Ação Civil Pública - Ed. 2020

2. Ação Civil Pública, Acesso à Justiça em Matéria Ambiental e o Custo do Processo - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

ÁLVARO LUIZ VALERY MIRRA

Doutor em Direito Processual pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – Diplomado em Estudos Superiores Especializados em Direito Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de Estrasburgo – França – Membro do Instituo “O Direito Por Um Planeta Verde” e da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil – Coordenador-adjunto da Área de Direito Urbanístico e Ambiental da Escola Paulista da Magistratura – Juiz de Direito em São Paulo.

1.O custo do processo judicial e o acesso à justiça em matéria ambiental

A questão do custo do processo judicial é, reconhecidamente, um dos temas centrais do acesso à justiça em geral e, como não poderia deixar de ser, do acesso à justiça em matéria ambiental. 1

De fato, partindo da constatação de que o processo judicial tem um custo, o qual, frequentemente, é elevado 2 , a preocupação que se tem tido no Brasil e nos diversos países é a de que esse custo do processo não constitua obstáculo ao acesso à justiça para a proteção do meio ambiente. 3 Nesse sentido, é preciso que o custo do processo ambiental não seja fator de desencorajamento da propositura de demandas coletivas em defesa do meio ambiente, nem de restrição da atuação dos demandantes no curso do procedimento, frente às despesas necessárias à prática de atos processuais e à produção da prova. 4

Nunca é demais lembrar, no tema, o caráter eminentemente participativo do acesso à justiça em matéria ambiental, em que o processo coletivo ambiental se caracteriza por ser um veículo de participação cidadã na implementação do direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e no controle das ações e omissões privadas e públicas relacionadas à preservação da qualidade ambiental. 5

Dentro desse contexto, resulta claro que os titulares do poder de agir em juízo na proteção do meio ambiente, notadamente os indivíduos e os entes intermediários (associações civis, Ministério Público, Defensoria Pública), não atuam em defesa de um direito próprio, individual, mas de um direito fundamental a todos pertencente em caráter indivisível. Por essa razão, uma vez considerada de interesse geral a propositura de demandas coletivas ambientais, como expressão da participação pública na defesa de um direito de titularidade coletiva, regras especiais devem ser estabelecidas, a fim de encorajar a atuação dos indivíduos e dos entes intermediários legitimados, de tal sorte que estes pouco ou nada tenham de pagar para agir e intervir ou para participar ativamente ao longo do procedimento. 6

Daí por que se exige, no processo coletivo ambiental, a adoção de soluções específicas e apropriadas para o regime financeiro do processo, orientadas, de um lado, a não desestimular o ajuizamento de demandas destinadas à proteção do meio ambiente, e, de outro lado, a não limitar a atividade processual dos demandantes, que defendem em juízo um direito de toda a coletividade. 7

Bem por isso, os estudos e os modelos relacionados ao custo do processo coletivo ambiental propõem, normalmente, como soluções, a exoneração dos legitimados ativos do ônus do adiantamento das despesas processuais e a isenção total ou parcial dos autores da demanda coletiva dos encargos da sucumbência, na hipótese de improcedência do pedido formulado. 8 Além disso, tem-se defendido, até mesmo, a instituição de gratificações de ordem financeira para o legitimado ativo que propôs a demanda coletiva ambiental 9 , bem como a previsão da organização de serviços de assistência jurídica e/ou judiciária gratuita para os legitimados ativos que não disponham de adequada estrutura organizacional, independentemente da sua condição de necessitados sob o ponto de vista financeiro. 10

Por outras palavras, o que se almeja, ao menos no plano ideal, em tema de processo coletivo ambiental, é, invariavelmente, um sistema de acesso gratuito à justiça, com a eliminação de todas as barreiras de ordem financeira ao ajuizamento de demandas em defesa do meio ambiente e à atividade processual dos demandantes. 11

No presente artigo, pretende-se analisar a evolução do sistema adotado no direito brasileiro para o tratamento do custo do processo coletivo ambiental, no âmbito da ação civil pública disciplinada pela Lei n. 7.347/1985 e pela Lei n. 8.078/1990 e da jurisprudência que tem se formado ao longo dos anos, com destaque para os diversos avanços verificados na matéria e para alguns retrocessos mais recentes. Proceder-se-á, ainda, ao exame da repercussão, na matéria, do Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe.

2.O sistema adotado no Brasil com a disciplina legislativa da ação civil pública para tutela de direitos difusos

O problema do custo do processo coletivo, como outros temas do acesso à justiça em matéria ambiental e de outros direitos e interesses difusos, foi enfrentado no Brasil com a edição da Lei n. 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública), complementada, na sequência, pelas normas processuais do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990). A opção do legislador brasileiro, portanto, foi pela adoção de regras especiais sobre a matéria, distintas do regime comum do Código de Processo Civil, seja o CPC de 1973, hoje revogado, seja o CPC de 2015, atualmente em vigor.

Nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, nas ações civis públicas, “não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”. Além disso, acrescenta o legislador, no art. 17 do mesmo diploma legal, que “em caso de litigância de má-fé, a associação autora e os diretores responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente condenados em honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos”.

Como é fácil de perceber, a Lei n. 7.347/1985, no âmbito do processo coletivo, excepcionou a regra tradicional do processo individual, do ônus do adiantamento das despesas processuais pelo interessado na realização de determinado ato ou diligência, com o reembolso final pelo vencido, a quem cabe, também, o pagamento dos honorários do advogado da parte vencedora, ressalvados os casos de assistência judiciária gratuita (arts. 19 e 20 do CPC/1973, e art.  82 do CPC/2015).

O tratamento legal do assunto, trazido pela Lei n. 7.347/1985, peculiar em relação ao sistema do Código de Processo Civil, demanda análise discriminada, no tocante a quatro aspectos principais: (i) o relativo ao não adiantamento das despesas processuais; (ii) o referente aos encargos decorrentes da sucumbência; (iii) o da sanção pecuniária pela litigância de má-fé; (iv) o do custo da efetivação de decisões provisórias e da execução provisória de decisões finais.

3.A regra do não adiantamento das despesas processuais na ação civil pública ambiental

3.1.O não adiantamento das despesas processuais pelo autor da ação civil pública ambiental

Como visto, em conformidade com a primeira parte da norma do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, na ação civil pública ambiental “não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas”. Vale dizer: a Lei dispensa, expressamente, o demandante, qualquer que seja ele, sem qualquer exceção, da antecipação do pagamento das custas e despesas processuais, incluindo honorários periciais.

Assim, na ação civil pública ambiental estão dispensadas do adiantamento das despesas processuais, incluindo, em princípio, a remuneração de peritos nomeados, as associações civis e demais organizações não governamentais legitimadas, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias e fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (art. 5º da Lei n. 7.347/1985).

Essa disciplina legal da matéria é importante, porque revela a opção do ordenamento jurídico nacional pela facilitação do ingresso em juízo na defesa do meio ambiente pelos legitimados ativos, devido à isenção das custas iniciais, bem como pela garantia da adequada participação dos demandantes no curso do procedimento, sobretudo em relação à atividade instrutória, que implica, frequentemente, gastos importantes, especialmente com a realização de perícias, muitas vezes imprescindíveis nas ações civis públicas e de alta complexidade e custo elevado.

Expressivo, a propósito, o pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça, pela voz do Ministro Castro Meira, segundo o qual, com a norma em questão (do art.  18 da LACP), “Objetiva-se, em verdade, impedir que tais despesas possam, de qualquer modo, estorvar o fluxo da ação civil pública que, ao lado da ação popular, constitui valioso instrumento da cidadania para proteger valores e interesses de maior realce para a comunidade”. 12

No ponto, impõe-se observar que a norma do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 é norma especial sobre a matéria, que prevalece sobre as normas gerais do Código de Processo Civil a respeito do regime financeiro do processo, as quais têm aplicação apenas subsidiária à disciplina da ação civil pública, naquilo que não contrariarem o sistema estabelecido pela Lei n. 7.347/1985 …

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20 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257308/2-acao-civil-publica-acesso-a-justica-em-materia-ambiental-e-o-custo-do-processo-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica-acao-civil-publica-ed-2020