Direito do Ambiente - Ed. 2021

Título XIV – Política Nacional Urbana - Sexta Parte - A Política Ambiental Brasileira no Contexto Histórico

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1. Estado da questão

No amplo leque das estruturas da vida nacional, a Constituição de 1988, no Capítulo II do Título VII, dirigido à ordem econômica e financeira, contemplou a Política Urbana.

É de observar que a Política Urbana deriva da ordem econômica, diversamente do que ocorre com o Meio Ambiente, que integra a ordem social (Título VIII, Capítulo VI, art. 225). Ao tratar da questão urbana no contexto da ordem econômica, o legislador situou-a ao lado da Política Fundiária e da Reforma Agrária, assim como o Sistema Financeiro Nacional. À primeira vista, essa acomodação da Lei causa estranheza, e com razão, porque os dispositivos sobre o meio urbano que ela contém extrapolam do âmbito dos artigos constitucionais 182 e 183. Nesse sentido, é um instrumento híbrido.

Essa posição da Política Urbana em nossa Carta Magna enseja duas reflexões e uma interrogação.

A primeira reflexão se faz a respeito da ordem econômica: o porquê dessa posição. Na realidade, a problemática urbana é mais social do que econômica, porquanto ela está ligada aos assentamentos humanos, a processos demográficos, a estilos de vida, a valores culturais próprios, à forte interação de indivíduos e de grupos. A estruturação da vida citadina processa-se a partir de necessidades humanas próprias da espécie, as quais levam a pessoa a buscar, na cidade, meios e condições de atender a essas necessidades. Todo o processo evolutivo de organização das cidades e explicitação das suas funções pode ser acompanhado na História, desde as cidades mais antigas, da polis grega, do mundo romano, da Idade Média, da cidade renascentista. Emergem as funções urbanas bem acentuadas, especialmente com as cidades mercantis, as cidades barrocas representativas de poder e estabilidade da sociedade dos séculos XVI a XVIII, quando, então, aparecem as primeiras cidades industriais. Hoje, a caracterização das cidades é diferente e leva em conta as diversificadas relações existentes no meio urbano.

Por que teria o legislador se preocupado mais com o aspecto econômico, ou seja, com a propriedade do solo urbano e com o direito de acesso a ele?

As circunstâncias históricas da elaboração da Constituição talvez tivessem induzido o constituinte a enfatizar o direito à propriedade urbana e o seu uso, porque o processo acelerado de urbanização gerava (e ainda gera) duas aberrações infensas aos direitos humanos fundamentais: a especulação imobiliária e a exclusão social, ambas perversas, não se sabendo claramente qual das duas é mais cruel. De resto, no mundo rural, havia (e até agora persiste) essa mesma dupla aberração, em formas análogas às da cidade. As pressões do momento histórico – que também se repetiam em muitos outros países, à semelhança do Brasil –, ao darem o rumo para a afirmação de direitos constitucionais, traziam no bojo as aspirações de uma sociedade marcada por profundas desigualdades.

A segunda reflexão vem da expressão textual de “política urbana”. O legislador infraconstitucional, ao editar a Lei 10.257/2001, conhecida como “Estatuto da Cidade”, não usou a expressão “Política Nacional”, tal qual o fez em casos análogos, como a “Política Nacional de Recursos Hídricos” (Lei 9.433/1997) e a “Política Nacional de Educação Ambiental” (Lei 9.795/1999). Ora, a tendência que se verifica no momento que vivemos é precisamente explicitar o caráter nacional das políticas que decorrem de regulamentação do texto constitucional. Tal omissão do qualificativo “nacional” se deve, talvez, ao fato de esse texto falar nomeadamente de “Política Urbana”. Seria insensato supor que essa Política, por ser “urbana”, não pudesse ser “nacional”. Uma política estabelecida pela União deve ser forçosamente voltada para toda a nação.

O escopo da Lei 10.257/2001 tem evidência pelo menos implícita: trata-se de uma política de sentido e alcance nacionais, não apenas federais, ou seja, de interesse exclusivo da União. Ele diz respeito a todos os entes federativos. Por conseguinte, o mandamento é ditado para todo o território e visa a uma estrutura da vida nacional, tanto assim, que caberá aos Municípios grande parte de sua explicitação e aplicação mediante leis próprias. Visto que o objeto é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, a implementação efetiva dessa política será da alçada do Município; o escopo da Lei, porém, é nitidamente de interesse nacional. Essas considerações tornam-se mais claras a partir do exame da LC 140, de 08.12.2011.

Vem agora a interrogação. Por que o legislador maior, ao abrir espaço para uma Política Urbana, não contemplou o meio ambiente sadio da cidade como requisito para uma política urbana abrangente e, quanto possível, completa? Em vez disso, teria ele confinado o seu interesse na solução de pendências de ordem econômica? Certamente não foi esse o propósito. A Constituição deve ser interpretada no seu conjunto, com a necessária amarração entre suas partes. Senão, vejamos: o meio ambiente é mais compreensivo e abrangente do que a economia, porquanto é na esfera do meio ambiente ecologicamente equilibrado que devem processar-se as relações econômicas, assim como a própria vida citadina. A qualidade ambiental compreenderá, por ser essencial, a qualidade do meio ambiente urbano. Essa concepção decorre da interpretação finalística e sistemática do conjunto dos dispositivos constitucionais.

A ordem jurídica brasileira, a partir da Constituição Federal de 1988, consagra de modo inequívoco o princípio do desenvolvimento sustentável 1 . Para a integração do desenvolvimento socioeconômico com a conservação da natureza, a Constituição o relaciona como um dos valores da ordem econômica, em seus arts. , III, , I, II, III e IV, , II e IX, , II e IV, 170, 182, 183 e 225, a existência digna e o bem de todos com o respeito à capacidade de sustentação, defesa e proteção do meio ambiente e da sadia qualidade de vida, inclusive no ambiente urbano.

O desenvolvimento sustentável, explicitado no art. 225 da CF e nos princípios inscritos no caput do art. 170 (valorização do trabalho humano e livre iniciativa) e nos incs. II (propriedade privada), III (função social da propriedade), VI (defesa do meio ambiente) e VII (redução das desigualdades sociais), deixa clara a necessidade de se procurar um equilíbrio ou harmonia entre os fatores sociais, ambientais e econômicos, sempre em busca da qualidade de vida, principalmente no ambiente urbano, que o homem moderno escolheu para seu habitat e nele viver e desenvolver-se.

Obviamente surgirão conflitos, principalmente de natureza política. As pressões políticas são, em geral, imediatistas porque buscam visibilidade. Em tais conflitos há que se proteger ou preservar sempre o chamado “bem maior”, aquele que tem mais alcance e significado para a coletividade, mesmo que se o considere com visão de longo prazo. Aliás, pensar para longo prazo é próprio de estadistas e políticos preocupados com o futuro e o permanente. É interessante cotejar os dois “interesses” (coletivo e particular) e os dois prazos (imediato e duradouro), através da jurisprudência. Confira-se:

“Ação Civil Pública. Proteção do Meio Ambiente. Obrigação de fazer. Mata Atlântica. Reservatório Billings. Loteamento clandestino. Assoreamento da Represa. Reparação Ambiental: 1. A destruição ambiental verificada nos limites do Reservatório Billings que serve de água grande parte da cidade de São Paulo, provocando assoreamentos, somados à destruição da Mata Atlântica, impõe a condenação dos responsáveis, ainda que, para tanto, haja necessidade de se remover famílias instaladas no local de forma clandestina, em decorrência de loteamento irregular implementado na região. 2. Não se trata tão somente de restauração de matas em prejuízo de famílias carentes de recursos financeiros, que, provavelmente, deixaram-se enganar pelos idealizadores de loteamentos irregulares na ânsia de obterem moradias mais dignas, mas de preservação de reservatório de abastecimento urbano, que beneficia um número muito maior de pessoas do que as residentes na área de preservação. No conflito entre o interesse público e o particular há de prevalecer aquele em detrimento deste quando impossível a conciliação de ambos”. 2

Isso significa que a atual ordem jurídica constitucional não tolera a visão unidimensional dos fatores sociais, econômicos ou ecológicos, isoladamente considerados, como se não houvesse vínculo orgânico entre eles. É exatamente esse vínculo que caracteriza, no plano constitucional, a ideia de desenvolvimento sustentável, e que já estava presente, no início da década dos anos 80, na Política Nacional de Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938, de 31.08.1981, que assim dispõe em seu art. : “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana [...]”.

Sem perder de vista esses valores constitucionais, a Lei 10.257/2001, no art. , par. único, e no art. , I, IV, VI, ‘f’ e ‘g’, XII, XIII e XIV, menciona os aspectos gerais e específicos da qualidade ambiental, que retomaremos logo mais.

2. A política urbana na Constituição Federal

O Brasil, em verdade, nunca teve uma política de desenvolvimento urbano. Somente com a Constituição Federal de 1988 é que se acenou com uma política para as cidades, ao se estabelecer entre outros preceptivos 3 , ser competência da União “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano” (art. 21, XX, CF).

A materialização de tal desiderato se deu através da Lei 10.257, de 10.07.2001, que regulamentou os arts. 182 e 183 da Lei Maior, restando positivado que a execução da política de desenvolvimento urbano fica entregue, fundamentalmente, ao Município, a quem cabe também, nos termos do art. 30, VIII, da CF, “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.

O Capítulo II do Título VII da Constituição Federal de 1988, como já se disse, situa a Política Urbana no contexto da ordem econômica do País, e confia ao Plano Diretor do Município, aprovado pela Câmara Municipal, a implementação do grande objetivo constitucional e o papel de instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, no teor do art. 182, § 1º, da CF.

A Lei 10.257, de 10.07.2001, ao regulamentar os precitados arts. 182 e 183 da CF, explicita alguns itens além do aspecto dorsal do direito à propriedade, acesso a ela e seu uso. Trata-se apenas de algumas diretrizes gerais da Política Urbana 4 .

2.1. Papel da propriedade urbana no Plano Diretor

O art. 182 da CF, em seu caput, diz que a política de desenvolvimento urbano será executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei; e tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O Plano Diretor é o instrumento básico dessa política – é ele que dará os rumos ao desenvolvimento saudável e sustentável da comunidade municipal.

Os demais dispositivos desse artigo referem-se à função social da propriedade urbana e aos instrumentos para sua implementação, o que nos impõe uma reflexão sobre essa função social. A propriedade urbana estará atrelada, igualmente, à função ambiental, como veremos mais adiante.

2.2. Direito de propriedade e função social

O direito de propriedade tem sido incluído em todas as Constituições nacionais, desde a Declaração da Independência norte-americana e a Declaração dos Direitos do Homem, no início da Revolução Francesa.

As declarações de direitos das Constituições do século XIX eram, fundamentalmente, declarações de direitos individuais, entre eles o direito de propriedade.

O direito de propriedade é definido como direito real (do latim, res = coisa), ou seja, o direito do proprietário sobre determinada coisa. Esse direito compreende três faculdades essenciais: a faculdade de usar o bem, a faculdade de receber seus frutos ou rendimentos e a faculdade de dispor do bem, alienando-o.

O direito de propriedade foi tão exaltado no século XIX que, se não na teoria, ao menos na prática, suplantou o direito de liberdade e até o direito à vida, por absurdo. Tanto é isso verdade que os regimes constitucionais daquele século admitiam a pena de morte e, nos países recém-libertos do continente americano, admitiam a …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256994/titulo-xiv-politica-nacional-urbana-sexta-parte-a-politica-ambiental-brasileira-no-contexto-historico-direito-do-ambiente-ed-2021