Direito do Ambiente - Ed. 2021

Título XVI – Política Nacional de Saneamento Básico - Sexta Parte - A Política Ambiental Brasileira no Contexto Histórico

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1. O Quadro do Saneamento Básico no Brasil

As intensas discussões que ora se travam sobre o marco regulatório do saneamento desnuda um dos déficits mais agudos do País em termos de infraestrutura. É surpreendente que tantas gerações tenham convivido com problema tão grave. Água e esgoto tratados, coleta de lixo e sua correta disposição é o mínimo que uma sociedade pode oferecer às pessoas.

Daí que, ao se falar de saneamento é importante considerar que, para muitos, não se trata de uma questão relacionada a aspectos meramente técnicos e/ou legislativos, mas de fatores vinculados a sua própria dignidade e inclusão social.

Com efeito, além de fundamental para a dignidade humana, o acesso universal ao saneamento configura premissa básica de saúde pública e agrega benefícios ao meio ambiente. Sua essencialidade foi reconhecida pela Organização das Nações Unidas- ONU, ao declará-lo um direito humano fundamental para o gozo pleno da vida e de todos os outros direitos humanos (Assembleia Geral, Resolução 64/292 de 28 de julho de 2010). Nesse mesmo diapasão, a Carta Encíclica Laudato Sì reconheceu esse direito como “fundamental e universal, porque determina a sobrevivência das pessoas e, portanto, é condição para o exercício dos outros direitos humanos”. 2

Para parte significativa da população, uma torneira com água, um chuveiro para um banho quente e um vaso sanitário são artigos de luxo. O cidadão, muitas vezes, deseja apenas possuir um banheiro com um sistema de água e esgoto. É-lhe irrelevante se o serviço é deficitário ou lucrativo; se é público ou privado; se é “de esquerda” ou “de direita”; ou se a legislação possui boa ou má redação. As pessoas não se importam com a burocracia dos doutos e possíveis conflitos entre o público e o privado, mas com qualidade de vida. Ter uma conta de água/esgoto é existir formalmente, com o reconhecimento do próprio endereço e, consequentemente, da própria cidadania. Numa palavra: saneamento é, no mundo das coisas, algo importante para o desenvolvimento de todas as potencialidades do homem, devendo ser regulado com observância da realidade.

No contexto apresentado, são quase 35 milhões de brasileiros (= 3 vezes a população de Portugal) sem acesso à água tratada; mais de 100 milhões (= mais de 2 vezes a população da Argentina) não dispõem da cobertura da coleta de esgoto 3 . Além de servir para a expansão de doenças relacionadas à veiculação hídrica, essas condições não permitem que disponham da higienização mínima para evitar, por exemplo, a proliferação do novo coronavírus. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística- IBGE já realizou estudos mostrando que 34,7% dos municípios registram avanços de epidemias ou endemias relacionadas à transmissão hídrica nos últimos anos 4 .

Além da precariedade nos índices de atendimento, observam-se sérios problemas estruturais ligados à operação e à manutenção desses serviços, com o desperdício de água tratada, cuja média nacional, em 2017, foi de 38%. Convertida em valores financeiros, essa perda equivale a cerca de R$ 10 bilhões desperdiçados anualmente, conta que é repassada ao conjunto dos consumidores por meio das tarifas.

Este cenário alarmante está a exigir uma atuação imediata, concertada e eficiente do legislador, do Poder Público e da sociedade organizada rumo à universalização 5 , pois a manutenção do status quo perpetua a violação à dignidade e à saúde de milhões de brasileiros.

2. Desenho evolutivo do marco regulatório

O Brasil sempre foi pródigo na sua produção legislativa. Todavia, chega a surpreender que, em matéria de saneamento, tenha negligenciado por décadas sobre algo tão fundamental e civilizatório, tratando o tema com pouco destaque durante parte considerável de sua história. Somente em 2007 é que desponta uma das mais relevantes políticas de âmbito nacional para tratar, sistematicamente, do tema, cujo registro de nascimento foi estampado na Lei 11.445/2007.

Na verdade, o histórico normativo do saneamento permite identificar quatro estágios ou fases marcantes, com características bem distintas, que autorizam observar os desafios já superados e aqueles que ainda se apresentam para um País marcado pela desigualdade social, quais sejam: (i) o período generalista; (ii) o do Plano Nacional de Saneamento Básico- PLANASA; (iii) o de regulação estruturada; e (iv) o do marco legal de 2020.

2.1. Primeira fase: o período generalista

A primeira fase abrange toda estrutura e produção normativas de meio século atrás, anteriores ao ano de 1970. A regulação foi relativamente esparsa e assistêmica, sendo as particularidades do saneamento tratadas dentro do âmbito do Poder Executivo. A prestação é vista como mais um equipamento público “descolado” do próprio meio ambiente e com pouca inserção no conceito de políticas públicas.

Havia, no período, uma atuação predominante dos municípios, com pouca ou nenhuma participação dos estados ou da União, certo que apenas as capitais e cidades com maior desenvolvimento econômico tiveram algum progresso na área, até porque o sistema tarifário não abrangia noções de equilíbrio e sustentabilidade financeira, sendo o modelo comumente deficitário. O planejamento e os investimentos eram locais, dependendo o resultado da capacidade técnica, operacional e financeira de cada cidade. Não havia, por conseguinte, um sistema nacional de financiamento para os serviços, nem a preocupação com fixação de padrões nacionais ou regionais de atendimento.

Pela precariedade e regulação não especializada, a condução das atividades ignorava qualquer concepção de gestão pública, sem a consideração dos mais singelos princípios, como, p. ex., da continuidade, da cortesia, da eficiência, da segurança, da adequação, da regularidade, da modicidade e da generalidade dos serviços.

2.2. Segunda fase: o período do Plano Nacional de Saneamento Básico- PLANASA

O marco histórico no setor de saneamento básico foi a criação, em 1964, do Banco Nacional de Habitação- BNH, com a missão de implantar uma política de desenvolvimento urbano para o País.

A partir da década de 1970, como centralizador de recursos e coordenador de ações para o setor, o banco acabou por instituir o Plano Nacional de Saneamento Básico- PLANASA, com o claro objetivo de atender metas de universalização no setor, que apresentou uma resposta relativamente bem-sucedida às pressões causadas pela urbanização da economia da época, mas que deparou-se com falhas que impediram avanços maiores em sua empreitada.

Sem um papel de destaque – o saneamento básico era enxergado como mera infraestrutura da habitação –, o PLANASA se desenvolveu em torno de grandes companhias estaduais, objetivando ações regionalizadas e integradas no setor, por meio dos contratos de concessão na área de saneamento. Os municípios, em sua maioria, abdicaram da prestação direta, contratando empresas estaduais para realização dos serviços 6 .

A regulação, o planejamento, a execução e a fiscalização se encontravam concentrados nas mãos do prestador, observado, aqui, como mero longa manus do titular público. Inexistia o tratamento segmentado daquelas atividades – regulação, planejamento, execução e fiscalização –, o que tornava o sistema confuso e sujeito a pouca influência dos usuários e do próprio “dono do serviço”.

O PLANASA, na realidade, se fundamentava em imensas obras integradas de infraestrutura, de alto custo de implantação, manutenção e operação, sem quaisquer instrumentos de controle da atividade. Era expressão da filosofia do Estado-Provedor, do Estado-Providência ou Welfare State – muito festejada durante a primeira metade do século XX.

Nas décadas de 1970 e 1980, forte na visão de que avanços nas áreas de saneamento resultariam na redução de taxas de mortalidade, o PLANASA investiu cerca de US$ 10 bilhões, deixando, como legado, a universalização do abastecimento de água potável e razoável expansão do sistema de coleta de esgoto nos locais sob sua atuação.

O pecado original desta fase, e que perdura até hoje, se deveu à adstrição do planejamento público à cidade formal. Sim, porque o desafio não está nos núcleos urbanos regulares – com sua propriedade identificada, seu arruamento definido e suas construções dentro das posturas municipais –, mas nos núcleos urbanos irregulares, sem a titulação dos ocupantes, com suas caóticas vias de passagem e suas precaríssimas construções.

2.3. Terceira fase: o período de regulação estruturada

Os primeiros passos para um desenho sistematizado e próprio para o saneamento foram dados pela CF/1988, ao estabelecer, de um lado, a competência privativa da União para instituir diretrizes para o saneamento básico (art. 21, XX) e para instituir …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188256998/titulo-xvi-politica-nacional-de-saneamento-basico-sexta-parte-a-politica-ambiental-brasileira-no-contexto-historico-direito-do-ambiente-ed-2021