Ação Civil Pública - Ed. 2020

5. A Fragmentação da Causa de Pedir nas Ações Civis Públicas Ambientais - Parte III – Ação Civil Pública: Teoria Geral

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Autores:

EDUARDO FORTUNATO BIM

Doutor em direito do Estado pela Universidade de São Paulo, Mestre em direito e Especialista em direito ambiental pela Unimep. Procurador Federal.

ROBERTA JARDIM DE MORAIS

Pós-Doutora em Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Doutora em Ciências Jurídico-Econômicas pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Mestre em Direito Econômico pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, Pós-Graduada em Diritto Del Commercio Internazionale pelo Instituto Universitario Europeo – Torino, Itália. Advogada no escritório Milaré Advogados.

I. Introdução

A judicialização dos processos de licenciamento ambiental, via ações civis públicas, por vezes desvirtua a finalidade de tão relevante instrumento da tutela ambiental, além de aumentar os custos de transação, em virtude do ônus que agrega à máquina estatal e da insegurança causada aos stakeholders envolvidos.

A despeito da competência técnica exclusiva, que não significa imunidade ao controle, pela qual se conduzem os processos de licenciamento e/ou os estudos ambientais (Lei 6.938/81, art. 17-L), as ações civis públicas visam, por meio de tutela antecipada, a sua suspensão e, como pedido final, à sua anulação. Ocorre que tais pedidos, em alguns casos, contrariam a boa técnica e a boa-fé processuais, sendo replicados em diferentes ações, com supostas causas de pedir distintas fundadas, todavia, em etapas do licenciamento ambiental disponíveis desde a propositura da primeira demanda.

A bem ver, opta-se por utilizar diversas etapas do mesmo processo de licenciamento ambiental, para que cada qual se transforme em distinta causa de pedir a fundamentar diferentes ações civis públicas que visam, sempre, um objetivo comum e único, qual seja, suspender e anular o processo de licenciamento, pelo menos a anulação até certa fase bem delimitada.

Várias demandas, com a finalidade de anular o licenciamento ambiental ou somente da última licença, são, portanto, ajuizadas sucessivamente com alegações de fato ou fundamento jurídico que já poderiam ter sido arguidas no primeiro processo. Por meio de tal conduta, a diversidade da causa de pedir autorizaria cada uma das novas ações.

Conforme se verá, tal proceder acaba por caracterizar fragmentação da causa de pedir e, como tal, viola diversas normas de nosso ordenamento processual. O objetivo do presente texto não é rediscutir toda a teoria processual, mas trazer elementos para reflexões, em termos de proporcionalidade no uso do direito de ação, respeito à boa-fé e à coisa julgada, no ajuizamento da ação civil pública ambiental.

II. Os estudos ambientais no contexto do licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental é um processo administrativo que visa à expedição de uma licença ambiental (ato administrativo) pelo órgão licenciador, cujo procedimento varia a depender da atividade ou empreendimento em causa, bem como do órgão que o conduz.

Em regra, a avaliação de impacto ambiental (AIA) figura como requisito do licenciamento ambiental, isto é, uma avaliação técnica prévia (vale dizer, a priori, e não a posteriori) dos impactos que determinado empreendimento ou atividade pode causar ao meio ambiente e seu equilíbrio ecológico. Como gênero, pode desdobrar-se em diferentes modelos, ou tipos, por exemplo: Estudo de Impacto Ambiental (EIA), Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), Relatório Ambiental Preliminar (RAP) e outros. Esse tipo de avaliação é disciplinado pela Lei 6.938/1981 e por outros instrumentos legais e infralegais. 1

Os estudos ambientais, em regra, têm função instrutória para a análise que embasará a decisão de conceder ou denegar a licença ambiental. Como bem percebido pelo STJ:

[...] 3.2. o procedimento para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras é complexo, ao longo dele sendo possível instaurar procedimentos menores, não autônomos nem suficientes por si. Com efeito, o EIA/RIMA não se esgota em si mesmo, não constitui o objeto final postulado administrativamente, representando apenas uma das etapas (ato instrutório ou ordinatório) para o início da implantação e do funcionamento do empreendimento. Diante disso, eventual prazo prescricional somente passará a correr a partir do encerramento do procedimento administrativo maior, com a decisão final a respeito do licenciamento postulado à luz de todos os pareceres, laudos periciais e legislação em vigor. Nesse momento é que os danos poderão efetivamente ocorrer, viabilizando a necessidade de intervenção do Poder Judiciário a pedido do respectivo interessado 2 .

O processo de licenciamento ambiental é permeado por caráter interdisciplinar que prestigia a discricionariedade administrativa, caso não haja rito ou padrão próprio na legislação de regência, com o objetivo de compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a conservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, como destacado na Lei da Política Nacional de Meio Ambiente (art. 4º, I). Sobre esse espírito balanceado do licenciamento, vale trazer à baila posicionamento do TJSP:

5. Licenciamento ambiental. A LF nº 6.938/81 e a Constituição Federal não opõem a atividade econômica à preservação ambiental; propõem a composição e balanceamento delas, de modo que uma não se exerça em detrimento da outra. A lei admite que a atividade econômica degrada o meio ambiente; por isso prevê que a licença seja precedida da avaliação do impacto ambiental, a partir da qual o projeto será alterado, proibido ou licenciado mediante as medidas de mitigação e compensação que forem definidas. Não há oposição, mas complementação entre a avaliação do impacto ambiental e o licenciamento da atividade ou empreendimento. 3

Nesse passo, vale dizer que, nos termos da legislação ambiental, mais especificamente no que dispõem os artigos 10 e 17-L da Lei 6.938/1981 4 , o licenciamento ambiental é o instrumento próprio para avaliar e estabelecer condições, restrições e medidas de controle ambiental, a ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar, operar e descomissionar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou aqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental. Tal processo é de competência exclusiva do órgão administrativo ambiental.

É no contexto do licenciamento ambiental que avaliações e medidas ambientais preventivas e mitigadoras são estabelecidas, uma vez que é o meio em que serão produzidos os competentes estudos técnico-científicos e estabelecidas as condicionantes necessárias para atenuar seus impactos negativos.

Ademais, cumpre destacar que o processo de licenciamento ambiental, como concretizador do direito ambiental, é dinâmico, e pode ser alterado a qualquer momento, sofrendo retificações, convalidações e calibrações necessárias de acordo com os impactos ambientais detectados. Em outras palavras, a decisão sobre a licença ambiental não extingue ou torna imutável o processo decisório do licenciamento ambiental. A meta do processo de licenciamento é não perder o gerenciamento dos impactos ambientais, motivo pelo qual tem como característica ser um moto-perpétuo: nunca acaba ou transita em julgado, mesmo com a expedição da LO, porque existem monitoramentos que podem influenciar na eventual renovação da LO ou na alteração de mitigantes e condicionantes durante qualquer fase do processo se seus resultados forem suficientemente graves para justificar a alteração.

O fato de o licenciamento ambiental ser contínuo e permanente significa, como visto, que a emissão da licença (LP, LI ou LO) não cessa a constante avaliação dos programas ambientais e da execução do empreendimento de modo geral. Antes mesmo da expedição da licença ambiental, o órgão licenciador monitora as obras e a execução dos programas ambientais constantes do licenciamento ambiental. Não apenas fiscaliza o atendimento das adequações exigidas, como também avalia se o que foi exigido está adequado, podendo haver, a qualquer momento, a estipulação de medidas adicionais. O conhecimento acumulado pelo órgão licenciador pode ser implementado a qualquer momento, conforme preceitua o artigo 19 da Resolução Conama 237/1997.

A dinamicidade também pode impactar na correção da legalidade do licenciamento ambiental, seja para anular, seja para convalidar, uma vez que se admite, por exemplo, a complementação de estudos ambientais. Como bem pontuou o ministro Sepúlveda Pertence, “os vícios e as falhas acaso detectados no seu conteúdo (EIA-RIMA) poderão e deverão ser corrigidos no decorrer do processo de licenciamento ambiental, certo que sua eventual existência não significa, necessariamente, frustração do princípio da participação pública, como se alega” (ACO 876).

Depreende-se, portanto, que competem ao órgão ambiental licenciador, com exclusividade, a condução e o controle prévio e a posteriori do licenciamento ambiental, dos estudos que o integram e, consequentemente, dos empreendimentos em questão, detendo, assim, de forma originária e exclusiva, competência e legitimidade para tanto. Obviamente, não há óbice ao controle externo, mas apenas uma identificação da instituição que em regra conduz e controla o licenciamento ambiental, o órgão ambiental pertencente ao Sisnama a quem a LC 140/11 consolida a condução desse processo administrativo.

Do que restou exposto e para o desenvolvimento deste trabalho, vale mencionar que o licenciamento ambiental é processo administrativo único e dinâmico instruído por estudos ambientais e decisões administrativas ao qual se dá publicidade e acesso constante.

Ademais, cada uma de suas etapas está interligada à anterior e, também, às futuras. É um sistema contínuo de informações, avaliações...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257290/5-a-fragmentacao-da-causa-de-pedir-nas-acoes-civis-publicas-ambientais-parte-iii-acao-civil-publica-teoria-geral-acao-civil-publica-ed-2020