas de sua apuração ou da conclusão que se apresenta, viabilizando a construção de um consenso que permita uma satisfatória composição da controvérsia”. 23

A bem ver, salvo situações excepcionais a recomendar o sigilo para garantir o sucesso das investigações, o contraditório dignifica a prova extrajudicial, habilitando o juiz a decidir a demanda com a sempre desejada celeridade, sem mais procrastinação 24 .

4.Um instrumento de atuação funcional do Ministério Público

Fazendo coro ao disposto na Lei 7.347/1985, a Constituição Federal arrolou, no art. 129, III, entre as funções institucionais do Ministério Público, a promoção do inquérito civil, no que foi seguida pela Lei Orgânica Nacional do Ministério Público 25 e pelas leis estaduais de organização do Parquet 26 - 27 .

Com melhor técnica legislativa, a LC Federal 75/1993, que instituiu a Lei Orgânica do Ministério Público da União, distingue as funções institucionais (art. 5º) dos instrumentos de atuação ministerial (art. 6º) e coloca o inquérito civil nesta categoria.

A revolucionária medida, segundo o talentoso jurista René Ariel Dotti, “estabelece um procedimento investigatório a exemplo de outros já consagrados em nossa experiência (inquérito policial, inquérito administrativo, inquérito parlamentar etc.) e resgata a melhor imagem do Ministério Público, oferecendo-lhe maior possibilidade de ação e evitando o constrangimento de se conservar – tal qual ocorre com a apuração criminal rotineira – como estação repetidora de prova que já lhe vem defeituosa pelos vícios da má colheita e amarelecida no tempo pela força dos entraves burocráticos, quando não o seja pelas pressões ilegítimas”. 28

De fato, por meio desse procedimento, o Ministério Público sai dos corredores apertados da prova e passa a ter o domínio dos fatos, na medida em que, sem intermediários e sem burocracia, na condição de titular das ações penal e civil públicas, com poderes de notificação e requisição 29 , promove a coleta de todos os elementos úteis para o esclarecimento do objeto de sua investigação 30 . Constitui, por isso mesmo, instrumento adequado para instruir não só a ação civil pública como a própria ação penal, dispensando o inquérito policial, consoante permissivo constante do art. 39, § 5º, CPP 31 .

Trata-se de instrumento conferido com exclusividade ao Ministério Público, que se destina à colheita de elementos prévios e indispensáveis à formação de convicção para o exercício responsável do direito de ação 32 ou para a tomada das demais medidas inerentes às suas funções institucionais.

A bem ver, o procedimento desempenha, na prática, tríplice papel: preventivo (em razão não só de seu caráter intimidativo, mas também porque o resultado das diligências nele encetadas pode dissuadir o investigado quanto à consecução de atos potencialmente lesivos ao meio ambiente, incentivando-o, p. ex., à conciliação extrajudicial, mediante a celebração de compromissos de ajustamento de sua conduta à lei); reparatório (p. ex., ao ensejar a colheita e análise dos elementos necessários à propositura de ação civil pública por dano causado ao meio ambiente); e repressivo (p. ex., quando se presta para o ajuizamento de ação penal pública) 33 .

Tratando-se de instrumento forte e impositivo, “deve ser utilizado com parcimônia e serenidade, pois o seu uso abusivo e desvirtuado pode gerar desgaste para a instituição, além de deixar sem resposta expectativa criada no momento de sua instauração, em regra amplamente noticiada”. 34 E, na esfera prática, “uma investigação descabida não raro provoca danos de difícil mensuração para quem é investigado, seja uma pessoa física ou jurídica”. 35

5.Instauração do inquérito

Embora vários sejam os colegitimados para o ajuizamento da ação civil pública, somente o Ministério Público pode instaurar o inquérito civil, que tramitará sob seu controle.

Ao dizer a Lei que o Ministério Público “poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil”, 36 fica evidente que se trata de mera faculdade, e não condição de procedibilidade para o ajuizamento das ações a seu cargo, até porque os demais colegitimados ativos à ACP dele não podem se utilizar. Em havendo elementos mínimos sobre fato que, em tese, autorizem o pronto ajuizamento da ação, torna-se desnecessária aquela peça investigativa, o mesmo ocorrendo se o Ministério Público optar pelo arquivamento das peças de informação, por verificar não ser caso de propositura da correspondente ação civil pública.

5.1Pressuposto

O pressuposto para a instauração é a existência de fato determinado, do qual decorra ou possa decorrer lesão a interesses ou direitos velados pelo Ministério Público.

Não basta, com efeito, a determinação do fato, mas também que esse fato, em tese, seja passível de tutela pelo Ministério Público. Sim, porque faltaria “razão lógica para investigar fatos que não se comprimem dentro de molduras jurídicas que acarretem pretensões a serem defendidas pelo Ministério Público. Logo, além de buscar a investigação de fatos determinados (não necessariamente típicos, uma vez que vigora o princípio da atipicidade no processo civil), é necessário que estejam relacionados a futuras demandas coletivas (supraindividuais) ou àquelas individuais indisponíveis, cuja instauração seja atribuição do Parquet por imperativo constitucional. O desbordamento desse limite de investigação importará em ato ilegal sujeito ao controle jurisdicional”. 37

5.2Legitimação

A atribuição para a instauração do inquérito corresponde à regra de competência para o ajuizamento da ação, vale dizer, é da alçada do membro do Ministério Público com ofício no local onde ocorreu ou possa ocorrer o dano, respeitadas as exceções constitucionais e legais pertinentes.

Assim, se o dano for de âmbito microrregional (comarcas de um mesmo Estado), regional (comarcas de mais de um Estado) ou mesmo nacional, o inquérito poderá ser instaurado pelo membro do Ministério Público de qualquer daquelas circunscrições onde se tenha manifestado o impacto ambiental; instaurados vários inquéritos, devem ser reunidos e conduzidos perante o órgão ministerial que primeiro atuou, salvo regra própria das leis locais de organização do Ministério Público.

Nas hipóteses dos arts. 102, I, ‘f’ (conflitos entre unidades da federação), e 109, I (interesses da União e entidades federais), da Constituição Federal, a atribuição é do membro do Ministério Público da União investido da atribuição para propositura da ação civil pública, sem prejuízo de atuação conjunta, a teor do disposto no art. , § 5º, da Lei 7.347/1985. 38

Por sua vez, podem as leis locais cometer a atribuição a outros órgãos da instituição. Tal é o caso da Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo, que reserva ao Procurador-Geral de Justiça o poder de instaurar o inquérito civil quando a autoridade reclamada for o Governador do Estado, o Presidente da Assembleia Legislativa ou os Presidentes dos Tribunais, bem como quando contra estes, por ato praticado em razão de suas funções, deva ser ajuizada a competente ação 39 . Nestes casos, diz a lei, pode o chefe do Parquet delegar a membro da instituição sua atribuição originária, total ou parcialmente 40 .

5.3Modo

O inquérito civil será instaurado (i) de ofício; (ii) por requerimento ou representação de qualquer pessoa; (iii) mediante comunicação de outro órgão do Ministério Público, do Poder Judiciário, da autoridade policial ou qualquer outra; (iv) por determinação de Órgão da Administração Superior do Ministério Público.

5.3.1Instauração de ofício

A instauração de ofício pode ser motivada por qualquer meio, ainda que informal, pelo qual o Ministério Público venha a tomar conhecimento da notitia damni 41 .

A possível informalidade não chega, a bem ver, a ponto de acolitar o acolhimento de denúncias anônimas, as quais, por si só, sem o adjutório de outros elementos de convicção, não se prestam para o embasamento da instauração do inquérito civil 42 .

A instauração oficial se dará por meio de portaria fundamentada, registrada em livro próprio e autuada, contendo:

“I – o fundamento legal que autoriza a ação do Ministério Público e a descrição do fato objeto do inquérito civil;

II – o nome e a qualificação possível da pessoa jurídica e/ou física a quem o fato é atribuído;

III – o nome e a qualificação possível do autor da representação, se for o caso;

IV – a data e o local da instauração e a determinação de diligências iniciais;

V – a designação do secretário, mediante termo de compromisso, quando couber;

VI – a determinação de afixação da portaria no local de costume, bem como a de remessa de cópia para publicação”. 43

A portaria inicial poderá ser aditada sempre que, no curso do inquérito civil, novos fatos indicarem necessidade de investigação de objeto diverso do que estiver sendo investigado.

5.3.2Instauração por requerimento ou representação de qualquer pessoa

Prevista no art. da Lei 7.347/1985, a representação, segundo José dos Santos Carvalho Filho, “reflete o direito atribuído a qualquer pessoa, de apontar a existência de situações irregulares ao Poder Público. Indica uma das facetas da cidadania. Os indivíduos, como integrantes do meio social, podem não querer omitir-se ante as situações abusivas com que se defrontem. Se assim não o quiserem, podem e devem comunicá-las às autoridades públicas que tenham a competência de reprimi-las e eliminá-las”. 44

Portanto, a representação – entendida aqui como manifestação do direito de petição, inscrito no art. , XXXIV, ‘a’, da CF – vem a ser a reclamação que se faz à autoridade competente, no sentido de comunicar a ocorrência de abusos de direito e de condutas ilegítimas. No caso, deve ser dirigida ao órgão do Ministério Público que tenha atribuições para apreciá-la, e deve conter:

I – nome, qualificação e endereço do representante e, se possível, do autor do fato;

II – descrição do fato objeto da investigação;

III – indicação dos meios de prova ou apresentação das informações e dos documentos pertinentes, se houver 45 .

A representação poderá ser indeferida, no prazo máximo de 30 dias, em decisão fundamentada, da qual se dará ciência ao representante e ao representado:

I – pela inexistência de atribuição do Ministério Público para apuração do fato;

II – pela ausência dos requisitos previstos em lei;

III – se o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação civil pública proposta pelo Ministério Público;

IV – se os fatos apresentados já se encontrarem solucionados 46 .

5.3.3Instauração mediante comunicação de outro órgão do Ministério Público, do Poder Judiciário, da autoridade policial ou qualquer outra

A comunicação a que se refere o art. da Lei 7.347/1985 resulta da remessa de peças ao Ministério Público pelos juízes, tribunais ou qualquer outra autoridade que, no exercício de suas funções, tomam conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura de ação àquele afeta.

O espírito que norteou o dispositivo, “é o mesmo que construiu o art. 6º. Sendo os interesses difusos e coletivos de caráter indisponível, quis o legislador que os segmentos sociais não ficassem omissos diante do conhecimento de sua ocorrência. Assim, no art. 6º, dirigiu-se aos indivíduos em geral e aos servidores públicos. Agora, prevê outro meio de chegar ao conhecimento do Ministério Público fatos ofensivos àqueles interesses”. 47

5.3.4Instauração por determinação de Órgão da Administração Superior do Ministério Público

No âmbito do Ministério Público da União, a instauração do inquérito civil pode dar-se por determinação de uma das Câmaras de Coordenação e Revisão – na hipótese de recusa do arquivamento de peças informativas promovido por órgão da instituição 48 – ou do respectivo Procurador-Geral, nos casos de competência originária.

No âmbito dos Ministérios Públicos Estaduais, por igual, pode dar-se tanto por determinação do Conselho Superior do Ministério Público quanto do Procurador-Geral de Justiça. Na primeira hipótese, quando o Conselho der provimento a recurso interposto contra decisão que indefira representação para instauração de inquérito civil e, indiretamente, na hipótese de rejeitar a homologação do arquivamento de peças de informação. A seu turno, a determinação do Procurador-Geral de Justiça terá lugar quando houver delegação de atribuição originária, em caso específico, ou de solução de conflito de atribuições entre membros de sua instituição, quando então indicará o Órgão Ministerial que se desincumbirá da adoção das medidas necessárias à prevenção ou reparação da lesão.

5.4Prazos

5.4.1Prazo para instauração

À falta de disciplina própria na Lei de regência, o prazo para instauração do inquérito civil obedecerá ao comando das leis locais.

A Lei paulista, por exemplo, estabelece o prazo de 30 dias para que os órgãos de execução legitimados, à vista da notitia damni, instaurem, ou não, o inquérito civil. Faculta também, nesse prazo, a instauração de procedimento preparatório de inquérito civil, sempre que houver necessidade de esclarecimentos complementares sobre a notícia de ameaça ou efetiva lesão, bem como quando incerta sua autoria 49 .

5.4.2Prazo para conclusão

Por igual, a Lei 7.347/1985 é omissa quanto ao prazo para a conclusão do inquérito civil.

Preenchendo a lacuna, o Conselho Nacional do Ministério Público, ao editar a Resolução 23/2007, estabeleceu, em seu art. 9º, que o inquérito civil deverá ser concluído no prazo de um ano, prorrogável pelo mesmo período e quantas vezes forem necessárias, à vista da imprescindibilidade da realização ou conclusão de diligências, cientes o Conselho Superior do Ministério Público e a Câmara de Coordenação e Revisão pertinente, conforme o caso 50 .

No ponto, anote-se que o par. único do referido art. 9º consignou que “cada Ministério Público, no âmbito de sua competência administrativa, poderá estabelecer prazo inferior, bem como limitar a prorrogação mediante ato administrativo do Órgão da Administração Superior competente”.

Em São Paulo, por exemplo, o Ato Normativo 484/2006, do Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça, editado em cumprimento ao disposto no art. 105 da LC paulista 734/1993, estabeleceu, em seu art. 24, que o prazo para tal desiderato é de 180 (cento e oitenta) dias, prorrogável quando necessário, cabendo ao órgão de execução motivar a prorrogação nos próprios autos.

5.5Recursos

O sistema de recursos no âmbito do inquérito civil também não foi objeto de consideração na Lei de regência, tampouco no Código de Defesa do Consumidor. No estado de São Paulo a LC 734, de 26.11.1993, se ocupou da matéria em seus arts. 107 e 108. Vejamos.

5.5.1Contra a instauração do inquérito civil

No art. 108, § 1º, a Lei paulista previu a possibilidade de recurso, com efeito suspensivo, ao Conselho Superior do Ministério Público, contra a instauração do inquérito civil, a ser interposto pelo investigado no prazo de cinco dias, a contar da ciência do ato impugnado, cabendo ao órgão de execução recorrido encaminhá-lo ao Conselho para julgamento, ainda que intempestivo, no prazo de três dias 51 .

Por esse recurso, o interessado, ou seja, aquele em face de quem poderá ser ajuizada a ação civil pública, pode pedir o trancamento do inquérito ou, quando menos, a correção da portaria no tocante ao âmbito das investigações.

No ponto, encaminha-se a doutrina por considerar inconstitucional a Lei paulista, levando-se em conta que “o objeto a esta reservado pela Constituição consiste apenas em dispor sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público 52 , e não em dar disciplina normativa ao inquérito civil”. 53 O poder conferido por Lei ao Conselho Superior de reexaminar o arquivamento do inquérito não autoriza o entendimento de que é seu o poder de controlar a sua instauração 54 .

5.5.2Contra a não instauração do inquérito civil

O legislador paulista previu também a possibilidade de recurso contra o indeferimento de representação para a instauração de inquérito civil, a ser interposto ao Conselho Superior do Ministério Público no prazo de dez dias, contados da data em que o autor da representação tomar ciência da decisão 55 .

Do recurso serão notificados os interessados para, querendo, oferecer contrarrazões. Caso não haja reconsideração, deverá o recurso ser encaminhado, no prazo de três dias, à Câmara de Coordenação e Revisão 56 (no MPU) ou ao Conselho Superior do Ministério Público (nos MPE) 57 .

Acolhido o recurso, designa-se outro membro do Ministério Público para a instauração do inquérito, pena de se violentar a convicção do então oficiante. Trata-se, cabe notar, de recurso em princípio inócuo, certo que, “com ou sem ele e suas razões, o indeferimento da representação deve ser sempre revisto pelo Conselho Superior do Ministério Público, porque equivale ao arquivamento de peças de informação”. 58 De qualquer forma, com ele pode o representante melhor esclarecer os termos de sua súplica, em ordem a orientar o Parquet para uma avaliação mais segura acerca da matéria.

5.6Incompatibilidades

Qualquer incompatibilidade com a isenta condução das investigações, seja por impedimento, seja por suspeição, deve ser declarada pelo representante do Ministério Público delas incumbido.

Por igual, em qualquer momento da tramitação da investigação, o interessado, isto é, aquele em face de quem pode ser proposta a ação civil pública, poderá arguir o impedimento ou a suspeição do presidente do inquérito civil.

Segundo o Ato Normativo paulista 484/2006-CPJ, a arguição de suspeição ou impedimento, para ser conhecida, deve ser formulada em peça própria, acompanhada das razões e instruída com prova do fato constitutivo do alegado. Recebidas as razões e eventuais provas, serão elas autuadas em apartado. O presidente do inquérito civil lançará nos autos da exceção, no prazo de 5 (cinco) dias, manifestação fundamentada na qual:

I.recusará a suspeição ou o impedimento, remetendo os autos, em 3 (três) dias, ao Procurador-Geral de Justiça para deliberação; ou

II.concordará com a alegação, remetendo os autos, imediatamente, ao seu substituto automático.

No caso de recusa da suspeição ou impedimento, o Procurador-Geral de Justiça, sendo relevante a fundamentação da arguição, poderá, ao de logo, suspender o andamento do inquérito civil até pronunciamento definitivo, informando o agente ministerial contestado 59 .

5.7Conflitos de atribuições

Eventual conflito negativo ou positivo de atribuição será suscitado, fundamentadamente, nos próprios autos ou em petição dirigida ao órgão com atribuição no respectivo ramo, que decidirá a questão no prazo de 30 dias 60 .

Os conflitos podem se dar:

a) entre membros do Ministério Público Estadual da mesma unidade da federação, que serão dirimidos pelo respectivo Procurador-Geral de Justiça 61 ;

b) entre membros do mesmo ramo do Ministério Público da União 62 , que serão dirimidos pela respectiva Câmara de Coordenação e Revisão 63 com recurso ao respectivo Procurador-Geral 64 ;

c) entre membros de ramos diferentes do Ministério Público da União, que serão dirimidos pelo Procurador-Geral da República 65 ;

d) entre membros do Ministério Público de um Estado e o de outro Estado, ou entre um dos ramos do Ministério Público da União e o de um Estado, que serão dirimidos pelo Procurador-Geral da República 66 .

5.8Controle de legalidade

Submeter alguém a uma investigação desnecessária e infundada é a maneira mais eloquente de abuso de poder.

Deveras, conquanto se trate o inquérito civil de procedimento administrativo investigatório marcadamente informal, nele “são praticados atos que, se maculados por desvio de poder ou de finalidade, poderão ferir direito de terceiros”, 67 ensejando a intervenção do Judiciário para a sua correção. Assim, o inquérito civil poderá ser trancado pela via do mandado de segurança, sempre que: (i) os fatos investigados não configurem, em tese, lesão ou ameaça a direitos suscetíveis de tutela por ação coletiva; (ii) a propositura de ação coletiva referente ao fato objeto de apuração não esteja na esfera de atribuições do órgão do Ministério Público que instaurou e preside o inquérito 68 . Caberá habeas corpus no caso de atos atentatórios ao direito de locomoção (por exemplo, condução coercitiva irregularmente determinada).

6.Instrução do inquérito

A instrução do inquérito civil será presidida por membro do Ministério Público a quem, por lei, for conferida essa atribuição ou, nas hipóteses legais de atribuição originária, pelo respectivo Procurador-Geral, que poderá delegá-la a outro membro da Instituição.

Além de ditar os rumos da investigação, cabe ao Presidente do inquérito colher todas as provas permitidas pelo ordenamento jurídico e que se mostrarem necessárias à cabal apuração do fato investigado, inclusive o uso de gravações, filmagens e registros eletrônicos, que serão oportunamente degravados e registrados em livro próprio 69 .

Todas as diligências realizadas devem ser documentadas mediante termo ou auto circunstanciado. As declarações e os depoimentos sob compromisso serão tomados por termo pelo membro do Ministério Público, assinado pelos presentes ou, em caso de recusa, na aposição da assinatura por duas testemunhas 70 .

No curso do inquérito, qualquer interessado, inclusive o investigado, poderá apresentar subsídios ou elementos para melhor apuração dos fatos, sem prejuízo da natureza inquisitiva do procedimento 71 .

6.1Poderes instrutórios

Entre os poderes instrutórios conferidos ao órgão que preside o inquérito civil avulta lembrar os de:

a) notificação, com preceito cominatório, visando à colheita de depoimentos ou à obtenção de esclarecimentos; neste caso, a ausência injustificada do notificado pode ensejar a condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar 72 ;

b) requisição, a qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, sem qualquer ônus, de informações, exames, perícias e documentos; quando endereçada à pessoa física ou jurídica de direito privado, só pode ter por objeto o fornecimento de informações e documentos 73 . Consubstanciando-se em postulações dotadas de força coercitiva, o desatendimento às requisições ministeriais pode sujeitar o destinatário da ordem às sanções previstas no art. 10 da Lei 7.347/1985, ou nos arts. 319 (prevaricação) e 330 (desobediência) do Código Penal, conforme o caso;

c) inspeção, vistoria e diligência investigatória, inclusive junto a autoridades, órgãos e entidades públicas, da administração direta, indireta ou fundacional 74 ;

d) organização de audiência pública para coleta de provas, dados, informações ou esclarecimentos, antes ou no curso do inquérito civil, visando a embasar decisão do Órgão Ministerial quanto à matéria objeto da convocação 75 ; e

e) expedição de carta precatória, de caráter itinerante, para colheita de prova em outra comarca 76 .

Enfim, e para não alongar, todos os demais atos de natureza instrutória próprios da atividade inquisitiva, ressalvado apenas o sigilo imposto por lei.

6.2Carga valorativa da prova produzida no inquérito civil

O Ministério Público conta com ampla vantagem em relação aos demais legitimados para o exercício da ação civil pública no que se refere aos meios de coleta de provas, mercê da possibilidade de instaurar, com exclusividade, inquérito civil com a amplitude de poderes instrutórios já vistos.

Indaga-se, então, dado o caráter inquisitorial de que se reveste, se a prova nele colhida deve ser, sempre e sempre, judicializada para lograr a condenação do autor do dano.

A matéria comporta algumas breves considerações.

Em primeiro lugar, tem-se que os elementos de convicção produzidos no inquérito civil ostentam a marca da oficialidade, já que se trata de um procedimento público, previsto na Constituição e na lei.

Em segundo lugar, cabe lembrar que, no inquérito policial, cuja disciplina se aplica subsidiariamente ao inquérito civil, já está pacificamente estabelecido que as provas materiais normalmente não necessitam ser renovadas em juízo, até porque, emanadas, quase sempre, de órgãos públicos, ostentam o atributo da presunção de legitimidade.

Depois, ajuizada a ação e citado o réu, a prova coligida no inquérito passa a sofrer o crivo do contraditório, cabendo ao juiz a tarefa de apurar ou confirmar a verdade e declarar a justiça. Neste ponto, com apoio em Galeno Lacerda, cumpre acentuar uma peculiaridade: “Na ação civil pública, o Ministério Público não pode ser identificado como parte comum, revestido de parcialidade inerente a essa condição. Como órgão público eminente, com a independência de fiscal da lei, árbitro e intérprete dos direitos da comunidade, claro está que o inquérito por ele instaurado se apresenta com forte presunção de credibilidade [...]. Se o Ministério Público instrui o inquérito com laudos de institutos científicos ou, mesmo, da Polícia Técnica, em regra, tão bem dotada em alguns Estados de recursos humanos e aparelhagem adequada, difícil ou impossível será na ação civil invalidar essa prova. Como quer que seja, ao juiz caberá decidir sobre a conveniência da repetição judicial da perícia”. 77

Essa a solução prevista no art. 472 do CPC, ao dizer que “o juiz poderá dispensar prova pericial quando as partes, na inicial e na contestação, apresentarem, sobre as questões de fato, pareceres técnicos ou documentos elucidativos que considerar suficientes”.

Sobre o assunto, em boa síntese, averbou Mazzilli: “Não se deve cair em dois exageros opostos, nessa matéria: um, de entender que os elementos indiciários devam ser recebidos sem quaisquer ressalvas – até porque foram colhidos sem as garantias do contraditório, e, por isso, deverão sempre ser analisados com extrema cautela; outro, de entender que os elementos indiciários devam ser pura e simplesmente recusados, porque só valem as provas colhidas na instrução judicial. Se, como se expôs, o primeiro entendimento é inaceitável, também este último não merece maior prestígio, porque o inquérito civil contém peças colhidas por agente público, que exerce munus público, e nele há provas que às vezes só puderam ser obtidas antes da propositura da ação e não há como reproduzi-las em juízo, e seu valor há de merecer prudente apreciação no seu conjunto, dentro do contexto instrutório”. 78

Por essas razões, sem descurar da imprescindibilidade do contraditório para que as peças informativas colhidas no inquérito possam ingressar na ação cabível, cremos, ao menos no que se relaciona às provas técnicas, que elas valem, quando mais não seja, como início de prova material, com presunção de veracidade 79 . Ou, como se sustentou alhures, “a prova técnica produzida no inquérito civil, desde que elaborada por órgão ou entidade pública, equivale à produção antecipada de prova, dispensando-se a perícia do juízo, salvo em caso de impugnação fundamentada da parte contrária”. 80

Numa palavra, tem-se que as provas colhidas inquisitorialmente no inquérito civil não se afastam por mera negativa, cabendo ao juiz, no exercício do seu livre convencimento, sopesá-las, nos termos do art. 371 do CPC 81 .

7.Encerramento do inquérito

O encerramento do inquérito civil se dá – esgotadas todas as diligências a que seu Presidente se propunha encetar – mediante a propositura de ação civil pública ou com o seu arquivamento 82 .

7.1Propositura de ação civil pública

O inquérito civil não é pressuposto processual para o ajuizamento das ações a cargo do Ministério Público, mas, uma vez instaurado, os autos principais dele devem necessariamente instruir a ação civil pública, com o que se dá o seu encerramento.

Na hipótese de a ação civil pública não abranger todos os fatos e pessoas mencionadas na portaria inicial do inquérito, seu encerramento exigirá que, em relação a eles, se promova o arquivamento, com remessa de cópias ao Órgão Superior de Revisão para sua homologação 83 . No Ministério Público dos Estados, essa competência é do Conselho Superior, em razão mesmo do que dispõe a Lei 7.347/1985 (art. 9º, § 1º); no âmbito do Ministério Público da União, é das Câmaras de Coordenação e Revisão 84 , à vista da estrutura dessa instituição determinada pela LC 75/1993.

7.2Arquivamento

O inquérito civil será arquivado: (i) diante da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil pública ou para a expedição de recomendações; (ii) na hipótese de a ação civil pública ou as recomendações expedidas não abrangerem todos os fatos referidos na portaria de instauração do inquérito civil; (iii) quando celebrado compromisso de ajustamento definitivo.

7.2.1Arquivamento por falta de fundamento para a propositura de ação civil pública ou para a expedição de recomendações

Esgotadas todas as diligências e convencido da inexistência de fundamento para a ação ou medidas perseguidas, o órgão do Ministério Público, de forma expressa e motivada, deve promover o arquivamento do inquérito ou das peças informativas e, sob pena de incorrer em falta grave, remetê-los no prazo de 3 (três) dias, contados da data da promoção, mediante comprovante, ao Órgão Superior de Revisão, de modo a não ficar a decisão a critério exclusivo do órgão de execução competente 85 .

“A inexistência de fundamento” a que alude a Lei deve ser absoluta, pois “a mera complexidade da questão jurídica ou o difícil prognóstico quanto ao sucesso da medida judicial não podem, evidentemente, ser invocados como razões do arquivamento”. 86

Importa referir, aqui, a advertência de Hugo Mazzilli sobre a hipótese de o Órgão Ministerial de um Estado entender que a presidência do inquérito civil é atribuição de outro Ministério Público (v.g., de outro Estado, ou o Federal), em que seria de boa cautela a remessa dos autos por intermédio do Órgão Superior de Revisão, pois, nesse caso, estaria ocorrendo um verdadeiro arquivamento na esfera local 87 .

O Órgão Superior de Revisão, concordando com o arquivamento proposto, homologa o ato do membro do Ministério Público oficiante (ou do Procurador-Geral em caso de atribuição originária), devolvendo, de imediato, os autos à origem.

Se o Órgão Revisor deixar de homologar a promoção de arquivamento, designará outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação ou o prosseguimento das investigações, indicando, neste caso, as diligências necessárias. Na hipótese de não confirmação do arquivamento proposto pelo Procurador-Geral, nos casos previstos por lei, os autos serão remetidos ao seu substituto legal. Busca-se com isso “preservar a autonomia e a liberdade de convicção de quem presidiu o inquérito. Tendo manifestado expressamente seu entendimento no sentido do descabimento da ação civil pública, na verdade esse órgão do Ministério Público estará não só lógica, mas também psicologicamente impedido de oficiar no caso”. 88

É o que, de resto, também preconiza o art. 110, § 3º, da LC paulista 734/1993, pois, se houve a preocupação do legislador federal em resguardar a independência funcional do promotor 89 , temos, na hipótese, o mesmo motivo: formado o convencimento de que o conjunto probatório indicava o arquivamento, determinar que ele ajuíze ação ou complete diligências implicaria violação frontal à sua liberdade de convicção e autonomia.

Nestas hipóteses – de rejeição explícita (determinação para ajuizamento de ação) ou de rejeição implícita (conversão do julgamento em diligência) –, o órgão de execução do Ministério Público incumbido do ajuizamento ou de prosseguir nas diligências exerce atribuições delegadas pelo Órgão Superior de Revisão, não lhe restando outra atitude a não ser cumprir o que lhe foi ditado. Assim, o “designará” constante do art. , § 4º, da Lei 7.347/1985 deve ser entendido como “delegará”, uma vez que o órgão indicado não exerce atribuição própria de seu ofício, mas atua por delegação, como longa manus do Órgão Revisor.

Como se vê, no sistema da Lei 7.347/1985, o arquivamento é ato do órgão do Ministério Público, sem necessidade de intervenção judicial. E tal ato não torna preclusa a matéria, nem vincula a terceiros, pois nada impede a sua reabertura em caso de surgimento de novas provas 90 , tampouco a propositura de ação por parte dos demais colegitimados para o seu exercício. Daí a impossibilidade de se arguir conexão, continência, litispendência ou coisa julgada para trancamento do inquérito civil. Os referidos fenômenos só podem ocorrer entre ações, e o inquérito civil é mera peça investigatória, em que não há partes, causa de pedir ou pedido 91 .

Durante a tramitação do inquérito, inclusive na fase de reexame necessário por promoção de arquivamento, qualquer interessado poderá apresentar documentos ou subsídios para melhor apuração dos fatos ou para colaborar com o Órgão Revisor na sua decisão. Observe-se que o art. , § 2º, da Lei 7.347/1985 refere-se apenas à apresentação de razões ou documentos por parte das “associações legitimadas”. É claro, porém, que os demais colegitimados, ou qualquer pessoa, podem também oferecer subsídios para a instrução do inquérito civil ou peças de informação. Afinal, “isso é consequência do amplo direito constitucional de petição”. 92

Cabe aqui indagar a respeito do procedimento a ser adotado quando – no prazo regimental em que os interessados podem manifestar-se perante o Órgão Revisor sobre a promoção de arquivamento – provas novas forem levadas aos autos do inquérito civil ou das peças de informação. Parece-nos razoável, no caso, conceder-se ao Órgão de Execução originário – autor do arquivamento – a oportunidade de reavaliar sua posição e eventualmente alterá-la 93 .

7.2.2Arquivamento em relação a fatos e pessoas investigadas não abrangidos nas medidas adotadas

Não é incomum que, ao cabo das investigações, resulte esclarecida, por exemplo, a falta de nexo causal de determinado e suposto agente com o fato investigado, ou, então, que não há qualquer recomendação de providência a ser encetada pelo órgão detentor do poder de polícia, posto revelado ter ele cumprido com descortino sua missão institucional.

Nesse e em tantos outros casos, em que parcela dos atos e fatos investigados e objeto da portaria inicial se mostrou inconsistente a respaldar qualquer medida a cargo do Parquet, deve este, fundamentadamente, nessa parte, promover o arquivamento do inquérito, enviando cópia dos autos ao Órgão Superior de Revisão para o reexame necessário.

No ponto, com a peculiar clareza, expõe Hugo Mazzilli: “Nada tem de irregular que o membro do Ministério Público proponha a ação civil com objeto limitado, desde que o faça fundamentadamente. No caso de não ter dirigido a ação contra todos os investigados ou não ter abrangido, na causa de pedir ou no pedido, todas as consequências possíveis referentes aos fatos que estavam sendo objeto da investigação, deverá expor em separado as razões pelas quais limitou seu pedido; deverá, ainda, submeter suas considerações ao reexame do órgão colegiado competente do Ministério Público. Se não o fizer, estará havendo indevido arquivamento implícito. Qualquer interessado poderá reclamar ao colegiado competente, ou este poderá requisitar cópia das peças pertinentes, para deliberar a respeito”. 94

7.2.3Arquivamento decorrente de celebração de compromisso de ajustamento de conduta definitivo

O encerramento do inquérito, aqui, se dá pelo fato de não mais remanescer interesse processual para a ação preventiva ou reparatória, certo que o Ministério Público, no caso, passa a dispor de título executivo.

O compromisso tomado pelo órgão do Ministério Público nos autos do inquérito civil, não faz mal repetir, por ensejar o chamado arquivamento implícito, está sujeito ao reexame do Órgão Superior de Revisão.

Todavia, o ato homologatório, em si, não implica o encerramento definitivo do inquérito, o …

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256972/capitulo-ii-tutela-processual-civil-titulo-vi-reacao-a-danosidade-ambiental-na-ordem-do-direito-processual-direito-do-ambiente-ed-2021