Ação Civil Pública - Ed. 2020

3. Inquérito Civil e Ajustamento de Conduta: Aspectos Atuais

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Autores:

MARCOS ROBERTO FUNARI

Mestre em Direitos Humanos pela PUC/SP. Promotor de Justiça em São Paulo.

MOTAURI CIOCCHETTI DE SOUZA

Professor nos cursos de graduação, mestrado e doutorado da PUC/SP. Procurador de Justiça em São Paulo.

Resumo: O inquérito civil e o termo de ajustamento de conduta têm se revelado importantes instrumentos de tutela de interesses transindividuais. Muito utilizados, o primeiro deles para subsidiar a atuação responsável do Ministério Público, que detém a exclusividade desse tipo de procedimento investigatório; o outro, para solução extrajudicial de conflitos, em harmonia com o desejo de tutela ideal e efetiva dos direitos. O advento do Código de Processo Civil, em 2015, e o aperfeiçoamento das normas do CNMP que disciplinam o inquérito civil e o termo de ajustamento de conduta reforçam-lhes a relevância. Este artigo pretende explorar alguns aspectos atuais desses instrumentos, sem prejuízo da visita aos conceitos básicos que subsidiem a abordagem em questão.

Palavras-chave: Interesses transindividuais. Inquérito civil. Termo de ajustamento de conduta. Solução extrajudicial de conflitos.

Introdução

Fruto da necessidade da previsão de instrumento inquisitivo preambular ao aforamento de ação civil pública, a Lei Federal nº 7.347/85 trouxe a pioneira previsão do inquérito civil, fazendo-o por intermédio de seu art. 8º, § 1º.

Desde então, muitos foram os estudos e os regramentos propostos e utilizados pelo instrumento investigatório, de sorte que o inquérito civil gerou frutos sempre mais impactantes, demonstrativos do acerto do legislador pioneiro, mormente tendo em conta seu profícuo manuseio para o resguardo das mais variegadas demandas de cunho social.

À tal relevância, soma-se a instituição, pelo Código de Defesa do Consumidor, do nominado compromisso (ou termo) de ajustamento de conduta, instrumento apto a propiciar ao inquérito civil grau ímpar de resolutividade, vez que a via jurisdicional passou a apresentar-se meramente como opção – e não mais como mecanismo indeclinável – para o resguardo dos direitos de cepa metaindividual.

O evolver dos tempos mostrou o acerto do legislador quer quanto ao pioneirismo da criação do inquérito civil, quer em relação ao instrumento resolutivo do compromisso de ajustamento de conduta, com a sua força de título executivo extrajudicial.

A idealização de instrumentos diferenciados para enfrentar de forma coletiva – e não individualmente – problemas de relevância social, perpassava pela necessidade de se viabilizar “acesso à Justiça, seja pelo barateamento, seja pela quebra de barreiras socioculturais”, conferindo-se maior peso “às ações destinadas à solução desses conflitos coletivos” 1 .

Hoje, sedimentados os instrumentos procedimentais em questão, importante abordarmos recentes inovações legislativas e regulamentares que lhes digam respeito, as quais decorrem do amadurecimento tanto do inquérito civil quanto do termo de ajustamento de conduta e intencionam conferir-lhes ainda maior efetividade, como fatores regentes de segurança social, consubstanciada em valores como os da celeridade, da resolutividade e da eficiência.

1. Inquérito Civil

1.1. Aspectos gerais e normatização

O inquérito civil é procedimento investigatório, de instauração exclusiva do Ministério Público. Nas palavras de Celso de Mello Filho, lançadas ainda à época da edição da Lei Federal nº 7.347 de 1985, o inquérito civil é “procedimento meramente administrativo, de caráter pré-processual, que se realiza extrajudicialmente. O inquérito civil, de instauração facultativa, desempenha relevante função instrumental. Constitui meio destinado a coligir provas e quaisquer outros elementos de convicção que possam fundamentar a atuação processual do Ministério Público. O inquérito civil, em suma, configura um procedimento preparatório destinado a viabilizar o exercício responsável da ação civil pública” 2 .

A título de registro histórico, Hugo Nigro Mazzilli recorda que em uma palestra de grupo de estudos, ocorrida em 21 de junho de 1980, em Ourinhos, “o Promotor de Justiça Jose Fernando da Silva Lopes teve a ideia da criação de um inquérito civil conduzido por organismos administrativos e enviado ao Ministério Público para embasar a ação civil pública”, à semelhança do inquérito policial, mas para atender aos interesses difusos. Posteriormente, em 1983, Antonio Augusto de Camargo Ferraz, Édis Milaré e Nelson Nery Junior conferiram-lhe o formato pioneiro, que culminou por ser submetido ao Congresso Nacional pelo anteprojeto da Lei de Ação Civil Pública.

A consagração desse meio investigatório veio pela Constituição Federal de 1988, que, em seu art. 129, III, elencou, entre as funções institucionais do Ministério Público, a de promovê-lo para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Os pioneiros conceitos doutrinários alusivos ao inquérito civil culminaram por ser suplantados, fruto, notadamente, do Código de Defesa do Consumidor, que, ao acrescentar o parágrafo 6º ao art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, prevendo o compromisso de ajustamento de conduta, trouxe ao inquisitivo verdadeiro poder resolutório – e não mais meramente instrutório, como anteriormente estruturado o instrumento na senda procedimental.

A utilização do inquérito civil tem ganhado importância, pois, a par de objetivar a obtenção de dados para subsidiar a atuação processual do Ministério Público, proporciona a solução extrajudicial de conflitos, contemplando a atuação resolutiva a que a Instituição se vincula.

Realmente, como desdobramento do princípio do acesso à jurisdição, intangível por conta do art. 5º, XXXV, da Carta de Princípios, e delineado pelo art. 3º do Código de Processo Civil, o Estado deverá promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos, de forma que a conciliação, a mediação e outros métodos de solução amigável de litígios deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos, membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial (art. 3º, §§ 2º e 3º, do CPC).

O maior impacto conferido ao inquérito civil por conta de inovações legislativas fez surgir preocupações acerca da necessidade da existência de seu regramento, inicialmente, a cargo de cada um dos Ministérios Públicos.

Porém, em face de sua potência, notadamente advinda da circunstância de poder ensejar o surgimento de título executivo extrajudicial, com inevitáveis implicações processuais, parecia salutar o estabelecimento de regras mínimas comuns ao inquisitivo.

Daí a disciplina conferida ao inquérito civil pela Resolução do Conselho Nacional do Ministério Público 3 (CNMP) 23/2007, a qual, em boa medida, abeberou-se da à época recente Resolução 484/2006, que dita regras alusivas ao instrumento no âmbito do Ministério Público de São Paulo.

1.2. Objetivos e desdobramentos

O objetivo primordial do procedimento investigatório em comento é o de determinar a materialidade e a autoria de fatos que ensejem o ajuizamento da ação civil pública, sendo possível promover diligências, requisitar documentos, informações, exames e perícias 4 , expedir notificações, tomar depoimentos, proceder a vistorias e inspeções.

Contudo, ainda existem duas outras medidas e um desdobramento do inquérito civil que têm se mostrado de grande utilidade social. Referimo-nos às audiências públicas e às recomendações, bem assim ao termo de ajustamento de conduta – este último, objeto de tópico específico no evolver do trabalho.

Passemos, então, às audiências públicas, que estão disciplinadas pela Resolução CNMP 82, de 29 de fevereiro de 2012.

Nessa linha, é possível que o Ministério Público, nos limites de …

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20 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257282/3-inquerito-civil-e-ajustamento-de-conduta-aspectos-atuais-acao-civil-publica-ed-2020