Direito do Ambiente - Ed. 2021

Título XXIII – O Meio Ambiente no Mundo Globalizado - Nona Parte - A Ordem Internacional do Ambiente

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NONA PARTE - A ORDEM INTERNACIONAL DO AMBIENTE

1.Globalização e desafios ambientais

O século XX, marcado pelo desenvolvimento acentuado das mais diversas tecnologias e pelo nascer da globalização, percorreu um trajeto acelerado em busca de adequações para essa nova ordem mundial. Nesse cenário, no século XXI a Questão Ambiental, mais do que nunca, terá um papel de relevo não apenas pela necessidade de preservar o Planeta, mas também pela sua característica global, já que os efeitos provocados pela degradação do meio ambiente extravasam os limites territoriais de um único país, alcançando dimensões regionais, internacionais ou até mesmo planetárias.

Desertificação, chuva ácida, mudanças climáticas, redução da biodiversidade, entre outras consequências ambientais, fazem parte do dia a dia da humanidade e levaram ao fortalecimento da interdependência entre as nações que, por meio dos instrumentos do Direito Internacional, têm buscado formas de cooperação e entendimento para a preservação do Planeta.

Entretanto, apenas recentemente, a partir da segunda metade do século passado, este tipo de relacionamento internacional, fundado em preocupações com a própria sobrevivência da espécie humana sobre o planeta Terra, passou a fazer parte da história da humanidade. Tais preocupações vêm impondo, com intensidade cada vez maior, a “negociação política entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, com necessidades diferentes que devem ser compatibilizadas, no interesse da sobrevivência de uma verdadeira Sociedade Internacional”. 1

O Professor das Universidades de Paris I e Paris VII, Odon Vallet, Doutor em Direito e em Estudos Políticos, tem análise precisa sobre a problemática ambiental que se espraiou por diversos países, sem, em contrapartida, encontrar eco no que concerne a formas de cooperação. Diz ele: “Ao assegurarem a proteção do cidadão e a prosperidade do país, os poderes políticos julgam satisfazer os habitantes que vivem no interior do território. Todavia, as fronteiras são permeáveis ao progresso das comunicações que nivelam as referências nacionais, sejam elas de ordem natural ou cultural. Assim, os Estados têm de cooperar uns com os outros de forma que possam confrontar-se com novos desafios de âmbito planetário”. 2

As necessidades de cooperação, bem como o ordenamento jurídico-ambiental, têm, obviamente, seus fundamentos na ordem natural. Não é simples referência poética. Esse pensamento de Vallet traz embutida uma crítica ao individualismo dos Estados-nação e à falta de autoridade eficaz dos tratados internacionais para solucionarem, de forma articulada, problemas ambientais básicos. Desde logo, encontra-se uma burocracia emperrada, na esteira das burocracias públicas nacionais, talvez mais agravadas. Não se pode esconder, na raiz dos problemas, a crescente necessidade de uma autoridade supranacional para buscar e propor soluções concretas, ágeis e eficazes para questões que atravancam mais de dois países.

Ao longo das páginas seguintes poderão surgir novas ideias, além do que já existe, para se avançar no ordenamento jurídico-ambiental.

2.Antecedentes

A ordem internacional contemporânea começou a ser delineada ao término da 2ª Guerra Mundial, com um novo paradigma de cooperação entre as nações. O impacto daquela conflagração originou uma mudança no foco da cooperação entre os países; deixou-se de ter como principal objetivo as questões de guerra e paz, para ter por grande meta o desenvolvimento econômico e social, com especial atenção para os países do chamado Terceiro Mundo.

Este novo enfoque das relações entre as nações foi consagrado na Conferência de São Francisco, realizada no período de 24.04 a 26.06.1945, quando cerca de 50 países firmaram a Carta das Nações Unidas- ONU, conhecida como o Documento 1 do Direito Internacional. Essa carta é praticamente toda voltada a princípios pacifistas e de direitos humanos e tem em mira a “cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário (...)”. 3

Em matéria ambiental, o relatório The limits of growth (Os limites do crescimento), publicado no final da década de 60 por cientistas do Massachussets Institute of Technology- MIT, constituiu o primeiro grande alerta acerca do estado do Planeta e dos terríveis prognósticos para o futuro, atraindo a atenção da comunidade internacional e suscitando acalorados debates.

2.1A consolidação dos tratados

Sob a égide da Carta da ONU, a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, reconheceu esses atos como fonte do Direito Internacional e de cooperação pacífica entre as nações. A Convenção deixa claro que os tratados internacionais são acordos firmados entre Estados soberanos, na forma escrita. São, por conseguinte, juridicamente obrigatórios e vinculantes.

É importante destacar que os tratados estabelecem uma relação de Estado a Estado e se aplicam, salvo estipulação em contrário, a todo o território dos países contraentes. Eles acarretam, de modo indireto, obrigações para os poderes estatais (Executivo, Legislativo e Judiciário) de cada um dos signatários, e o descumprimento das obrigações neles estipuladas implica a responsabilidade internacional do Estado em causa. Os tratados, de um modo geral, atingem os indivíduos só por meio do direito interno, após a incorporação dos seus termos a esse direito, mediante atos formais, como é o caso do decreto legislativo 4 .

O Ministério das Relações Exteriores apresenta uma conceituação de fácil compreensão sobre os chamados atos internacionais, cuja denominação é variada. As mais comuns são: tratado, convenção, acordo, protocolo, memorando de entendimento, convênio e acordo por troca de notas 5 . Assim:

(I) Tratado: expressão eleita para “designar, genericamente, um acordo internacional. Denomina-se tratado o ato bilateral ou multilateral ao qual se deseja atribuir especial relevância política”.

(II) Convenção: termo que costuma ser empregado “para designar atos multilaterais, oriundos de conferências internacionais, que versem assunto de interesse geral, como, por exemplo, as convenções de Viena sobre relações diplomáticas, relações consulares e direito dos tratados [...]. É um tipo de instrumento internacional destinado em geral a estabelecer normas para o comportamento dos Estados em uma gama cada vez mais ampla de setores”.

(III) Acordo: “é expressão de uso livre e de alta incidência na prática internacional, [...] toma o nome de Ajuste ou Acordo Complementar quando o ato dá execução a outro, anterior, devidamente concluído. Em geral, são colocados ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-básico, dedicados a grandes áreas de cooperação (comércio e finanças; cooperação técnica, científica e tecnológica; coo­peração cultural e educacional). Esses acordos criam o arcabouço institucional que orientará a execução da cooperação. Acordos podem ser firmados, ainda, entre um país e uma organização internacional, a exemplo dos acordos operacionais para a execução de programas de cooperação e os acordos de sede”. 6

(IV) Protocolo: “é um termo que tem sido usado nas mais diversas acepções, tanto para acordos bilaterais quanto para multilaterais. Aparece designando acordos menos formais que os tratados, ou acordos complementares ou interpretativos de tratados ou convenções anteriores. É utilizado, ainda, para designar a ata final de uma conferência internacional. Tem sido usado, na prática diplomática brasileira, muitas vezes sob a forma de ‘protocolo de intenções’, para sinalizar um início de compromisso”.

(V) Memorando de entendimento: tem sido utilizado “para atos redigidos de forma simplificada, destinados a registrar princípios gerais que orientarão as relações entre as Partes [...]. O memorando de entendimento é semelhante ao acordo, com exceção do articulado, que deve ser substituído por parágrafos numerados com algarismos arábicos. Seu fecho é simplificado. Na medida em que não crie compromissos gravosos para a União, pode normalmente entrar em vigor na data da assinatura”.

(VI) Convênio: o termo convênio, “embora de uso frequente e tradicional, padece do inconveniente do uso que dele faz o direito interno. Seu uso está relacionado a matérias sobre cooperação multilateral de natureza econômica, comercial, cultural, jurídica, científica e técnica [...]. Também se denominam convênios acertos bilaterais”, merecendo destaque, entre os assumidos pelo Brasil, o Convênio para a Preservação, Conservação e Fiscalização de Recursos Naturais nas Áreas de Fronteira, celebrado com a Bolívia (1980).

(VII) Acordo por troca de notas: “emprega-se a troca de notas diplomáticas, em princípio, para assuntos de natureza administrativa, bem como para alterar ou interpretar cláusulas de atos já concluídos. Não obstante, o escopo desses acordos vem sendo ampliado. Seu conteúdo estará sujeito à aprovação do Congresso Nacional sempre que incorrer nos casos previstos pelo art. 49, inciso I, da Constituição. Quanto à forma, as notas podem ser: a) idênticas (com pequenos ajustes de redação), com o mesmo teor e data; b) uma primeira nota, de proposta, e outra, de resposta e aceitação, que pode ter a mesma data ou data posterior”.

Acordos internacionais em geral, como convenções, declarações, protocolos etc., podem ser denominados como tratados, sob uma ótica ampla do termo.

A Convenção de Viena estabelece uma série de etapas para a formalização de um tratado. São elas: negociação, assinatura, ratificação, promulgação e publicação.

2.2Atos internacionais e sua tramitação no Brasil

No Brasil, o Presidente da República tem o poder de celebrar tratados, convenções e atos internacionais 7 . No entanto, seus atos ficam condicionados à posterior apreciação e aprovação pelo Poder Legislativo, mediante decreto, conforme determina o art. 49, I, da CF: “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”.

O ato de cunho internacional é encaminhado para exame e aprovação, sucessivamente, da Câmara dos Deputados e do Senado. Antes de ser levado aos plenários, o documento é avaliado, em ambas as Casas, pelas Comissões de Constituição e Justiça e de Relações Exteriores e por outras comissões interessadas na matéria.

Uma vez publicado o decreto legislativo, é encerrada a etapa de apreciação e de aprovação do ato. Procede-se, então, à sua ratificação junto às outras Partes Contratantes. Os atos multilaterais são ratificados por meio do depósito da Carta de Ratificação junto ao país ou órgão multilateral depositário. Este se incumbe de notificar o fato aos demais signatários.

Para o ato ter validade é necessária sua promulgação, que deve ser realizada pelo Executivo, por decreto assinado pelo Presidente da República e subscrito pelo Ministério das Relações Exteriores.

3.A ordem internacional e o meio ambiente

Os tratados são, em sua essência, um instrumento de cooperação internacional, pois possibilitam a utilização de seus princípios ao promover o desenvolvimento em plano internacional, a conservação ambiental e a melhoria das condições socioeconômicas e da qualidade de vida das populações, especialmente nos países menos desenvolvidos.

Por esse motivo, em muitos casos, a gestão adequada e integrada dos recursos naturais exige regramento com a abrangência suficiente que apenas os tratados e acordos internacionais são capazes de proporcionar. Por conseguinte, a cooperação internacional em matéria ambiental nada mais é, evidentemente, do que o reflexo vivo do reconhecimento da “dimensão transfronteiriça e global das atividades degradadoras exercidas no âmbito das jurisdições nacionais”, cujas sequelas podem ir muito além do previsto ou do previsível 8 .

Neste título serão apresentados os principais atos internacionais na área ambiental, todos de cunho multilateral, ou seja, de caráter transnacional ou global, e que concernem às peculiaridades ambientais brasileiras. Devido à sua importância histórica no despertar dos temas ambientais na agenda internacional, usaremos como marco a Declaração de Estocolmo, firmada no ano de 1972.

3.1Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (Estocolmo/1972)

O final da década de 60 foi o indicador de que o crescimento econômico e o processo de industrialização predatória estavam trazendo resultados desastrosos para o Planeta. Preocupada com a poluição do ar, da água e do solo, com o acúmulo de dejetos e o surgimento de casos críticos de degradação ambiental, a Suécia propôs à ONU a realização de uma conferência internacional para discutir os principais problemas ambientais que já alcançavam uma dimensão global, relacionando-os a questões socioeconômicas, em especial à pressão do crescimento demográfico sobre os recursos naturais nos países pobres 9 .

A proposta foi acatada pela ONU, que, em junho de 1972, na cidade de Estocolmo, realizou a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, com a participação de 113 países, 250 organizações não governamentais e organismos da ONU. Os principais resultados dessa Conferência foram a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente- PNUMA 10 e a aprovação da Declaração sobre o Meio Ambiente Humano 11 .

Também conhecida como Declaração de Estocolmo, ela contém 26 princípios referentes a comportamento e responsabilidades, que se destinam a nortear os processos decisórios de relevância para a Questão Ambiental. A partir desse documento foram fixadas metas específicas, como a moratória de 10 anos para a caça comercial de baleias e a prevenção de derramamentos deliberados de petróleo no mar. Com isso, eram dados os primeiros passos para a formação de uma “legislação branda” focalizando questões internacionais relativas ao meio ambiente.

A Declaração de Estocolmo traz em seu bojo a cooperação internacional para a proteção do meio ambiente como princípio geral de Direito Internacional, embora com ênfase no livre intercâmbio de experiências científicas e na tecnologia ambiental. Ela está formalmente prevista no Princípio 20: “Devem-se fomentar em todos os países, especialmente nos países em desenvolvimento, a pesquisa e o desenvolvimento científicos referentes aos problemas ambientais, tanto nacionais como multinacionais [...]”.

Como se verifica no texto desse Princípio 20, dificuldades naturais de tradução acarretam algumas imprecisões ou impropriedades conceituais: “medidas desenvolvimentistas” é termo ambíguo porque o desenvolvimentismo, analisado por cientistas sociais, como princípio econômico, não leva em conta as exigências ambientais e a sustentabilidade, porquanto propugna um desenvolvimento a qualquer preço. A imprecisão afeta igualmente a expressão “problemas ambientais, tanto nacionais como multinacionais”. É preciso ter em mente que hoje, mais de trinta anos decorridos da Conferência de Estocolmo, a linguagem ambiental adquiriu maior precisão.

Já a questão do dano ambiental transfronteiriço está expressa no Princípio 21: “[...] os Estados têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos em aplicação de sua própria política ambiental, desde que as atividades e a obrigação de assegurar-se de que as atividades que se levem a cabo [...] não prejudiquem o meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda jurisdição nacional”. Há, porém, um risco de falácia neste enunciado; não basta que um Estado-nação evite danos ambientais para os seus vizinhos; é mister que a sua política ambiental seja cientificamente correta e técnica e economicamente adequada 12 .

No que tange à legislação brasileira, a Declaração de Estocolmo foi uma das bases para a redação do art. 225 da CF, segundo o qual “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

3.2Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional

Essa Convenção foi elaborada em 1971, na cidade iraniana de Ramsar, tendo entrado em vigor somente no ano de 1975. A Convenção de Ramsar nasceu como resultado das atividades de organizações não governamentais e do esforço de alguns países como Brasil, Argentina, Venezuela, Portugal e Moçambique, preocupados com a vida e o habitat das aves aquáticas. Seu objetivo principal é evitar a degradação das zonas úmidas e promover sua conservação, reconhecendo nelas funções ecológicas fundamentais e múltiplo valor econômico, cultural, científico e recreativo.

No art. 1º, a Convenção define que “as zonas úmidas são áreas de pântano, charco, turfa ou água, natural ou artificial, permanente ou temporária, com água estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo áreas de água marítima com menos de seis metros de profundidade na maré baixa”.

Além disso, ela impôs às Partes Contratantes as seguintes obrigações 13 :

(i) Listar zonas: cada Parte deve designar ao menos uma zona úmida para fazer parte da Lista de Zonas Úmidas de Importância Internacional, com base em sua importância ecológica, botânica, zoológica, limnológica e hidrológica, e preservar suas características ecológicas;

(ii) Uso adequado: as Partes devem levar em conta a conservação das zonas úmidas no planejamento de uso do solo nacional e promover, tanto quanto possível, o uso adequado das zonas úmidas em seu território. Para isso, elas deverão obedecer às seguintes linhas: a) adoção de políticas e diretrizes institucionais e organizacionais; b) instrumentos legais e incentivos fiscais; c) conhecimento das zonas úmidas e seus valores: inventários, pesquisa, monitoramento e treinamento; d) inventários: mapas, recursos ecológicos e culturais etc.; e) monitoramento: medição das mudanças ecológicas; f) pesquisa; g) treinamento; e h) educação e conscientização pública;

(iii) Reservas naturais e treinamento de pessoal: as Partes são solicitadas a estabelecer reservas naturais nas zonas úmidas e manejá-las de modo a beneficiar as aves aquáticas, e promover o treinamento de pessoal habilitado nos campos de pesquisa de zonas úmidas, manejo e administração de unidades de conservação. As Partes devem manter um monitoramento bastante sensível a qualquer mudança no caráter ecológico das zonas úmidas; e

(iv) Cooperação internacional: as Partes devem consultar-se sobre a implementação da Convenção, especialmente no caso de pesquisa e desenvolvimento de projetos para zonas úmidas, sistemas hídricos e espécies da fauna e da flora compartilhados.

Atualmente, estão designadas mais de 2.000 áreas como zonas úmidas de importância internacional, que totalizam 197,2 milhões de hectares, em diferentes regiões onde se realiza a conservação da fauna silvestre. A Convenção de Ramsar conta hoje com 163 Partes Contratantes 14 .

3.2.1Legislação aplicável

O Brasil ratificou a Convenção de Ramsar por meio do Decreto Legislativo 33, de 16.06.1992. A promulgação pelo Executivo ocorreu em 16.05.1996, nos termos do Decreto 1.905/1996.

A Convenção recebeu algumas adequações. O Protocolo de Paris, firmado em 03.12.1982, incluiu um novo dispositivo estabelecendo os procedimentos para adoção de emendas à Convenção e sua entrada em vigor, e incluiu outras línguas como oficiais da Convenção. Esta alteração entrou em vigor em 1986.

A Terceira Conferência das Partes, realizada em Regina, no Canadá, em maio de 1987, adotou uma nova emenda, que prescreveu: a) adoção de critérios revisados para identificar zonas úmidas de importância internacional; b) adoção de diretrizes para a implementação do conceito de uso adequado das zonas úmidas; c) estabelecimento do Grupo de Trabalho de Uso Adequado; d) instauração do Comitê Permanente; e) constituição do Secretariado de Ramsar, com sedes nos escritórios da União …

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25 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257013/titulo-xxiii-o-meio-ambiente-no-mundo-globalizado-nona-parte-a-ordem-internacional-do-ambiente-direito-do-ambiente-ed-2021