Ação Civil Pública - Ed. 2020

4. As `Recomendações`Do Ministério Público em Processos de Licenciamento Ambiental à Luz das Leis de Improbidade Administrativa, Crimes Ambientais e de Abuso de Autoridade

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Autor:

PRISCILA SANTOS ARTIGAS

Advogada desde 1995. Leading lawyer no Milaré Advogados desde 2004. Doutora, Mestre e Especialista em Direito Ambiental pela USP. Presidente da Comissão de Direito Ambiental do Instituto dos Advogados de São Paulo – IASP desde 2013. Autora de inúmeros artigos de jornais e revistas e do livro: Medidas compensatórias em Direito Ambiental. Professora e palestrante.

I. Introdução

A Ação Civil Pública comemora 35 anos a partir da edição da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, data em que aniversaria também o procedimento do Inquérito Civil, cuja origem se deve a esse mesmo diploma. Ambos tão relevantes para o ordenamento jurídico nacional que, na Constituição Federal de 1988, recepcionou-os, alçando a promoção do Inquérito Civil e a propositura da Ação Civil Pública como algumas das funções institucionais do Ministério Público 1 .

Especialmente quanto ao Inquérito Civil, a sua importância é inconteste, ao permitir que o Ministério Público, conforme artigo , § 1º, da Lei 7.347/1985 2 , possa, através dele, colher informações, certidões, documentos, exames ou perícias, a fim de verificar a presença ou não de fundamento para a propositura da Ação Civil Pública.

Dessarte, a Ação Civil Pública e o Inquérito Civil foram e são essenciais para a proteção do meio ambiente, como também o é a atuação do Ministério Público que, utilizando-se de tais instrumentos, vem buscando alcançar o almejado direito fundamental prescrito no artigo 225, caput, da Carta Magna, segundo o qual “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Outro instrumento que é digno de nota é a Recomendação emitida pelo Ministério Público usualmente no decorrer do Inquérito Civil ou de Procedimento Administrativo que lhe é preparatório, com a qual se procura sugerir a instituições públicas a suspensão de atos ou processos administrativos (de licenciamento ambiental, de licitação pública etc.), em que o Parquet notou haver possível ilegalidade.

Tal instrumento da Recomendação tem por fundamento a Lei Complementar Federal 75/1993 3 e a Lei 8.625/1993 4 , ambas dispondo caber ao membro do Ministério Público, no exercício de suas atribuições, promover recomendações dirigidas a órgãos e entidades da administração pública, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública.

Em outros termos, a Recomendação retrata um ato administrativo por meio do qual o Ministério Público incentiva seus destinatários a atuar da maneira como entende mais adequada ao acautelamento dos direitos ora tutelados.

A respeito, é importante observar que a Recomendação, como o próprio nome diz, é instrumento de caráter não obrigatório, que tem o fim exclusivo de exteriorizar a opinião do emitente sobre determinado assunto. Édis Milaré já alertou para essa característica não cogente do instrumento:

“Não é de sua índole o papel, que alguns insistem em conferir-lhe, de técnica extraprocessual intimidatória contra o administrador público coberto pela atuação discricionária, muitas vezes avisado sutilmente que o não atendimento do dito sentencioso do recomendante poderá redundar na instauração de ação por ato de improbidade administrativa, ação penal por crime ambiental, p. ex., e outras ações cabíveis. Tal postura, à evidência, só faz comprometer a própria autoridade do Ministério Público: achar que, em nome do interesse público, podem seus integrantes, sem voto e sem mandato, comandar a máquina governamental, na suposição de que o Estado nada pode fazer sem sua prévia bênção.” 5

No mesmo sentido, Alexandre Gavronski ensina que o instrumento é “desprovido de coercibilidade, imperatividade ou auto-executoriedade, tanto em decorrência da semântica, quanto da falta de previsão legal nesse sentido.” 6

Não raro, contudo, verificam-se situações em que o Ministério Público emite recomendações com o claro intuito de impor sua vontade ao Administrador Público, pressionando-o a cumprir determinada obrigação mediante ameaças expressas de que o seu não atendimento ensejará a propositura de ações criminais e de improbidade administrativa. Ou seja, em vez de lhe sugerir ou recomendar, fundamentadamente, a necessidade de corrigir ou anular uma anomalia (advertindo-lhe quanto à sempre possível propositura de ações judiciais), acaba por emitir uma ordem para que se cumpra determinada ação sob pena de o agente público, pessoalmente, que não a acatar, sofrer medidas judiciais, inclusive criminais e de improbidade administrativa.

Com todo o respeito à instituição do Ministério Público, cuja importância já foi reconhecida neste texto, tornou-se comum, infelizmente, ver Recomendações de alguns dos seus membros serem emitidas com a finalidade de coagir pessoalmente os agentes públicos competentes para que eles façam ou deixem de fazer de determinada maneira, sob pena de poderem responder criminalmente (na ‘pessoa física’, como costuma se dizer) ou por improbidade administrativa.

Também é usual ver agentes públicos, por puro temor, suspender ou deixar de emitir atos administrativos diante de uma Recomendação nem sempre devidamente fundamentada e motivada.

Acerca do tema, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a ausência de caráter impositivo das recomendações ministeriais 7 , valendo destacar, nesse sentido, trecho da decisão monocrática proferida pelo Ministro Sepúlveda Pertence:

“Quando não bastasse sua própria denominação para evidenciá-lo, o certo é que nem o dispositivo legal que confere ao Ministério Público a atribuição de emitir recomendações – L. 8.625/93, art. 27, parág. único, IV – pretende emprestar-lhes eficácia mandamental o que, de resto, o sistema constitucional não admitiria: o Ministério Público – é escusado dizê-lo – não tem poder hierárquico administrativo sobre os órgãos ou entidades aos quais se podem dirigir tais recomendações, nem exerce função jurisdicional, que, só ela, legitima o órgão judiciário a exarar ordens de observância compulsória a quem não lhe esteja subordinado por relação hierárquica.”

O Superior Tribunal de Justiça, igualmente atento a abusos, ao evidenciar a tentativa do Ministério Público de direcionar ou conduzir os processos de licenciamento ambiental, muitas vezes por meio de Recomendações aos órgãos ambientais, já decidiu que “o Poder Público é o senhor do policiamento das questões ambientais; o Ministério Público é o legitimado processualmente para mover as medidas judiciais, mas...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257283/4-as-recomendacoes-do-ministerio-publico-em-processos-de-licenciamento-ambiental-a-luz-das-leis-de-improbidade-administrativa-crimes-ambientais-e-de-abuso-de-autoridade