Ação Civil Pública - Ed. 2020

3. Inquérito Civil e Ajustamento de Conduta: Aspectos Atuais

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Autores:

MARCOS ROBERTO FUNARI

Mestre em Direitos Humanos pela PUC/SP. Promotor de Justiça em São Paulo.

MOTAURI CIOCCHETTI DE SOUZA

Professor nos cursos de graduação, mestrado e doutorado da PUC/SP. Procurador de Justiça em São Paulo.

Resumo: O inquérito civil e o termo de ajustamento de conduta têm se revelado importantes instrumentos de tutela de interesses transindividuais. Muito utilizados, o primeiro deles para subsidiar a atuação responsável do Ministério Público, que detém a exclusividade desse tipo de procedimento investigatório; o outro, para solução extrajudicial de conflitos, em harmonia com o desejo de tutela ideal e efetiva dos direitos. O advento do Código de Processo Civil, em 2015, e o aperfeiçoamento das normas do CNMP que disciplinam o inquérito civil e o termo de ajustamento de conduta reforçam-lhes a relevância. Este artigo pretende explorar alguns aspectos atuais desses instrumentos, sem prejuízo da visita aos conceitos básicos que subsidiem a abordagem em questão.

Palavras-chave: Interesses transindividuais. Inquérito civil. Termo de ajustamento de conduta. Solução extrajudicial de conflitos.

Introdução

Fruto da necessidade da previsão de instrumento inquisitivo preambular ao aforamento de ação civil pública, a Lei Federal nº 7.347/85 trouxe a pioneira previsão do inquérito civil, fazendo-o por intermédio de seu art. 8º, § 1º.

Desde então, muitos foram os estudos e os regramentos propostos e utilizados pelo instrumento investigatório, de sorte que o inquérito civil gerou frutos sempre mais impactantes, demonstrativos do acerto do legislador pioneiro, mormente tendo em conta seu profícuo manuseio para o resguardo das mais variegadas demandas de cunho social.

À tal relevância, soma-se a instituição, pelo Código de Defesa do Consumidor, do nominado compromisso (ou termo) de ajustamento de conduta, instrumento apto a propiciar ao inquérito civil grau ímpar de resolutividade, vez que a via jurisdicional passou a apresentar-se meramente como opção – e não mais como mecanismo indeclinável – para o resguardo dos direitos de cepa metaindividual.

O evolver dos tempos mostrou o acerto do legislador quer quanto ao pioneirismo da criação do inquérito civil, quer em relação ao instrumento resolutivo do compromisso de ajustamento de conduta, com a sua força de título executivo extrajudicial.

A idealização de instrumentos diferenciados para enfrentar de forma coletiva – e não individualmente – problemas de relevância social, perpassava pela necessidade de se viabilizar “acesso à Justiça, seja pelo barateamento, seja pela quebra de barreiras socioculturais”, conferindo-se maior peso “às ações destinadas à solução desses conflitos coletivos” 1 .

Hoje, sedimentados os instrumentos procedimentais em questão, importante abordarmos recentes inovações legislativas e regulamentares que lhes digam respeito, as quais decorrem do amadurecimento tanto do inquérito civil quanto do termo de ajustamento de conduta e intencionam conferir-lhes ainda maior efetividade, como fatores regentes de segurança social, consubstanciada em valores como os da celeridade, da resolutividade e da eficiência.

1. Inquérito Civil

1.1. Aspectos gerais e normatização

O inquérito civil é procedimento investigatório, de instauração exclusiva do Ministério Público. Nas palavras de Celso de Mello Filho, lançadas ainda à época da edição da Lei Federal nº 7.347 de 1985, o inquérito civil é “procedimento meramente administrativo, de caráter pré-processual, que se realiza extrajudicialmente. O inquérito civil, de instauração facultativa, desempenha relevante função instrumental. Constitui meio destinado a coligir provas e quaisquer outros elementos de convicção que possam fundamentar a atuação processual do Ministério Público. O inquérito civil, em suma, configura um procedimento preparatório destinado a viabilizar o exercício responsável da ação civil pública” 2 .

A título de registro histórico, Hugo Nigro Mazzilli recorda que em uma palestra de grupo de estudos, ocorrida em 21 de junho de 1980, em Ourinhos, “o Promotor de Justiça Jose Fernando da Silva Lopes teve a ideia da criação de um inquérito civil conduzido por organismos administrativos e enviado ao Ministério Público para embasar a ação civil pública”, à semelhança do inquérito policial, mas para atender aos interesses difusos. Posteriormente, em 1983, Antonio Augusto de Camargo Ferraz, Édis Milaré e Nelson Nery Junior conferiram-lhe o formato pioneiro, que culminou por ser submetido ao Congresso Nacional pelo anteprojeto da Lei de Ação Civil Pública.

A consagração desse meio investigatório veio pela Constituição Federal de 1988, que, em seu art. 129, III, elencou, entre as funções institucionais do Ministério Público, a de promovê-lo para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Os pioneiros conceitos doutrinários alusivos ao inquérito civil culminaram por ser suplantados, fruto, notadamente, do Código de Defesa do Consumidor, que, ao acrescentar o parágrafo 6º ao art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, prevendo o compromisso de ajustamento de conduta, trouxe ao inquisitivo verdadeiro poder resolutório – e não mais meramente instrutório, como anteriormente estruturado o instrumento na senda procedimental.

A utilização do inquérito civil tem ganhado importância, pois, a par de objetivar a obtenção de dados para subsidiar a atuação processual do Ministério Público, proporciona a solução extrajudicial de conflitos, contemplando a atuação resolutiva a que a Instituição se vincula.

Realmente, como desdobramento do princípio do acesso à jurisdição, intangível por conta do art. 5º, XXXV, da Carta de Princípios, e delineado pelo art. 3º do Código de Processo Civil, o Estado deverá promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos, de forma que a conciliação, a mediação e outros métodos de solução amigável de litígios deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos, membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial (art. 3º, §§ 2º e 3º, do CPC).

O maior impacto conferido ao inquérito civil por conta de inovações legislativas fez surgir preocupações acerca da necessidade da existência de seu regramento, inicialmente, a cargo de cada um dos Ministérios Públicos.

Porém, em face de sua potência, notadamente advinda da circunstância de poder ensejar o surgimento de título executivo extrajudicial, com inevitáveis implicações processuais, parecia salutar o estabelecimento de regras mínimas comuns ao inquisitivo.

Daí a disciplina conferida ao inquérito civil pela Resolução do Conselho Nacional do Ministério Público 3 (CNMP) 23/2007, a qual, em boa medida, abeberou-se da à época recente Resolução 484/2006, que dita regras alusivas ao instrumento no âmbito do Ministério Público de São Paulo.

1.2. Objetivos e desdobramentos

O objetivo primordial do procedimento investigatório em comento é o de determinar a materialidade e a autoria de fatos que ensejem o ajuizamento da ação civil pública, sendo possível promover diligências, requisitar documentos, informações, exames e perícias 4 , expedir notificações, tomar depoimentos, proceder a vistorias e inspeções.

Contudo, ainda existem duas outras medidas e um desdobramento do inquérito civil que têm se mostrado de grande utilidade social. Referimo-nos às audiências públicas e às recomendações, bem assim ao termo de ajustamento de conduta – este último, objeto de tópico específico no evolver do trabalho.

Passemos, então, às audiências públicas, que estão disciplinadas pela Resolução CNMP 82, de 29 de fevereiro de 2012.

Nessa linha, é possível que o Ministério Público, nos limites de suas respectivas atribuições, promova audiências públicas para auxiliar nos procedimentos a seu cargo – dentre eles, o inquérito civil –, para compilar demandas sociais que exijam a instauração de inquisitivo, para a elaboração e execução de Planos de Ação e Projetos Estratégicos Institucionais ou para a prestação de contas de atividades desenvolvidas (art. 1º, caput, da Res. CNMP 82/12).

As audiências públicas são realizadas na forma de reuniões organizadas, abertas a qualquer cidadão, representantes dos setores público, privado, da sociedade civil organizada e da comunidade, para discussão de situações das quais decorra ou possa decorrer lesão a interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, e terão por finalidade coletar, junto à sociedade e ao Poder Público, elementos que embasem a decisão do órgão do Ministério Público quanto à matéria objeto da convocação ou para prestar contas de atividades desenvolvidas (§ 1º do art. 1º da Res. CNMP 82/12).

Portanto, consubstanciam mecanismo pelo qual o cidadão e a sociedade organizada podem colaborar com o Ministério Público no exercício de suas finalidades institucionais ligadas ao zelo do interesse público e à defesa dos direitos e interesses difusos e coletivos de modo geral, como justificado nos fundamentos que levaram o Conselho Nacional do Ministério Público a editar a Resolução CNMP 82/12.

As audiências públicas devem observar um rito específico e formal, principalmente no que tange à convocação, à qual deve ser proporcionada ampla e tempestiva publicidade.

Quanto às recomendações, têm amparo no art. 129, II, da Constituição Federal, que prevê a função de ombudsman do Ministério Público, tendo sido disciplinada pela Resolução nº 164, de 28 de março de 2017, do Conselho Nacional do Ministério Público.

A recomendação é instrumento de atuação extrajudicial do Ministério Público, expedida de ofício ou mediante provocação, sempre nos autos de inquérito civil, de procedimento administrativo ou procedimento preparatório, dirigida a qualquer pessoa, física ou jurídica, de direito público ou privado, por intermédio do qual a Instituição expõe, em ato formal, razões fáticas e jurídicas sobre o tema, com o objetivo de persuadir o destinatário a praticar ou deixar de praticar determinados atos em benefício da melhoria dos serviços públicos e de relevância pública ou do respeito aos interesses, direitos e bens defendidos pelo Parquet, servindo, assim, como instrumento de prevenção de responsabilidades ou correção de condutas. Por depender do convencimento decorrente de sua fundamentação para ser atendida – e, assim, alcançar sua plena eficácia –, a recomendação não tem caráter coercitivo (art. 1º da Resolução CNMP 164/17).

A recomendação não é sucedânea da ação civil pública. Bem por isso, deve fixar prazo razoável para resposta por escrito acerca do atendimento ou não do quanto por ela veiculado, adotando-se as medidas cabíveis à obtenção do resultado pretendido, caso isso não tenha se verificado (arts. 10 e 11 da Resolução CNMP 164/17).

Os fundamentos da recomendação residem na conveniência institucional de estimular a atuação resolutiva e proativa dos membros do Ministério Público para promoção da justiça, bem como na utilidade do documento para a autocomposição dos conflitos e controvérsias envolvendo os direitos de cuja defesa lhe está afeta, contribuindo para a redução da litigiosidade e a ampliação do acesso à Justiça, como ponderado pelo CNMP nas razões de edição da Resolução.

1.3. Formalidade

Há certa divergência doutrinária sobre ter ou não o inquérito civil caráter formal.

Em um extremo, estão aqueles que defendem a formalidade absoluta, a ensejar o contraditório durante as investigações, sob pena de nulidade do procedimento investigatório e da ação civil pública que sobrevier a partir das apurações realizadas sem a observância do princípio em questão. 5

Há quem sustente que não se trata de procedimento formal, “tendo em vista a sua natureza de instrumento administrativo de investigação” 6 . Não se trata de decidir interesses, aplicar penalidades ou de criação, modificação ou extinção de relações jurídicas 7 , se bem que a sua instauração, condução e encerramento estejam sujeitas a pressupostos materiais e formais, como justa causa para deflagração, a fundamentação da instauração e do arquivamento, e a publicidade dos atos investigatórios, salvo restrições justificadas. 8

Já para Didier e Zaneti, trata-se de procedimento administrativo de caráter formal (formalidade progressiva), o que constituiria uma garantia do Estado Democrático Constitucional, sem, entretanto, previsão de nulidade automática decorrente da ausência de formalidade, por três razões: “a) necessidade de accountability (prestação de contas e direito à informação); b) a dispensabilidade do inquérito; c) as garantias dos investigados, naquilo que não prejudicar a tutela dos direitos na fase investigativa”. 9

Particularmente, entendemos que a formalidade ponderada do inquérito civil, máxime quando da produção de prova que possa embasar a propositura da ação civil pública, confere credibilidade ao conteúdo das investigações e é uma tendência na atualidade, ante o avanço da processualização dos procedimentos.

Destacaríamos, assim, a importância da formalidade porque o inquérito civil subsidia a atuação processual do Ministério Público, proporciona a solução extrajudicial de conflitos, atendendo à função resolutiva da Instituição 10 , rende ensejo à dispensa da prova pericial quanto às partes, ante o disposto no art. 472 do Código de Processo Civil 11 , conduz ao termo de ajustamento de conduta, inclusive, como convenção processual atípica, nos termos do art. 190 do Código de Processo Civil e dos arts. 15 a 17 da Resolução 118/2014 do CNMP.

1.4. Cabimento para a proteção de interesses individuais indisponíveis

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 129, III, autoriza o Ministério Público a “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

Uma das funções institucionais do Ministério Público é a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, caput, da CF).

A harmonização entre o Código de Defesa do Consumidor, o Código de Processo Civil e a Lei da Ação Civil Pública, determinada pelo artigo 90 do primeiro desses diplomas, viabiliza expressamente a utilização do inquérito civil para tratar de interesses individuais indisponíveis.

Além disso, a Lei 8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público), em seu art. 25, confere ao Ministério Público atribuição para promover o inquérito civil para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos.

Na mesma linha, a Lei Complementar 75/1993 (Lei do Ministério Público da União), em seu art. 5º, VII, elenca como função institucional do Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública para proteção de outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos.

Como já destacado, o Conselho Nacional do Ministério Público, no exercício da competência para normatizar a matéria (art. 130-A, § 2º, I, da Constituição Federal), editou a Resolução CNMP 23/2007 para disciplinar o Inquérito Civil, prevendo, como não poderia deixar de fazê-lo, a possibilidade de abarcar os interesses individuais indisponíveis.

Anote-se que, recentemente, o Conselho Nacional do Ministério Público baixou a Resolução nº 174, de 04 de julho de 2017, disciplinando, no âmbito do Ministério Público, a instauração e a tramitação da Notícia de Fato e do Procedimento Administrativo.

Nessa Resolução, o CNMP explicita que o inquérito civil se destina, propriamente, à apuração de fatos e circunstâncias atinentes a interesses individuais homogêneos, enquanto os interesses individuais indisponíveis devem ser objeto de Procedimento Administrativo diverso.

Nessa linha o Colegiado prevê a Notícia de Fato, que é qualquer demanda dirigida aos órgãos da atividade-fim do Ministério Público, submetida à apreciação das Procuradorias e Promotorias de Justiça, conforme as atribuições das respectivas áreas de atuação, podendo ser formulada presencialmente ou não, entendendo-se como tal a realização de atendimentos, bem como a entrada de notícias, documentos, requerimentos ou representações (art. 1º da Resolução CNMP 174/2017).

Em seguida, discipoina o Procedimento...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257282/3-inquerito-civil-e-ajustamento-de-conduta-aspectos-atuais-acao-civil-publica-ed-2020