Accountability e Transparência da Justiça Civil - Ed. 2019

Responsabilité Et Transparence de La Justice Civile - Parte II. Perspectivas Nacionais

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Soraya Amrani Mekki

Introduction

Afin de faciliter le travail du rapporteur général, le présent rapport suit l’ordre des questions telles que posées dans la lettre d’invitation à participer au thème concernant la responsabilité et la transparence de la justice civile.

Au préalable, il convient de préciser que le terme français « responsabilité » est beaucoup moins parlant que celui d’accountability dont il n’existe pas de traduction totalement satisfaisante.

1.Independance de la Justice (Externe, Institutionnelle)

Affirmation constitutionnelle de l’indépendance de l’autorité judiciaire. L’indépendance de la justice est garantie en France par la Constitution qui n’en fait cependant par un pouvoir au même titre que le pouvoir exécutif ou législatif mais une autorité judiciaire (Titre VIII de la Constitution : De l’autorité judiciaire).

C’est le Président de la République qui est gardien de l’indépendance de la justice assisté en cela par le Conseil supérieur de la magistrature.

Article 64 de la Constitution du 4 octobre 1958.

« Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. »

Il faut préciser que cet article est régulièrement remis en cause en France et que de nombreux projets de réforme ont tenté d’en amender la formulation qualifiée « d’incongruité » par le professeur Guy Carcassonne en ce que c’est le chef de l’Etat qui garantit l’indépendance de l’autorité judiciaire et qu’il n’est que « assisté » par un conseil supérieur de la magistrature lequel, contrairement à de nombreux Etats, n’a pas le statut de conseil du pouvoir judiciaire. L’autorité judiciaire semble ainsi sous « protectorat constitutionnel du Président de la République » 1 .

Cette indépendance est garantie par l’inamovibilité des magistrats du siège (art. 64 al. 4 C. 1958) qui implique qu’un juge, hormis sanction disciplinaire prononcée par le conseil supérieur de la magistrature, ne peut être muté sans en avoir fait la demande. Il peut ainsi arriver en pratique qu’un juge passe plus de 30 ans dans la même juridiction, ce qui pose d’autres problèmes d’indépendance et d’impartialité qui ne sont pas en lien avec les pouvoirs exécutifs et législatifs mais avec le milieu dans lequel il évolue. C’est la raison pour laquelle la loi organique du 22 décembre 1958 portant statut de la magistrature limite certaines fonctions à une durée maximale de 10 ans (Juge d’instruction, juge des enfants, juge de l’application des peines, juge des libertés et de la détention). Le magistrat est automatiquement déchargé de ces fonctions après la durée maximale mais peut demeurer juge dans la même juridiction.

Indépendance organique de l’autorité judiciaire. Malgré l’affirmation constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature, il convient de préciser que c’est le Président de la République qui nomme les magistrats 2 , lesquels ne sont pas des fonctionnaires car si leur statut est évidemment particulier.

Par ailleurs, le système français a la particularité d’affirmer l’unité du corps de la magistrature qui comprend les magistrat du siège - les juges - et les magistrats du parquet.

L’affirmation de l’indépendance des magistrats du Parquet n’est pas évidente.

D’abord, parce que l’article 5 de la loi organique nº 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature dispose que :

« Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux , ministre de la justice. A l’audience, leur parole est libre ».

Cette disposition signifie que « si la plume est serve, la parole est libre ». Autrement dit, le magistrat du parquet doit suivre les instructions générales du Garde des sceaux mais pourrait, à l’oral, s’en écarter. Cela est bien rare en pratique.

Cette autorité du ministère de la justice est souvent critiquée. Ainsi, une question prioritaire de constitutionnalité a été posée par un syndicat de magistrats (l’Union Syndicale des magistrats) au motif que le texte méconnaîtrait le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire, le principe de la séparation des pouvoirs ainsi que le droit à un procès équitable et les droits de la défense.

Par décision nº 2017-680 du 8 décembre 2017, le conseil constitutionnel a considéré que les textes assurent une « conciliation équilibrée entre le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution ».

En effet, en vertu de l’article 30 du Code de procédure pénale, « le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la république. A cette fin il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales ». Cependant, depuis la loi nº 2013-669 du 25 juillet 2013, il est précisé : « il ne peut leur adresser aucun instruction dans les affaires individuelles ».

Ensuite, les modalités de fonctionnement pour la nomination comme pour les sanctions disciplinaires relatives aux magistrats du parquet diffèrent de celles des magistrats du siège. En effet, le conseil supérieur de la magistrature propose les magistrats du siège aux postes les plus importants (Cour de cassation, premiers président de cours d’appel et président des tribunaux de grande instance). Il donne un avis pour les autres nominations qui lie le ministre de la justice. Il prononce les sanctions disciplinaires. En revanche, il n’a aucun pouvoir de proposition pour les magistrats du parquet pour la nomination desquels il ne fait que donner un avis non liant au ministre. Il en est de même en matière disciplinaire où il ne fait que proposer la sanction prononcée par le Ministre, lequel n’est pas tenu par celle-ci. En pratique, les avis sont suivis mais il est toujours possible à un Ministre de changer de politique (tel a été le cas au début des années 2000). Enfin, il convient de préciser qu’alors qu’un ministre de la justice, Mme Taubira, s’était engagée officiellement dans une circulaire du 31 juillet 2012 à suivre les avis du conseil supérieur de la magistrature, le conseil d’état a jugé sa décision illégale car elle méconnaissait les dispositions de l’article 38 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 (CE 1er octobre 2015, nº 379622).

Les doutes sur l’indépendance des magistrats du parquet ont des conséquences importantes. La Cour européenne des droits de l’homme estime ainsi que le magistrat du parquet ne peut être considéré comme une autorité judiciaire indépendante au sens de l’article 5§ 3 de la ConvEDH pour pouvoir prolonger une détention.

CEDH Medvedyev c/ France 29 mars 2000 :

« le magistrat doit présenter les garanties requises d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif et des partes, ce qui exclut notamment qu’il puisse agir contre le requérant dans la procédure pénale, à l’instar du ministère public ». V. Aussi, CEDH moulin c/ France 23 novembre 2010. CEDH Vassis c/ France 27 juin 2013.

Cette décision a créé une grande émotion parmi les magistrats du parquet. La Cour de cassation a pris une décision similaire dans son arrêt Cressein du 15 décembre 2010 (nº 10-83674) : « c’est à tort que la chambre d’instruction a retenu que le ministère public est une autorité judiciaire au ses de l’article 5§ 3… » 3 .

Afin de limiter la portée de ces décisions, il est régulièrement rappelé que cette remise en cause de l’indépendance est limitée à l’article 5§ 3 ConEDH.

En revanche, le conseil constitutionnel continue de réaffirmer la parfaite indépendance des magistrats du parquet. V. décision en dernier lieu, supra Conseil constitutionnel, QPC 8 décembre 2017.

Il en résulte de nombreux projets de réforme constitutionnelle qui n’arrivent cependant pas à aboutir faute de majorité au congrès pour modifier la Constitution et la loi organique 4 . Une réforme constitutionnelle a minima consisterait à aligner les conditions de nomination et de sanction disciplinaire des magistrats du parquet sur celles du siège mais elle n’emporte toujours pas une adhésion suffisamment forte.

Indépendance vis à vis du pouvoir législatif.

L’indépendance de l’autorité judiciaire doit également être assurée au regard du pouvoir législatif. Il ne faut pas, en effet, que le législateur s’immisce dans des procédures ne cours pour en changer l’issue.

Si le juge est tenu de trancher le litige selon la règle de droit applicable, il ne faut pas que le législateur, sous couvert de lois interprétatives ou de validation, vienne modifier le sens prévisible de la décision des juges. Il ne est de même de l’usage de lois rétroactives.

Indépendance budgétaire.

L’indépendance de la justice peut être affirmée mais ne rester que de façade si elle ne s’accompagne pas au moins d’une autonomie financière 5 . Or « aucune conséquence n’a jamais été tirée sur le plan budgétaire du principe constitutionnel d’indépendance de la justice judiciaire » 6 .

Le lien avec entre l’indépendance de l’autorité judiciaire et la question de son autonomie budgétaire est reconnu par l’avis nº 2 du conseil consultatif des juges européens « le financement des tribunaux a un lien étroite avec la question de l’indépendance des juges dans la mesure où il détermine les conditions dans lesquelles les tribunaux exercent leur mission ».

C’est également le cas de la déclaration de Varsovie du 2 juin 2016 du Réseau européen des conseils de justice, du Réseau francophone des conseils de la magistrature judiciaire ou encire de la déclaration de Bruxelles de l’association des hautes juridictions ayan en commun l’usage du français (AHJUCAF, déclaration 10 octobre 2017, Renforcer l’indépendance des hautes juridictions par leur autonomie budgétaire).

En Europe, on a le souvenir d’un ministre britannique se plaignant des décisions de la Cour européenne des droits de ‘homme et déclarant qu’il suffirait pour la maîtriser de lui couper les ressources budgétaires…

L’indépendance ou, au moins, l’autonomie budgétaire sont importantes pour permettre de ne pas contraindre l’action des juridictions et assurer une justice de qualité. Or, sous l’influence de l’OCDE, les juridictions sont désormais soumises à des lois budgétaires les amenant à rendre des comptes sur l’usage des deniers publics. Des indicateurs de performance dépend parfois le montant du budget attribué, ce qui conduit à contraindre les politiques des juridictions.

Les standards internationaux soulignent la nécessité d’impliquer les conseils de la magistrature, ou un organe équivalent - dans le processus budgétaire. Il en est ainsi de la déclaration de Varsovie du 2 juin 2016 du réseau européen des conseils de justice : « the Council for the Judiciary or equivalent body should be closely involved at all stages in the budgetary process, and courts must be resourced to a level which provides an effective and efficient justice system; » 7 .

Une telle implication du conseil ne signifie pas une négation du pouvoir du politique dans la décision budgétaire qui demeure évidemment le principe. L’objectif est uniquement d’éviter, ce que la première recommandation de la déclaration de Varsovie qualifie d’ « inappopriate politcal interference ». C’est la raison pour laquelle l’accent est mis sur la nécessaire stabilité et prévisibilité du budget de la justice, notamment avec le besoin de visibilité sur plusieurs années 8 . C’est la raison pour laquelle il n’est pas question de sanctuariser le budget de la justice, pas même en imposant comme au Costa Rica un pourcentage du budget étatique consacré à la justice.

Le budget de la justice est soumis à la décision politique et peut subir de réductions à l’instar des autres budgets sous réserve qu’elles soient objectives et fondées sur des critères transparents. Il s’agit de reconnaitre le pouvoir politique mais de l’assortir de garde-fous en insistant sur une prévisibilité afin d’éviter les dangers 9 .

La proposition nº 20 du rapport Bouvier 10 consacre ainsi la nécessaire implication du conseil supérieur de la magistrature :

« Doter le Conseil supérieur de la magistrature d’une nouvelle compétence d’avis en matière budgétaire sur le projet de loi de finances de l’année, requis au stade de l’élaboration des crédits (au moment du débat d’orientation des finances publiques) et portant, par ailleurs, sur les conditions d’exécution de la loi de finances ; créer un jaune budgétaire comportant notamment ces avis ».

Il est nécessaire que le conseil supérieur de la magistrature soit impliqué et puisse informer le décideur politique sur les réels besoins de l’Autorité judiciaire. Pour ce faire, le rapport Bouvier préconise qu’il émette un avis en amont de la décision budgétaire ainsi qu’un avis sur l’exécution de celle-ci 11 .

Le conseil dispose d’ores et déjà d’une compétence en matière d’avis mais elle dépend d’une saisine par le président de la République et a un domaine en apparence limité. En vertu de l’article 65 de la Constitution : « Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice ».

Il s’agirait à la fois de lui permettre de prendre des avis sur saisine obligatoire car inscrite dans la procédure budgétaire. En ce qui concerne le domaine, l’actuel article 65 procède par renvoi à l’article 64 pour réserver l’avis aux questions d’indépendance de la magistrature mais en vérité, adoptant une conception dynamique de celle-ci, l’extension à la procédure budgétaire en est une conséquence. Les actuelles réflexions sur la réforme constitutionnelle sont d’ailleurs l’occasion de réitérer ce développement de la mission du conseil 12 .

Notons par ailleurs que le Conseil, interrogé par la commission Bouvier a émis un avis favorable à une telle proposition car, bien qu’étant « la plus modeste », elle est aussi « la plus urgente » 13 .

2.Independance Interne de la Justice (Corporatisme, Productivisme)

Penser l’indépendance uniquement en terme organique et de séparation des pouvoirs est extrêmement réducteur. L’indépendance de la justice tient aussi au fait de résister à tout corporatisme mais peut aussi résulter des attentes liées au productivisme.

Le corporatisme existe dans la magistrature française comme dans d’autres professions. Si le magistrat ne doit pas être dépendant du pouvoir exécutif ou législatif, il ne faut non plus qu’il dépende de pressions en interne ou que ses décisions soient guidées par un reflexe de corps.

A cet égard, il est important de souligner que la composition et les règles de fonctionnement du conseil supérieur de la magistrature sont pensées pour assurer cette indépendance. En effet, le conseil est composée de deux formations, l’une pour les magistrats du siège et l’autre pour ceux du parquet. Chaque formation est composée de 15 membres dont 8, soit plus de la majorité, ne sont pas des magistrats. L’objectif est d’assurer une prise de décision indépendante des intérêts de la profession qui pourrait vouloir protéger ses membres lors de procédure disciplinaire ou imposer des nominations selon des règles ne reposant pas uniquement sur le mérite.

Cette présence de membres non magistrats, qualifiés de « laïcs » pose cependant question. En premier lieu, le syndicat majoritaire, l’USM, rappelle que le conseil de l’Europe considère que les conseils doivent être composés au moins de la moitié de magistrats, et donc au moins une parité (Recommandation du 17 novembre 2010). De plus, une décision de la CEDH a pu reprocher au conseil portugais dans une affaire disciplinaire la présence majoritaire de laïcs (CEDH 21 juin 2016, Ramos Nunes de Carvalho et sa C/ Portugal et Tato marinho de santos Costa alves dos santos et Figuereido c. Portugal : la présence minoritaire des juges est jugée problématique au regard de l’article 6§ 1 convEDH).

Cependant, les décisions au niveau européen s’expliquent par le souci d’éviter une oppression politique sur la magistrature qui doit pouvoir garantir son indépendance externe. La question de l’indépendance interne y est moins importante. Par ailleurs, là n’était pas le seul motif de condamnation.

En second lieu, les personnalités laïcs sont, pour 6 d’entre elles, nommés par des autorités politiques (Président de la République, Président de l’assemblée nationale, Président du Sénat) dès lors qu’il n’y a pas un véto des 3/5ème de l’assemblée nationale et/ou du Sénat.

Le productivisme est également un risque pour l’indépendance des magistrats qui sont soumis à une charge de travail conséquente alors qu’il existe un sous effectif important dans les juridictions (il y a autant de magistrat en France aujourd’hui qu’au XIXème siècle). Il faut dès lors pouvoir préserver une indépendance juridictionnelle lorsque la pression du rendement peut amener à user de copier/coller dans les décisions, de barèmes simplement reproduits ou de motivations stéréotypées. Il s’agit là d’un enjeu majeur pour la justice car le justiciable doit avoir le sentiment que la justice a été rendue en toute indépendance au regard de sa situation concrète. Il y aurait ainsi une nouvelle forme de dépendance, entendue de manière dynamique, liée à l’usage des nouvelles technologies 14 .

3.Regulation des Jugements, de leurs Formes et de leurs Motivation

Il convient de distinguer la question de la forme des jugements de celle de leur motivation.

La forme des jugements répond à une structuration assez classique. Présentation des faits et de la procédure – Motifs de la décision – dispositif. Seul le dispositif de la décision ayant autorité de chose jugée (art 480 CPC), c’est la qualité de sa rédaction qui importe le plus. Celle-ci fait parfois défaut, pour plusieurs raisons.

D’abord, parce que les juges craignent...

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jusbrasil.com.br
18 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257153/responsabilite-et-transparence-de-la-justice-civile-parte-ii-perspectivas-nacionais-accountability-e-transparencia-da-justica-civil-ed-2019