Direito do Ambiente - Ed. 2021

Título XIX – Política Nacional de Resíduos Sólidos - Sexta Parte - A Política Ambiental Brasileira no Contexto Histórico

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1. Contextualização histórica

A questão dos resíduos sólidos tem ganhado contornos surpreendentes ao longo das últimas décadas. Houve quem dissesse, hiperbolicamente, que os piqueniques seriam feitos sobre montanhas de lixo 1 , tal a velocidade de seu crescimento nas cidades e até nas zonas rurais. A produção diária de restos, rejeitos e descartes é crescente, em especial nesta sociedade de consumo incrementado, cuja ascensão podemos verificar a olhos vistos 2 .

Não se ignora que o trato da questão, hoje em dia, leva de roldão milhões e milhões de horas de trabalho a cada ano, assim como orçamentos vultosos. Esse fluxo não é suficientemente percebido porque a produção de lixo é incessante e o cidadão, por sua vez, deseja desvencilhar-se dele diariamente, o quanto antes possível. O cotidiano fez-nos adquirir hábitos curiosos em relação aos nossos resíduos e rejeitos, e, assim, tirou-nos a preocupação com o problema, da mesma forma que nos livramos solicitamente do material inservível. Visto que as greves no serviço público de coleta e transporte de lixo não são – felizmente! – frequentes, e visto também que a cobrança pelos serviços de limpeza pública não é sempre percebida, a sociedade deixa tudo por conta da Administração Pública, dos técnicos e dos encarregados.

A esse respeito, Fellini, em uma de suas realizações, ironiza mordazmente a administração romana e o desinteresse alienado da população em face de quadros tétricos que retratam a sua “Roma, città pulita”. 3 A alusão à velha Roma – Roma Eterna – remete-nos à antiguidade do problema, pois a Cidade dos Cônsules, do Senado e dos Césares, com seus edis e questores, conheceu em plenitude a deficiência de saneamento e a convivência com lixo e esgotos em suas vias. Imagine-se a Roma de 800 mil habitantes no tempo de Júlio César, e com mais de um milhão de pessoas nos tempos de Augusto e de Adriano: separação do material? Acondicionamento? Transporte? Destino? É difícil concebê-la no contexto da sua majestade arquitetônica e na opulência de sua vida.

Foi famoso, na capital do mundo, o apertado e populoso bairro da Suburra, em cujas vielas lixo e os dejetos jogados janela abaixo teriam feito a delícia de suínos e cães vadios. Mas, nem tudo em Roma era Suburra. Além dos aquedutos que traziam das montanhas água da melhor qualidade por meio de construções monumentais, havia outros fóruns, basílicas, palácios e termas, tudo bem servido de água e drenagem urbana. Sobretudo, havia como coletar efluentes domésticos e urbanos e fazê-los chegar à “cloaca máxima”, local primeiro de decantação dos esgotos, como era possível fazer naquela época 4 . Porém, em relação ao lixo ou resíduos sólidos, a situação era complicada se pensarmos nas inúmeras feiras então existentes, mercados de frutas e hortaliças, sem falar no mercado de peixes às margens do Tibre, em área próxima ao suntuoso Fórum Romano.

Em outra parte do Mundo Antigo, os Livros Sagrados, em particular os Evangelhos, referem-se à “Geena” (em hebraico, ge-henna ou ge-hinnon), uma imagem acessível, para a época, do fogo eterno de punição ou purificação. A Geena era o lugar em que ardia, sem cessar, o fogo que queimava o lixo da Cidade de Davi. Jerusalém, ao tempo de JESUS CRISTO NOSSO SENHOR, era uma capital religiosa e um apreciável centro urbano para a sua época. Tinha bem menos de 80 mil habitantes em tempos normais, porém, recebia dezenas e dezenas de milhares de peregrinos durante as grandes celebrações religiosas, notadamente por ocasião da Páscoa e da Festa dos Tabernáculos. Assim, a incineração pela Geena, das primeiras conhecidas junto de centros urbanos, era incessante e, ao mesmo tempo, emblemática 5 .

Depois dessas duas evocações históricas, é interessante consultar o renomado historiador das cidades e da sua cultura, Lewis Mumford. Em sua obra monumental “A cidade na história”, o autor passa em resenha o surgimento, a evolução e o tratamento dessa problemática inseparável da vida humana. Em sua extensa obra, o lixo vem, por muitos séculos, acoplado ao saneamento básico; onipresente e concomitante, ele é igualmente associado à higienização das cidades. Com referência à sanitação medieval, Mumford procura reparar injustiças veiculadas a respeito com excesso de carga negativa: não foi tão deficiente como se propala. Havia realizações e práticas notáveis, mas o cenário comum em muitas cidades era uma pilha de esterco e rejeitos nas vias públicas 6 .Nesse contexto, o Parlamento Inglês, reunido na cidade de Cambridge, em 1338, e à vista da sujeira ali existente, baixou a primeira lei sanitária urbana da Inglaterra. Já não se poderia mais jogar lixo em cursos de água 7 .

Os detalhes da situação sanitária são mais numerosos quando Lewis Mumford se refere às cidades típicas do começo da industrialização, em meados do século XIX. Nessas aglomerações urbanas, em que a precariedade reinava em vários ambientes, ele se reportava a montes de lixo e detritos na Coketown (Cidade do Carvão), nome tirado do escritor Charles Dickens e que, em seus escritos, passou a figurar precisamente aquelas cidades cinzentas, úmidas e insalubres, que marcaram a época das aglomerações operárias inglesas de então.

Não obstante, segundo Mumford, as cidades industriais reagiram aos próprios descaminhos, preocupadas com os surtos de peste que assolavam a população, principalmente em prisões e hospitais. Havia cultura básica e conhecimentos técnicos que lastreavam essas reações e a introdução de inovações necessárias. O sentido de pertença à cidade e de responsabilidade pelo bem comum, que marcava a história dessas comunidades, foi mobilizando a população, alcançando também as camadas pobres que vinham da zona rural, prisioneiras de situações precárias de moradia, alimentação, higiene e saúde. Foi essa população suburbana e rural que se transformou no clássico proletariado.

De seu lado, o espírito capitalista insensível, então dominante, induziu as administrações a passar para a iniciativa privada o suprimento de água e coleta do lixo 8 . Isso nos faz crer que tais serviços eram apanágio da autoridade citadina – como acontecia em Paris e outras grandes cidades. No passado, eram os burgomestres (espécie de prefeito) das pequenas cidades que, cercados pelo conselho municipal, geriam tais serviços. Provavelmente se encontre, nesse tipo de organização, a prática (para não dizer tradição) de atribuir ao Município tais encargos relevantes que, na linguagem técnica jurídica anterior, referiam-se ao “peculiar interesse municipal”.

Agora os tempos são passados, mas as lições da História ficaram para nosso uso e atualização. A problemática de resíduos sólidos está mais definida, todavia mais complexa; e não poderia ser diferente, porquanto ela reflete o estágio de civilização em que nos encontramos. Verdade é que essa questão tornou-se mais grave e, em nossos dias, acende alarmes de urgência. É fácil de entender – mas, difícil de aceitar e solucionar – a sobrecarga que lhe foi acrescentada, devida a ingentes pressões: descontrolado aumento populacional, concentrações urbanas sempre mais numerosas e maiores; a impensável variedade de atividades modernas com a correspondente demanda de insumos e descarte de resíduos; os excessos da sociedade de consumo e a intemperança consumista; o assédio de novas necessidades aos recursos públicos sempre insuficientes, e assim por diante. Em meio a esse desfile de fatores adversos, é preciso encontrar dois outros personagens que estão por trás desse problema: a inconsciência relativa da população e o relativo despreparo do Poder Público, particularmente dos órgãos da Administração Pública. Seria efetivamente bom que a problemática não se reduzisse à expressão “peculiar interesse do Município”, mas despertasse um interesse peculiar para assumir tamanha empreitada.

A esta altura, toca-nos repassar sumariamente a situação do lixo e da limpeza pública em nosso próprio meio. Todavia, não é viável fazê-lo num panorama nacional, limitação fácil de entender. Com base em relatos e documentos referentes à Cidade de São Paulo – que hoje é uma espécie de síntese do Brasil, sob vários aspectos –, é possível vislumbrar o que teria sido a realidade do País no tocante a resíduos sólidos. Para isso, valemo-nos de alguns apontamentos do especialista Prof. Aristides de Almeida Rocha, biólogo e professor titular (emérito) da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo. Ele apresenta uma interessante síntese histórica com anotações sobre a Cidade de São Paulo, que, a seguir, são aqui transcritas.

Relata o Autor, citando documentos da época: “No século XVII a Vila de Piratininga continuava apresentando problemas com a limpeza das ruas e os editais da Câmara sucessivamente ‘assentavam proclamas’ para que ‘todos’ que tivessem chãos ao longo desta vila, os mandem carpir e alimpar, dentro de oito dias com penas de mil réis para os transgressores”. 9 E logo abaixo ele prossegue: “No transcurso da história de São Paulo, e com muita frequência entre os anos de 1721 a 1737, os editais desse tipo se repetem. Particularmente interessante, por se tratar do lixo, é o texto do edital de 15 de outubro de 1722: ‘Os oficiais do Senado da Câmara desta cidade de São Paulo que presente ao servimos pela ordenação de Sua Majestade que Deus guarde, fazemos saber a todos os moradores desta cidade, de qualquer qualidade e condição que sejam, que daqui em diante façam botar os ciscos e os lixos de suas casas nas paragens declaradas, a saber, nas covas que ficam abaixo das casas de Garcia Roiz Velho e nas covas que estão atrás da Misericórdia Nova e nas covas que estão defronte de Santa Tereza e somente o façam nestas paragens e as pessoas que fora destes lugares botarem os tais lixos serão condenadas por cada vez em seis mil réis sem que lhes sirva de desculpa o ignorarem onde seus servos botam os tais lixos, pois o deverão examinar e fazer executar como pelo que o presente quartel ordenamos’.”. 10

Situações análogas ocorriam nas cidades de Santos e Rio de Janeiro, denotando muita semelhança entre si. Na Cidade do Salvador, Bahia, a toponímia tradicional registra a “Ladeira do Monturo”, próxima ao centro histórico. Entrementes, Aristides Rocha refere um episódio pitoresco, porém muito emblemático, do comportamento da população. Ele conta: “Na cidade do Rio de Janeiro que desde 1850 era assolada pela peste, Oswaldo Cruz, Chefe de Higiene, pagava 300 réis a cada cidadão que levasse um rato. Alguns meses após o início da campanha descobriu-se que alguns familiares criavam ratos para vender posteriormente”. 11 Calcule-se!

O que parece estar subjacente às manifestações deste e daquele lugar, tão semelhantes (para não dizer idênticas), é a homogeneidade cultural, uma espécie de padronização de ideias e comportamento que nos foram legadas pela colonização. Isso, portanto, denota uma questão de valores e de ética. Se assim é, a problemática de resíduos sólidos no Brasil pode ter ingredientes que não serão encontrados em outros contextos culturais – pelo menos na extensão e na concentração com que se verificou entre nós. Por conseguinte, é fundamental desenvolver uma ação educacional para o comportamento cidadão, a fim de que se desperte e desenvolva o sentido de cidadania e responsabilidade que se encontra alhures.

Felizmente a “Política Nacional de Resíduos Sólidos”, que passou por longa gestação no Congresso Nacional, aponta elementos valiosos para superar as adversidades, não apenas para contorná-las.

Com tal exórdio, provavelmente se alargue a consciência sobre a problemática dos resíduos sólidos. A Política Nacional, editada pela Lei 12.305/2010, abre outros horizontes para a doutrina e a ação concreta, e, sob este ponto de vista, valeu a expectativa de duas décadas: trata-se de um diploma atualizado e motivador, capaz de gerar novas ideias e práticas a respeito de um tema extremamente atual.

Agora uma observação prévia ao estudo e à análise da Lei 12.305/2010.

A Política Nacional de Resíduos Sólidos preencheu uma importante lacuna no arcabouço regulatório nacional. Essa iniciativa é o reconhecimento, ainda que tardio, de uma abrangente problemática ambiental que assola o País, problemática esta de proporções desconhecidas, mas já com diversos episódios registrados em vários pontos do território nacional, e que tem origem exatamente na destinação e disposição inadequadas de resíduos e consequente contaminação no solo, além da dificuldade de identificação dos agentes responsáveis.

Esses registros indicam a gravidade de situações de contaminação do solo e das águas subterrâneas, com risco efetivo à saúde pública e à biota, além do comprometimento do uso de recursos naturais em benefício da sociedade.

Com efeito, os episódios de poluição do solo têm, como característica preponderante, o grande período de latência entre o fato causador e a manifestação – e consequente percepção – de efeitos mais graves no meio ambiente e, em algumas vezes, na saúde da população do entorno, direta ou indiretamente exposta à contaminação.

De acordo com levantamentos divulgados na imprensa à época da edição da Lei 12.305/2010, das 170 mil toneladas de resíduos então produzidas diariamente no País, 40% iam para lixões ou aterros irregulares, 12% não eram coletados e 48% destinados a aterros sanitários 12 .

Isso sem contar com a quantidade de resíduos potencialmente passíveis de reaproveitamento, que acabam, invariavelmente, sendo dispostos em aterros, por falta de políticas públicas e iniciativas particulares no desenvolvimento de tecnologias …

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257003/titulo-xix-politica-nacional-de-residuos-solidos-sexta-parte-a-politica-ambiental-brasileira-no-contexto-historico-direito-do-ambiente-ed-2021