5. Testemunho Histórico Sobre Uma Lei de Caráter Transcendental - Parte I – Reminiscências - Ação Civil Pública

Autor: LUIZ ANTONIO FLEURY FILHO Procurador de Justiça aposentado. Ex-Governador do Estado de São Paulo. Advogado. Neste 24/07/2020, comemoramos os 35 anos da introdução em nosso ordenamento jurídico do Instituto da Ação Civil Pública, objeto da Lei 7.347/1985, um diploma legal que muito influenciou a transformação de uma sociedade marcada pelo conformismo. Nos dias de hoje podemos dizer que essa Lei, ademais do que apresentou em seu nascedouro, está prenhe de grande potencial de renovação e vivência democráticas. Leis surgem e desaparecem, essa é uma constatação normal. Leis há que caem na obsolescência ou no desuso; outras são revogadas ou modificadas. Há, também, as inconstitucionais, as iníquas, como há as supérfluas e as descabidas. Em vista disso, teria razão alguém, ao afirmar que a melhor lei é a que não existe ou a que está por vir. Ora, sabendo-se que a sociedade humana é um devir permanente, seria lícito supor que também a legislação, como corolário da sociedade, deveria entrar nesse moto-contínuo para que os fatos jurídicos se compusessem com os sociais – admitida, até certo grau, a reciprocidade –, a fim de que o direito e a justiça, o ser e o dever ser, o legal e o moral, e outros binômios afins, pudessem retratar uma sociedade justa e bem ordenada, que todos almejamos. A Lei 7.347/1985 não pode escapar, totalmente, à vicissitude por que passam os instrumentos legais, em sua generalidade, e até mesmo as construções jurídicas estáveis, porém, traz um caminho a cumprir, caminho este que nem sempre é linear e tranquilo, porque sujeito às vicissitudes da família humana. Nos últimos tempos, a Lei de Ação Civil Pública vem sofrendo alguns embates. Em sua vigência, ela terá criado desafetos, adversários e, talvez, solapadores. Ela esteve à mercê de usos indevidos e propósitos oportunistas. Nada disso, porém, justifica cruzar os braços perante a necessidade de revigorá-la. Ao contrário, aí reside o estímulo para aperfeiçoá-la, porque crescem oportunidades para sua aplicação numa sociedade que passa por mutações constantes. Mesmo assim, quero crer que a ação civil púbica traz a unção de certa perenidade ou, ao menos, de alguma transcendentalidade. Ser transcendente é superar a si mesmo e o seu tempo, é alcançar resultados não esperados em seu nascedouro. Salvo melhor juízo, os anos da vigência da Lei 7.347/1985 dão à sua ementa este caráter, digamos, de autossuperação, de modo que não será fácil colecionar os benefícios de ordem jurídica, social, política, econômica, cultural – além de outros menos evidentes, embora reais, que resultaram da sua aplicação oportuna e esclarecida. De fato, regem-se, hoje, pelas disposições da Lei 7.347/1985, as ações relacionadas: (I) ao meio-ambiente; (II) ao consumidor; (III) a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (IV) a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; (V) por infração da ordem econômica; (VI) à ordem urbanística; (VII) à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos; (VIII) ao patrimônio público e social. Evidentemente, sempre há e haverá outras providências que a própria aplicação da Lei sugere – mas esse enunciado, ao sair do círculo estreito dos interesses individuais, ao pensar nos interesses coletivos ou transindividuais, pensa, também, no patrimônio da coletividade social, que tem caráter permanente e transcendente. Temos assistido, como observadores e, também, protagonistas, a muitos acontecimentos que se desenrolam no plano nacional durante esse tempo. E muitos novos fatores entraram no complexo ordenamento social do País. Tanto os ensaios e aprofundamentos jurídicos como os apontamentos históricos e as anotações de interesses vários, registrados no conjunto desta obra comemorativa, destacam as evoluções do caminho percorrido, colecionando ideias e fatos, acumulando experiência e sabedoria, que são devidas a essa Lei. Não poderia furtar-me a um registro modesto, embora pertinente, que se inscreveu com o aparecimento da Lei da Ação Civil Pública. Ele se presta bem a manifestar as fundadas esperanças que selariam a promulgação da Lei 7.347/1985, numa espécie de antevisão do alcance desse instrumento elaborado nas oficinas do Poder Legislativo e tornado eficiente pela sanção do Poder Executivo. No caso da ação civil pública, foi gratificante que os presságios tenham sido clarividentes e, mais ainda, que tivessem sido superados pela eficácia que alcançou na prática da cidadania e no ordenamento da sociedade brasileira. Como é sabido, o anteprojeto, em sua elaboração, contou com o aporte insuspeito e valioso de Édis Milaré, Nelson Nery Junior e Antonio Augusto de Camargo Ferraz, entre outros respeitáveis nomes de juristas, legisladores e membros do Ministério Público – Conamp – e, passo seguinte, do Presidente da República, então o Dr. José Sarney. Era igualmente clara a antevisão de que a sociedade civil reclamava instrumentos processuais que viabilizassem a defesa dos interesses difusos, até então desprovidos de patrocínio judicial. Por oportuna e sintetizadora, a transcrição literal daquela representação ao 1º magistrado do País volta à tona nesta obra, conforme o teor do ofício então por mim encaminhado ao ilustre destinatário. “Sr. Presidente: A Confederação Nacional do Ministério Público – Conamp, entidade que congrega as Associações Estaduais do Ministério Público de todo o Brasil, vem, com todo o respeito e acatamento, expressar a V. Exa. a viva expectativa de toda a classe quanto à sanção, sem vetos, do projeto de lei que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, histórico, turístico e paisagístico, assim como a qualquer outro interesse difuso, pelas razões que pede vênia para expor: 1. A preocupação central do projeto é a de disciplinar juridicamente e de oferecer instrumentos eficazes de defesa aos chamados interesses difusos. Tais interesses, identificados já no próprio direito romano, vêm sendo objeto de profundos e alentados estudos da doutrina jurídica. No sistema da common law, deu-se novo conteúdo a institutos tradicionais, baseados na equity, como as do relator actions inglesas, e, mais ainda, as class actions norte-americanas, que constituem hoje exemplo eloquente dessa tendência. Nos países de tradição romano-germânica, foi a doutrina italiana que, a partir de 1974, iniciou um fértil trabalho de elaboração, principalmente por obra de Mauro Cappelletti, Vittorio Denti e Andrea Proto Pisani, seguido logo mais por inúmeros juristas de diversas especialidades. Três encontros selaram esse esforço doutrinário, já antecipado pelas ‘Relações Nacionais Italianas’, apresentadas ao IX Congresso Internacional da Academia Internacional de Direito Comparado; o Congresso de Pavia, em junho de 1974, sobre o tema ‘As ações para a tutela de interesses coletivos’; o encontro de Florença, em maio de 1975, sobre ‘Liberdades fundamentais e formações sociais’ e o III Congresso Nacional da Associação Italiana de Direito Comparado, realizado em Salerno, em 1975, sobre ‘A tutela jurídica dos interesses difusos, com particular atenção à proteção do meio ambiente e dos consumidores’. Entre nós, o interesse pela matéria surgiu logo após, mediante três trabalhos doutrinários: foi pioneiro o de José Carlos Barbosa Moreira, preparado em Florença e publicado no Brasil, em 1977. Seguiu-se o de Waldemar Mariz de Oliveira Júnior, consolidando palestras e conferências proferidas desde 1976. Quase contemporaneamente veio a lume o estudo de Ada Pellegrini Grinover, denominado A tutela jurisdicional dos interesses difusos. Finalmente, como que uma síntese de todas essas ideias, foi apresentado, em 1983, no XI Seminário Jurídico dos Grupos de Estudo do Ministério Público do Estado de São Paulo, pelos Promotores de Justiça Édis Milaré, Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz e Nelson Nery Junior, um trabalho, em seguida publicado, com título A ação civil pública e a tutela jurisdicional dos interesses difusos. 2. Interesses difusos, segundo conceito consagrado pela doutrina, são aqueles que têm por titular toda a comunidade, todo o grupo social, tais como o interesse na defesa do meio ambiente, dos bens de valor artístico, histórico, turístico e paisagístico, do consumidor etc. A sociedade contemporânea põe em evidência, a cada momento, novos interesses, novos direitos e deveres que, sem serem públicos, no sentido próprio da palavra, nem coletivos (ou seja, pertencentes a classes ou grupos determinados de pessoas), são precisamente difusos: deles ninguém é individualmente o titular, ao mesmo tempo em que todos, em conjunto, o são. A quem pertence, por exemplo, o ar que respiramos? 3. Os interesses difusos, de transcendental importância, estão atualmente ao desabrigo, sem quaisquer meios de proteção jurisdicional, porque até agora a ninguém a lei conferiu poderes para promover em juízo a sua defesa. 4. Vale ressaltar que um dos aspectos de maior alcance do projeto está na preocupação, explicitada na Exposição de Motivos, de dar tratamento abrangente a todas as categorias de interesses difusos. Por essa razão é que, a par da menção expressa às hipóteses mais comuns (meio ambiente, consumidor, patrimônio artístico, histórico, turístico e paisagístico), o projeto contém uma norma de extensão (o inc. IV do art. 1º), de altíssima importância, por conferir tutela também àquelas hipóteses de interesses difusos rebeldes a uma previsão específica do legislador ou que possam emergir do desenvolvimento natural da sociedade. De resto, a utilização de uma norma de encerramento, como a do referido inc. IV, é expediente de largo emprego na técnica legislativa e tem demonstrado sua eficiência ao evitar o precoce envelhecimento ou desatualização dos textos legais. 5. É importante lembrar o unânime apoio que a proposta tem recebido. No VI Congresso Nacional do Ministério Público, realizado em São Paulo, em junho de 1985, inúmeros trabalhos foram apresentados enfocando o tema, todos realçando o valor do projeto (cf. Ministério Público, ação civil pública e defesa dos interesses difusos, Paulo Salvador Frontini, Édis Milaré e Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz; A proteção do consumidor e o Ministério Público, José Geraldo Brito Filomeno e Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin; O Ministério Público e a questão ambiental na Constituição, Édis Milaré, Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz e Hugo Nigro Mazzilli). Nesse mesmo certame, o Plenário, por aclamação, manifestou sua esperança na inadiável aprovação do projeto. Na última reunião do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Justiça, realizada em Brasília, em 9 de julho corrente, aprovou-se moção sugerindo-se sua sanção integral. Outro não foi o entendimento do Poder Legislativo, que por suas duas Casas manteve incólume a ideia original do projetado diploma. 6. O projeto, enfim, por sua juridicidade, pelo espírito de justiça que o inspira, pela técnica irrepreensível, pelas soluções extremamente atuais, aconselha a sua preservação integral. Daí, Sr. Presidente, a importância histórica da aguardada sanção, que, sem dúvida, virá resolver tão angustiante problema, atendendo aos mais legítimos anseios de toda a população, e, dessa forma, harmonizando-se com o auspicioso ideário da Nova República! Ao ensejo, apresento a V. Exa. os meus protestos da mais elevada estima e distinta consideração. Luiz Antonio Fleury Filho Presidente A Sua Excelência, o Senhor Doutor José Sarney Digníssimo Presidente da República Federativa do Brasil Brasília – DF” Decorridos sete lustros, é-nos possível aquilatar o mérito e a transcendência da ação civil pública, que abriu caminho e firmou-se como conquista do direito e, mais ainda, do povo brasileiro. Formou-se uma como que constelação de instrumentos legais e instituições que convergiram na explicitação de direitos individuais, sociais, difusos, coletivos e individuais homogêneos – expressões multifacetadas dos direitos fundamentais da pessoa e da família humanas – que têm dado realce e sentido prático à cidadania. Nesse rol, podemos, por exemplo, lembrar o Código de Defesa do Consumidor, o destaque à Política Nacional do Meio Ambiente e àquelas outras que lhe seguiram, como a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Política Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc), do Saneamento Básico, dos Resíduos Sólidos, Mudanças do Clima, de Educação Ambiental, de Mobilidade Urbana, da Biodiversidade, Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, e por fim Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas O antônimo da tutela é o desamparo. Com efeito esta comemoração dos 35 anos, saudamos o crescimento da primeira e a redução do segundo. Da infância histórico-social à adolescência, desta à juventude e à idade adulta, nossas instituições jurídicas e sociais podem antever, com a aplicação oportuna e sensata da ação civil pública, a maturidade das instituições nacionais. Não seria aceitável que o Brasil, passando por processos renovadores na sua economia, no desenvolvimento tecnológico e em outros setores da vida nacional, deixasse para segundo plano o desenvolvimento jurídico no que se refere a uma integração crescente da nação aos processos democráticos que modernizam a sociedade e a tornam mais atuante. Não se pode ter dúvida de que a ação civil pública, revista e revigorada, tem esse destino especial.

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