Direito do Ambiente - Ed. 2021

Direito do Ambiente - Ed. 2021

Capítulo V – Lei Florestal Brasileira - Título XXII – Caracterização Geral do Patrimônio Florestal

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1.Uma visão introdutória

A Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, ou simplesmente Lei Florestal, nasceu em meio a críticas de toda ordem, após ter tramitado no Congresso Nacional por mais de dez anos 1 e já com lacunas oriundas de vetos presidenciais 2 .

Verdadeiramente, não se pode identificar nesse diploma um Código na verdadeira acepção da palavra: conjunto metódico e sistemático de parâmetros básicos relativos a um assunto e não um arcabouço normativo preordenado a responder a todos os intrincados pormenores próprios da matéria de que se ocupa. Faltam, com efeito, à Lei 12.651/2012 as características técnicas e redacionais que se impõem a um Código de verdade, capazes de distingui-la na verdadeira selva da legislação brasileira.

Ainda que protagonista de grande polêmica, é o “novo” Código Florestal – como vem sendo chamado, assim como o eram os seus congêneres de 1934 e 1965 – um dos principais instrumentos de proteção do meio ambiente, especialmente das matas e florestas, e, a par disso, do desenvolvimento sustentável.

Como já recordamos em obra específica a tratar dos temas trazidos por esse diploma legal 3 , no tripé do desenvolvimento sustentável estão, como requisitos da sustentabilidade, o economicamente viável, o socialmente justo e o ecologicamente prudente. A interação do homem com a natureza, que vem a ser o componente ambiental, compreende já esses três requisitos; não é um requisito a mais. Aliás, por isso, inclusive, questionamos a formulação hoje corrente do “econômico, social e ambiental”, porquanto ela deforma o “ambiental” e omite o ecológico.

Esse tripé do desenvolvimento sustentável nos é bastante útil para recordar que de nada adianta – porque isso igualmente se afasta dos preceitos de nossa Constituição Federal 4 – que nossos atos e normas se voltem a assegurar que o ambiente natural se mantenha “intocável”, se isso não for economicamente viável e socialmente justo. Aliás, sequer é de se supor que o ambiente natural, de modo geral, mantenha-se intocado.

Com efeito, não é possível descurar-se do mandamento constitucional que confere às presentes e futuras gerações a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado e que deve ser observada e promovida pelo Poder Público, em todas as suas esferas, e também pela coletividade. Todavia, há aspectos concernentes à implementação da legislação florestal que demandam uma discussão que transcende a simples análise jurídica, especialmente para se confirmar se a opção do legislador é, tecnicamente, conforme ou não a Constituição Federal.

Quando se depara com questões envolvendo direitos difusos e coletivos – como é o caso do direito a um meio ambiente saudável –, é preciso redobrar o cuidado quanto a um pensamento unicamente estruturador do direito, como fez Kelsen. E, ao se enfrentar a escassez dos recursos naturais, a crescente crise ambiental e, bem por isso, a absoluta necessidade de proteger o meio ambiente, o jurista deve procurar uma aplicação funcionalista para o direito, preocupando-se menos com a estrutura e mais com o objetivo que se quer alcançar. Assim, ao lado de suas missões tradicionais, o direito assume um papel chamado por Norberto Bobbio de “promocional”. 5

Nessa linha, Fábio Nusdeo ensina que há outra visão, além da formalista e dogmática do direito, “mais funcional e realista, segundo a qual o direito seria o estudo das relações sociais enquanto objeto de regramento por (...) normas legais”. Quer o autor dizer que, “ao invés de enfocar predominantemente a norma, enfoca-se a realidade enquanto objeto da norma”. 6

Dito isso, não é nosso intento defender aqui a lei florestal, como se uma obra-prima, perfeita e acabada, fosse. Sabe-se que são diversos os pontos sensíveis e certamente o texto da Lei Federal aprovado pelo Congresso Nacional não é o ideal. Todavia, impõe-se perseguir os meios mais adequados para a efetiva implementação dos desígnios do legislador, pois, segundo advertência de Boris Starck, o jurista não pode esperar por um Direito ideal. Ele deve trabalhar com o Direito existente, em busca de soluções melhores 7 .

É claro que melhor seria se tivéssemos um país inteiramente verde, capaz de prescindir, por exemplo, de energia elétrica, equipamentos como ar condicionado, meios de transporte por carro ou avião. Não fossem os reclamos e desdobramentos de nossas atividades, muitos recursos naturais estariam sendo preservados. Todavia, esse é o mundo ideal e não o real, não aquele em que vivemos e que é alcançado pela dinâmica da evolução.

Como dito, foram muitos os pontos controvertidos da Lei 12.651/2012, alguns dos quais colocados em discussão perante o Supremo Tribunal Federal no âmbito das Ações Diretas de Inconstitucionalidade- ADIs 4901, 4902, 4903 e 4937 e da Ação Declaratória de Constitucionalidade- ADC 42. Mas há um que impera sobranceiro, permeando todas essas discussões relativas ao Código, que é a busca pelo equilíbrio ecológico, assegurado pelo art. 225 da CF.

Em 28.02.2018, o Plenário do STF encerrou o julgamento das ações supramencionadas, posicionando-se sobre as teses de (in) constitucionalidade debatidas, relator o Ministro Luiz Fux, no teor de Súmula unificada, publicada em 13.08.2019. Depois dos votos de todos os Ministros da Suprema Corte, em muitos pontos antagônicos, por maioria restou declarada a inconstitucionalidade de apenas dois dispositivos, a saber: (i) alínea ‘b’, inc. VIII, do art. 3º, especificamente no que tange às expressões “gestão de resíduos” e “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais” entre os empreendimentos considerados de utilidade pública 8 e (ii) par. único do art. 3º, no que toca às expressões “demarcadas” e “tituladas”. 9

Em outros cinco pontos, o STF concluiu por determinar a interpretação conforme 10 dos respectivos dispositivos, de forma a garantir sua adequação aos preceitos constitucionais. Nesse sentido, a Corte determinou que na interpretação do (i) art. 3º, no inc. VIII, que traz a definição do que é considerado de utilidade pública, e no inc. IX, o qual define interesse social, as intervenções em áreas de preservação permanente somente podem ser autorizadas mediante exame, e comprovação de inexistência, de alternativa técnica ou locacional; (ii) inc. XVII do art. 3º (definição de nascente) 11 ; (iii) do inc. IV do art. 4º (definição de APPs no entorno de nascentes e olhos d’água) 12 exige que os entornos das nascentes e olhos d´água intermitentes, portanto, não apenas os perenes, configurem área de preservação permanente; (iv) art. 48, § 2º, 13 para permitir compensação de Reserva Florestal Legal por meio do uso de Cotas de Reserva Ambiental apenas entre áreas com “identidade ecológica”, isto é, exigindo que se verifique não só se os imóveis situam-se no mesmo bioma, mas se têm equivalência quanto às características ecológicas; e (v) §§ 4º e 5º do art. 59, 14 para afastar o risco de decadência ou prescrição, seja aos ilícitos ambientais praticados antes de 22.07.2008, seja às sanções deles decorrentes, no curso da execução dos termos de compromisso celebrados no âmbito do Programa de Regularização Ambiental, determinando-se a interrupção da prescrição durante o período de suspensão da pretensão punitiva, nos termos do preconizado pelo art. 60, § 1º.

No quadro a seguir se vê um resumo dos trechos da lei que tiveram declarada sua inconstitucionalidade ou foram objeto de interpretação conforme a Constituição Federal:

Dispositivo

Consequência pós-julgamento do STF

Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por: [...]

VIII – utilidade pública:

a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, “gestão de resíduos”, energia, telecomunicações, radiodifusão, “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais”, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho;

c) atividades e obras de defesa civil;

d) atividades que comprovadamente proporcionem melhorias na proteção das funções ambientais referidas no inciso II deste artigo;

e) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando “inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto”, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal.

→ Inconstitucionalidade das expressões: “gestão de resíduos” e “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais”.

IX – interesse social:

a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas;

b) a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena propriedade ou posse rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde que não descaracterize a cobertura vegetal existente e não prejudique a função ambiental da área;

→ Interpretação conforme a CF: para exigir a comprovação de inexistência de alternativa técnica e locacional para todos os casos de intervenção em APP por utilidade pública (art. 3º, VIII) e interesse social (art. 3º, IX).

c) a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condições estabelecidas nesta Lei;

d) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei 11.977, de 7 de julho de 2009;

e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade;

f) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente;

g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando “inexistir alternativa técnica e locacional à atividade proposta”, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal.

Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por: [...]

XVII – nascente: afloramento natural do lençol freático que apresenta perenidade e dá início a um curso d’água.

→ Interpretação conforme a CF: para acrescentar a referência aos intermitentes.

Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por: [...]

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, estende-se o tratamento dispensado aos imóveis a que se refere o inciso V deste artigo às propriedades e posses rurais com até 4 módulos fiscais que desenvolvam atividades agrossilvipastoris, bem como às terras indígenas “demarcadas” e às demais áreas “tituladas” de povos e comunidades tradicionais que façam uso coletivo do seu território.

→ Inconstitucionalidade das expressões: “demarcadas” e “tituladas”

Art. 4º. Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: [...]

IV – as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 metros;

→ Interpretação conforme a CF: para reconhecer que o entorno das nascentes e de olhos d’água intermitentes configuram APP.

Art. 48. A CRA pode ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa jurídica de direito público ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente. [...]

§ 2º. A CRA só pode ser utilizada para compensar Reserva Legal de imóvel rural situado no mesmo bioma da área à qual o título está vinculado.

→ Interpretação conforme a CF: para permitir compensação apenas entre áreas com identidade ecológica.

Art. 59. A União, os Estados e o Distrito Federal deverão, no prazo de 1 ano, contado a partir da data da publicação desta Lei, prorrogável por uma única vez, por igual período, por ato do Chefe do Poder Executivo, implantar Programas de Regularização Ambiental- PRAs de posses e propriedades rurais, com o objetivo de adequá-las aos termos deste Capítulo.

[...]

§ 4º. No período entre a publicação desta Lei e a implantação do PRA em cada Estado e no Distrito Federal, bem como após a adesão do interessado ao PRA e enquanto estiver sendo cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito.

→ Interpretação conforme a CF: para afastar o risco de decadência ou prescrição dos ilícitos ambientais praticados antes de 22 de julho de 2008 no decurso de execução dos termos de compromisso escritos no âmbito dos Programas de Regularização Ambiental 15.

§ 5º. A partir da assinatura do termo de compromisso, serão suspensas as sanções decorrentes das infrações mencionadas no § 4º deste artigo e, cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo de compromisso para a regularização ambiental das exigências desta Lei, nos prazos e condições neles estabelecidos, as multas referidas neste artigo serão consideradas como convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, regularizando o uso de áreas rurais consolidadas conforme definido no PRA.

Fonte: elaborado pelo próprio autor.

Vale mencionar que todos os demais artigos objeto de impugnação restaram entendidos ou declarados constitucionais pela Suprema Corte, de forma que o coração da Lei ainda pulsa, e com firmeza.

Como se vê, parece ter concluído o Supremo Tribunal Federal, na linha do que há muito vimos sustentando, que as alterações inseridas na Lei Federal 12.651/2012 – debatida por anos no Congresso Nacional – não significam atentados à Constituição, em ordem a autorizar sua supressão do ordenamento.

De fato, não se pode ignorar que o meio ambiente, como realidade histórica resultante da interação da espécie humana com o mundo natural, compreende todas as interferências do homem no meio físico. Assim, antigas e expressivas obras humanas, olhadas sob a ótica do conhecimento científico e da legislação contemporânea, ainda que tenham alterado o ambiente natural – favorável ou desfavoravelmente –, integram hoje o ambiente construído, tendo agregado, no mais das vezes, melhorias à nossa civilização.

Por certo, na interpretação da Lei e da Constituição Federal, é preciso considerar esses fatos passados, certo de que o uso e a ocupação do ambiente se deram sob uma realidade jurídica distinta da atual, e que, não obstante, produziram seus efeitos jurídicos, mesmo que acompanhados de danos ambientais que, à época, não estavam presentes na consciência dos responsáveis ou mesmo da coletividade.

Isso, por si só, já implica o reconhecimento de que, apesar de determinadas alterações trazidas pela atual Lei Florestal não serem consideradas as ideais, foram reputadas pelo legislador adequadas e suficientes à realidade atual, notadamente porque cuidaram de observar os aspectos históricos de ocupação do solo e de apropriação dos bens ambientais, buscando construir uma nova realidade de agora em diante, desprendendo-se da ineficácia das regras anteriores.

Observe-se que, em linha com o preconizado pela Constituição Federal, já no par. único do art. 1º da Lei é estabelecido como seu objetivo nuclear o “desenvolvimento sustentável”, e não poderia deixar de ser. Aliás, um dos objetivos da República Federativa do Brasil, insculpido em seu art. 3º, inc. II é precipuamente o desenvolvimento nacional. Se é certo que o desenvolvimento não pode ser considerado isoladamente da proteção ambiental, igualmente certo é que a proteção ambiental não pode significar aniquilação do desenvolvimento. É falso o dilema “ou desenvolvimento ou meio ambiente”, na medida em que, sendo este fonte de recursos para aquele, ambos devem harmonizar-se e complementar-se.

E, diga-se novamente, não se está aqui a discutir qual é a melhor lei para a proteção ambiental, qual a lei que garante um Brasil mais verde. A discussão posta é se a Lei Florestal aprovada em 2012 é suficiente ou não para garantir o equilíbrio ecológico de acordo com o mandamento constitucional.

Nesse ponto, importante considerar que “66,3% do território brasileiro é coberto de vegetação nativa, o que equivale à área de 28 países da União Europeia e ainda sobra espaço para quase quatro Noruegas”. 16 A manutenção de áreas com cobertura vegetal nativa, em cerca de 20,5% de cada imóvel rural, representa cerca de R$ 2 trilhões imobilizados, a serviço do ambiente 17 .

Outro tanto, de acordo com dados levantados pela agência espacial NASA e o Serviço Geológico dos Estados Unidos com base em monitoramento por satélite, enquanto o Brasil cultiva 7,6% das terras, os países da União Europeia usam entre 45% e 65%, os Estados Unidos, 18,3%, a China, 17,7% e a Índia, 60,5%. Segundo o estudo, o mundo tem 1,87 bilhão de hectares de lavouras. As maiores áreas cultivadas estão na Índia (179,8 milhões de hectares), nos Estados Unidos (167,8 milhões de hectares) e na Rússia (155,8 milhões de hectares). No Brasil, a área cultivada é de 65,9 milhões de hectares, segundo a Embrapa (0,2% a mais do que o apurado pela NASA por satélite) 18 .

Diante de tais dados, parece difícil concordar que o desenvolvimento nacional (e mais especificamente a agricultura brasileira) não pode coexistir com a preservação ambiental, ou que uma lei florestal como a posta, diante do cenário retratado, possa significar um retrocesso ambiental.

Nesse contexto, é inegável que a nova legislação, embora não encerre obra perfeita, promoveu muitos avanços nesses anos em que se encontra em vigor. Lembre-se, a propósito, da instituição: (i) do Cadastro Ambiental Rural- CAR (art. 29), instrumento que possibilitará que o Estado brasileiro passe a ter controle e informação da utilização efetiva do seu espaço territorial; (ii) do Programa de Regularização Ambiental- PRA (art. 59), que possibilitará a regularização de passivos ambientais; (iii) do Pagamento por Serviços Ambientais- PSA (art. 41), destinado a estimular a preservação das florestas, ao convencimento de que não basta punir as condutas ambientalmente danosas, mas recompensar as virtuosas. Exemplos não faltam. Numa palavra: passa-se de uma política meramente de comando e controle, adstrita à coerção das condutas indesejáveis, para outra de conscientização e educação ambiental.

Além disso, é importante recordar que a Constituição Federal exige é que se resguarde, também para as futuras gerações, um ambiente em equilíbrio. Mas isso não pode ser confundido com o ambiente intocado e imutável em relação àquilo que se tem hoje. Há de se coibir práticas que possam significar aniquilação de bens ambientais, por meio de intervenções que retirem da natureza sua capacidade de se renovar e se manter em equilíbrio, mas isso não significa que a proteção exige a imutabilidade do ambiente.

Após o pronunciamento do STF, o que se verifica é que ganhou a vontade do povo representada pelo Poder Legislativo, ganharam os agricultores, e, principalmente, ganhou o meio ambiente e o equilíbrio ecológico assegurado pelo art. 225 da CF.

À luz dessas breves considerações, após passar incólume pelo filtro de conformidade com o ordenamento jurídico posto, é hora de se dar os necessários créditos à Lei Florestal, que, ao ver da Suprema Corte, ostenta legitimidade institucional e democrática 19 e permanece sendo, com mais concretude do que os anteriores Códigos, a linha mestra de proteção à vegetação nativa e do desenvolvimento sustentável.

2.Objetivo central e diretrizes

Temos diante dos olhos um diploma legal que versa sobre palpitante tema da vida nacional brasileira: o destino das nossas florestas e demais elementos que compõem a cobertura vegetal do País. Entre outros itens, ele diz respeito também à estrutura e à conjuntura da economia rural, com rebates sobre a economia nacional; mas, no seu conjunto, tem repercussões significativas para o patrimônio ambiental do Brasil e do Planeta.

Já em seu art. 1-A diz a que veio: estabelecer normas gerais sobre as florestas e a cobertura vegetal no território brasileiro, com o objetivo declarado de afinar-se com o modelo …

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15 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257012/capitulo-v-lei-florestal-brasileira-titulo-xxii-caracterizacao-geral-do-patrimonio-florestal-direito-do-ambiente-ed-2021