Ação Civil Pública - Ed. 2020

8. O Processo Coletivo e a Reforma do Código de Processo Civil de 2015 - Parte III – Ação Civil Pública: Teoria Geral

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Autor:

HUGO NIGRO MAZZILLI

Professor Emérito da Escola Superior do Ministério Público de São Paulo.

O processo civil clássico ou tradicional está baseado na solução de conflitos entre indivíduos, ou entre o Estado e o indivíduo. Exemplos de conflito entre o Estado e o indivíduo temos nos mandados de segurança, nas ações fiscais, nas ações de desapropriação etc.: são ações nas quais o Estado, de um lado, contende com o indivíduo, de outro lado. E o mais que se encontrava no processo civil tradicional eram aqueles clássicos conflitos entre indivíduos, como os de Caio contra Tício, ou, no máximo, de alguns Caios contra alguns Tícios em litisconsórcio.

Na década de 1970, especialmente a partir de trabalhos de Mauro Cappelletti na Europa, 1 começou a surgir uma crítica ao uso do processo civil clássico para a solução de conflitos de grupos, classes ou categorias de pessoas. Não que esses conflitos tivessem surgido apenas há pouco mais que 40 anos; é lógico que eles sempre existiram. Desde que o homem vive em sociedade, existem grupos identificáveis de interesses potencialmente divergentes, como os trabalhadores e os patrões, os alunos e os dirigentes de estabelecimentos de ensino, os consumidores e os fabricantes de produtos e daí por diante. Grupos de interesses sempre houve. Mas o que se começou, então, a discutir na Europa foi o fato de que o processo civil clássico, que se baseia na solução de conflitos entre indivíduos, não era apto para dar solução rápida, eficiente e coerente para conflitos de massa. Aos trabalhos de Cappelletti seguiram-se os de outros juristas. 2 No Brasil, essas críticas foram ouvidas e, em razão das peculiaridades dos interesses coletivos, começou-se a cogitar da necessidade de uma tutela processual diferenciada para eles. Com efeito, enquanto no processo civil clássico temos a representação processual do autor e do réu, no processo coletivo surgia o primeiro problema: como representar processualmente grupos indeterminados de pessoas, situados no polo ativo ou no polo passivo da relação processual, grupos esses que, não raro, estabelecem conflitos entre si? Além disso, havia também o problema da coisa julgada. A imutabilidade do decisum, sob o ponto de vista tradicional, limitava-se às partes do processo. Ora, de que adiantaria obtivéssemos uma coisa julgada que se limitasse a se tornar imutável apenas entre as partes, se, no processo coletivo, estamos lidando com interesses de pessoas que sequer estão representadas nos autos? E ainda havia diversos outros problemas, por exemplo, na execução: como dividir o produto de uma indenização entre lesados indetermináveis?

Todas essas dificuldades mostravam que o processo civil clássico não dava solução para os conflitos de massa.

Cappelletti apontou para essas dificuldades não só na Europa como até mesmo aqui no Brasil, pois chegou a ser convidado para falar a esse respeito no Rio Grande do Sul (1984). Suas palavras aqui tiveram eco, e em seguida alguns projetos já foram apresentados ao Congresso Nacional, para tentar dar vazão a essa necessidade de criar mecanismos processuais adequados para resolver conflitos de massa.

Em razão disso, um desses projetos acabou se transformando na conhecida Lei da Ação Civil Pública, Lei n. 7.347/85, que cuida da tutela coletiva de direitos e interesses transindividuais. É verdade que, mesmo antes disso, já tínhamos tido uma ou outra experiência isolada de defesa de interesses de grupos, como a Lei n. 6.938/81, ou a própria ação popular, que já se prestavam a iniciar a defesa do meio ambiente e de alguns interesses culturais. Entretanto, o grande desenvolvimento da tutela coletiva entre nós começou mesmo a partir da Lei da Ação Civil Pública, de 1985.

E, por incrível que pareça, apenas 3 anos depois do surgimento dessa lei, diversas de suas ideias já inspiraram na Constituição Federal de 1988 algumas normas de tutela coletiva (como nos arts. 5º, incisos XXI e LXX, 8º, III, 129, III, 232). A seguir, várias leis ordinárias advieram, como a Lei n. 7.853/89 (de proteção à pessoa com deficiência), a Lei n. 7.913/89 (de defesa dos investidores no mercado de valores mobiliários), a Lei n. 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), a Lei n. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), a Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) e diversas outras, acabando por trazer importantes acréscimos para a defesa de interesses de grupo no Direito brasileiro.

Inicialmente, o objeto da tutela coletiva era um tanto acanhado: abrangia a defesa do meio ambiente, sim, mas apenas interesses difusos relacionados ao meio ambiente; abrangia a defesa do consumidor, mas só os interesses de objeto indivisível de consumidores; abrangia, ainda, a defesa do patrimônio cultural da população em geral. Por meio dessa primeira lei – a Lei n. 7.347/85 –, não era ainda possível exercer a defesa de interesses individuais homogêneos. E, no momento de sua sanção, o objeto dessa lei não passou disso, pois o Presidente da República da época vetou a norma de extensão que permitiria a defesa de “outros interesses difusos” além daqueles expressamente previstos no art. 1º da Lei da Ação Civil Pública. Assim, quaisquer outros interesses que houvesse, e efetivamente existem, ficaram originariamente fora da sua tutela.

Não obstante essa limitação decorrente do veto de 1985, gradativamente o objeto da ação civil pública acabou sendo ampliado. Primeiro, pela própria Constituição, cujo art. 129, inc. III, já prevê o uso de ação civil pública, sem exclusividade do Ministério Público, para a defesa do meio ambiente, do patrimônio público e social, bem como “outros interesses difusos e coletivos”. A seguir, veio a legislação infraconstitucional, como o Estatuto da Criança e do Adolescente, o Código de Defesa do Consumidor, o Estatuto da Cidade, a Lei de Defesa da Ordem Econômica, a lei que prevê a defesa de grupos raciais, étnicos e religiosos, além de outras leis que ampliaram expressamente o objeto da ação civil pública e da ação coletiva, inclusive para restaurar a norma residual que fora vetada em 1985 pelo chefe do Executivo.

Nem tudo, porém, foi crescimento, nem foi sucesso. Nesses anos todos de vigência da Lei da Ação Civil Pública, também tivemos percalços. Vamos mencionar alguns deles, dos mais significativos.

O primeiro deles já foi em 1985, quando da própria sanção da lei pioneira, quando houve um esforço de alguns grupos em favor do veto total, o qual não veio, limitando-se a um veto parcial, já mencionado, que atingiu em cheio a norma residual ou de extensão, que teria permitido, desde o início da vigência da lei, a defesa de quaisquer interesses difusos, mesmo que não enumerados taxativamente na própria lei. O Presidente da República foi alertado pelos seus assessores de que uma ação civil pública assim abrangente poderia causar embaraços ao próprio governo, como em matérias de fundos sociais, matérias fiscais ou tributárias…

Ainda, alguns anos depois, por meio de medidas provisórias, vários presidentes da República se valeram desse mecanismo excepcional de legislar para impor limites à coisa julgada no processo coletivo, ou seja, a decisão que julgasse uma ação civil pública só seria imutável dentro dos limites da competência territorial do juiz prolator. 3 Isso é um grande absurdo. De um lado, desconhece a teoria do processo coletivo, que foi concebido justamente para permitir uma decisão com efeitos erga omnes, independentemente dos limites da comarca do juiz prolator. De outro lado, confunde competência do juiz com coisa julgada, que é expressão da soberania em todo o território nacional.

Em seguida, tivemos medidas provisórias que restringiram o objeto da ação civil pública. 4 Era como se o governante dissesse: os senhores querem usar a ação civil pública? Muito bem… Mas não o podem fazer, se ela envolver fundo de garantia por tempo de serviço, fundos sociais, questões previdenciárias ou questões tributárias… Ou seja, o governo começou a limitar o objeto, et pour cause

Veio outra medida provisória, a de n. 2.088-35, de dezembro de 2000, e esta foi escandalosa. Um dispositivo dessa medida vigeu apenas um mês. Hoje, alguém poderia se perguntar: mas qual o interesse de falar sobre um dispositivo tão efêmero, que, aliás, já foi revogado? O interesse é mostrar a tendência. Essa regra só não foi efetivamente implantada porque a comunidade jurídica reagiu. De fato, o Presidente da República fizera uma medida provisória tentando estabelecer a possibilidade de reconvenção do réu de ação civil pública contra o membro do Ministério Público que ousasse propor uma ação de improbidade contra uma autoridade… Essa possibilidade de reconvenção era um verdadeiro absurdo processual, uma vez que a reconvenção só pode ser entre as mesmas partes do processo principal, mas o membro do Ministério Público que propôs a ação civil pública de improbidade não é parte na ação! Seria como admitir uma reconvenção contra o...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257293/8-o-processo-coletivo-e-a-reforma-do-codigo-de-processo-civil-de-2015-parte-iii-acao-civil-publica-teoria-geral-acao-civil-publica-ed-2020