Ação Civil Pública - Ed. 2020

2. Ação Civil Pública, Acesso à Justiça em Matéria Ambiental e o Custo do Processo - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autor:

ÁLVARO LUIZ VALERY MIRRA

Doutor em Direito Processual pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – Diplomado em Estudos Superiores Especializados em Direito Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de Estrasburgo – França – Membro do Instituo “O Direito Por Um Planeta Verde” e da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil – Coordenador-adjunto da Área de Direito Urbanístico e Ambiental da Escola Paulista da Magistratura – Juiz de Direito em São Paulo.

1.O custo do processo judicial e o acesso à justiça em matéria ambiental

A questão do custo do processo judicial é, reconhecidamente, um dos temas centrais do acesso à justiça em geral e, como não poderia deixar de ser, do acesso à justiça em matéria ambiental. 1

De fato, partindo da constatação de que o processo judicial tem um custo, o qual, frequentemente, é elevado 2 , a preocupação que se tem tido no Brasil e nos diversos países é a de que esse custo do processo não constitua obstáculo ao acesso à justiça para a proteção do meio ambiente. 3 Nesse sentido, é preciso que o custo do processo ambiental não seja fator de desencorajamento da propositura de demandas coletivas em defesa do meio ambiente, nem de restrição da atuação dos demandantes no curso do procedimento, frente às despesas necessárias à prática de atos processuais e à produção da prova. 4

Nunca é demais lembrar, no tema, o caráter eminentemente participativo do acesso à justiça em matéria ambiental, em que o processo coletivo ambiental se caracteriza por ser um veículo de participação cidadã na implementação do direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e no controle das ações e omissões privadas e públicas relacionadas à preservação da qualidade ambiental. 5

Dentro desse contexto, resulta claro que os titulares do poder de agir em juízo na proteção do meio ambiente, notadamente os indivíduos e os entes intermediários (associações civis, Ministério Público, Defensoria Pública), não atuam em defesa de um direito próprio, individual, mas de um direito fundamental a todos pertencente em caráter indivisível. Por essa razão, uma vez considerada de interesse geral a propositura de demandas coletivas ambientais, como expressão da participação pública na defesa de um direito de titularidade coletiva, regras especiais devem ser estabelecidas, a fim de encorajar a atuação dos indivíduos e dos entes intermediários legitimados, de tal sorte que estes pouco ou nada tenham de pagar para agir e intervir ou para participar ativamente ao longo do procedimento. 6

Daí por que se exige, no processo coletivo ambiental, a adoção de soluções específicas e apropriadas para o regime financeiro do processo, orientadas, de um lado, a não desestimular o ajuizamento de demandas destinadas à proteção do meio ambiente, e, de outro lado, a não limitar a atividade processual dos demandantes, que defendem em juízo um direito de toda a coletividade. 7

Bem por isso, os estudos e os modelos relacionados ao custo do processo coletivo ambiental propõem, normalmente, como soluções, a exoneração dos legitimados ativos do ônus do adiantamento das despesas processuais e a isenção total ou parcial dos autores da demanda coletiva dos encargos da sucumbência, na hipótese de improcedência do pedido formulado. 8 Além disso, tem-se defendido, até mesmo, a instituição de gratificações de ordem financeira para o legitimado ativo que propôs a demanda coletiva ambiental 9 , bem como a previsão da organização de serviços de assistência jurídica e/ou judiciária gratuita para os legitimados ativos que não disponham de adequada estrutura organizacional, independentemente da sua condição de necessitados sob o ponto de vista financeiro. 10

Por outras palavras, o que se almeja, ao menos no plano ideal, em tema de processo coletivo ambiental, é, invariavelmente, um sistema de acesso gratuito à justiça, com a eliminação de todas as barreiras de ordem financeira ao ajuizamento de demandas em defesa do meio ambiente e à atividade processual dos demandantes. 11

No presente artigo, pretende-se analisar a evolução do sistema adotado no direito brasileiro para o tratamento do custo do processo coletivo ambiental, no âmbito da ação civil pública disciplinada pela Lei n. 7.347/1985 e pela Lei n. 8.078/1990 e da jurisprudência que tem se formado ao longo dos anos, com destaque para os diversos avanços verificados na matéria e para alguns retrocessos mais recentes. Proceder-se-á, ainda, ao exame da repercussão, na matéria, do Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe.

2.O sistema adotado no Brasil com a disciplina legislativa da ação civil pública para tutela de direitos difusos

O problema do custo do processo coletivo, como outros temas do acesso à justiça em matéria ambiental e de outros direitos e interesses difusos, foi enfrentado no Brasil com a edição da Lei n. 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública), complementada, na sequência, pelas normas processuais do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990). A opção do legislador brasileiro, portanto, foi pela adoção de regras especiais sobre a matéria, distintas do regime comum do Código de Processo Civil, seja o CPC de 1973, hoje revogado, seja o CPC de 2015, atualmente em vigor.

Nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, nas ações civis públicas, “não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”. Além disso, acrescenta o legislador, no art. 17 do mesmo diploma legal, que “em caso de litigância de má-fé, a associação autora e os diretores responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente condenados em honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos”.

Como é fácil de perceber, a Lei n. 7.347/1985, no âmbito do processo coletivo, excepcionou a regra tradicional do processo individual, do ônus do adiantamento das despesas processuais pelo interessado na realização de determinado ato ou diligência, com o reembolso final pelo vencido, a quem cabe, também, o pagamento dos honorários do advogado da parte vencedora, ressalvados os casos de assistência judiciária gratuita (arts. 19 e 20 do CPC/1973, e art. 82 do CPC/2015).

O tratamento legal do assunto, trazido pela Lei n. 7.347/1985, peculiar em relação ao sistema do Código de Processo Civil, demanda análise discriminada, no tocante a quatro aspectos principais: (i) o relativo ao não adiantamento das despesas processuais; (ii) o referente aos encargos decorrentes da sucumbência; (iii) o da sanção pecuniária pela litigância de má-fé; (iv) o do custo da efetivação de decisões provisórias e da execução provisória de decisões finais.

3.A regra do não adiantamento das despesas processuais na ação civil pública ambiental

3.1.O não adiantamento das despesas processuais pelo autor da ação civil pública ambiental

Como visto, em conformidade com a primeira parte da norma do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, na ação civil pública ambiental “não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas”. Vale dizer: a Lei dispensa, expressamente, o demandante, qualquer que seja ele, sem qualquer exceção, da antecipação do pagamento das custas e despesas processuais, incluindo honorários periciais.

Assim, na ação civil pública ambiental estão dispensadas do adiantamento das despesas processuais, incluindo, em princípio, a remuneração de peritos nomeados, as associações civis e demais organizações não governamentais legitimadas, o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias e fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (art. 5º da Lei n. 7.347/1985).

Essa disciplina legal da matéria é importante, porque revela a opção do ordenamento jurídico nacional pela facilitação do ingresso em juízo na defesa do meio ambiente pelos legitimados ativos, devido à isenção das custas iniciais, bem como pela garantia da adequada participação dos demandantes no curso do procedimento, sobretudo em relação à atividade instrutória, que implica, frequentemente, gastos importantes, especialmente com a realização de perícias, muitas vezes imprescindíveis nas ações civis públicas e de alta complexidade e custo elevado.

Expressivo, a propósito, o pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça, pela voz do Ministro Castro Meira, segundo o qual, com a norma em questão (do art. 18 da LACP), “Objetiva-se, em verdade, impedir que tais despesas possam, de qualquer modo, estorvar o fluxo da ação civil pública que, ao lado da ação popular, constitui valioso instrumento da cidadania para proteger valores e interesses de maior realce para a comunidade”. 12

No ponto, impõe-se observar que a norma do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 é norma especial sobre a matéria, que prevalece sobre as normas gerais do Código de Processo Civil a respeito do regime financeiro do processo, as quais têm aplicação apenas subsidiária à disciplina da ação civil pública, naquilo que não contrariarem o sistema estabelecido pela Lei n. 7.347/1985 (art. 19).

Por essa razão, não devem incidir, nas ações civis públicas ambientais, as novas regras trazidas pelos §§ 1º e 2º do art. 91 do CPC/2015, segundo as quais as perícias requeridas pela Fazenda Pública, pelo Ministério Público ou pela Defensoria Pública poderão ser realizadas por entidade pública ou, havendo previsão orçamentária, ter os valores adiantados por aquele que requereu a prova, sendo que, ausente previsão orçamentária no exercício financeiro para adiantamento dos honorários periciais, estes serão pagos no exercício seguinte ou pelo ente público 13 . Diversamente, devido à regra do não adiantamento das despesas processuais pelos legitimados ativos discriminados no art. 5º da Lei n. 7.347/1985, regra especial adotada em relação à ação civil pública, não há como exigir dos demandantes o custeio de quaisquer despesas, incluindo honorários periciais, a não ser ao final, em caso de improcedência do pedido e desde que caracterizada a litigância de má-fé 14 , conforme se verá mais adiante.

Como já teve a oportunidade de decidir o Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, em julgado relatado pelo Ministro Herman Benjamin:

“[...] Não se sustenta a tese de aplicação das disposições contidas no art. 91 do Novo CPC, as quais alteraram a responsabilidade pelo adiantamento dos honorários periciais; isto porque a Lei 7.347/1985 dispõe de regime especial de custas e despesas processuais, e, por conta de sua especialidade, a referida norma se aplica à Ação Civil Pública, derrogadas, no caso concreto, as normas gerais do Código de Processo Civil [...]. 15

De outra banda, pese embora a ausência de discriminação no art. 18 da LACP a respeito de qual parte – ativa ou passiva – está dispensada de adiantar as custas e despesas processuais na ação civil pública, a orientação que se estabeleceu é a de que a norma tem aplicação exclusiva aos legitimados ativos, não se estendendo aos legitimados passivos. 16

Com efeito, é importante lembrar que todo o debate acerca dos custos do processo em tema de tutela jurisdicional de direitos e interesses difusos, antecedente à edição da Lei n. 7.347/1985, esteve sempre relacionado com o acesso à justiça para a defesa de bens e valores de titularidade coletiva, que depende, para a sua consecução, da atuação desinteressada de pessoas, grupos, organismos, entidades e instituições que, no final das contas, representam em juízo toda a sociedade. Para esses legitimados ativos é que se orientou a atuação do legislador, preocupado em facilitar e assegurar, para o que aqui interessa, a proteção jurisdicional do meio ambiente, e, nesse contexto, evitar que as normas do Código de Processo Civil relativas às despesas processuais, aos encargos da sucumbência e à litigância de má-fé possam constituir obstáculo e desestímulo à iniciativa judicial dos titulares do poder de agir em juízo na ação civil pública. Igual preocupação, por óbvio, não havia, e não há no tocante aos degradadores da qualidade ambiental, efetivos ou potenciais, legitimados passivos para a causa, ressalvada a incidência, quando o caso, do regime da assistência judiciária gratuita. 17

Saliente-se que tal tratamento distinto entre legitimados ativos e passivos, na ação civil pública ambiental, segundo entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça, “não fere o princípio da isonomia (entre as partes do processo), porque o valor que a norma pretende assegurar é, em última análise, o próprio acesso à Justiça, prestigiado constitucionalmente” 18 ; no caso aqui examinado, o acesso à justiça de entes públicos e privados que atuam em defesa do direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Não se ignora, no ponto, é certo, o entendimento recente do próprio Superior Tribunal de Justiça a respeito da aplicação do “princípio da simetria” na interpretação da norma do art. 18 da LACP 19 , apta a autorizar, em princípio, tratamento equivalente aos réus na demanda coletiva, relativamente ao regime financeiro do processo. Contudo, conforme se verá adiante, o aludido princípio tem sido aplicado tão somente no tocante à imposição dos encargos da sucumbência, notadamente os honorários advocatícios, mantido o tratamento diverso no que se refere ao adiantamento das despesas processuais, cuja dispensa, nas demandas ambientais em especial, alcança apenas os legitimados ativos.

3.2.As dificuldades práticas do sistema da Lei n. 7.347/1985 em relação às perícias e a solução adotada pela jurisprudência

Em que pese a adequação teórica do sistema estabelecido pela Lei n. 7.347/1985, conforme acima descrito, a prática forense evidenciou alguns problemas decorrentes da aplicação da regra do não adiantamento das despesas processuais, notadamente para a realização de perícias a cargo de peritos particulares nas demandas ambientais. 20

De fato, se, por um lado, a regra do não adiantamento da remuneração de peritos não apresenta maiores dificuldades nas hipóteses em que se mostra viável a requisição pelo juiz de exames, vistorias e avaliações a órgãos públicos, por outro lado, nos casos em que as perícias somente podem ser realizadas por peritos particulares a questão se torna mais complexa. 21

Nessa matéria, a orientação que se estabeleceu na jurisprudência, em especial no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, é a da impossibilidade de se exigir do perito particular a realização da perícia sem a correspondente remuneração, não se podendo, tampouco, impor ao réu da ação civil pública o custeio de prova pericial que não requereu, nem mesmo com base na inversão do ônus da prova. A propósito, é conhecida, nesse tema, a distinção estabelecida pelo STJ, em acórdão da lavra do então Ministro da Corte Teori Zavascki, entre inversão do ônus da prova, admitida pelo sistema processual, e inversão do ônus do adiantamento das despesas processuais, para impor ao réu da ação civil pública o custeio de perícia por ele não requerida, não autorizada pelo ordenamento jurídico. 22

Daí por que, na prática, não se podendo impor ao autor da demanda a antecipação das despesas com as perícias, devido à regra do não adiantamento das despesas processuais do art. 18 da Lei n. 7.347/1985, nem ao réu, em virtude do entendimento jurisprudencial firmado, frente à dificuldade, ainda, de se encontrarem peritos de instituições públicas habilitados a realizar as perícias determinadas, muitos processos coletivos ambientais acabam ficando paralisados por muito tempo, circunstância que tem acarretado sério impasse no desenvolvimento da atividade instrutória em muitas demandas ambientais. 23

Em função de uma tal realidade prática, os juízes e os tribunais, na aplicação da lei, foram levados a buscar soluções capazes de viabilizar o custeio das perícias nas ações civis públicas ambientais. Ou seja: a prática forense procurou construir alternativas na implementação concreta do modelo legal, a fim de propiciar a realização das perícias nas demandas ambientais. 24

Após orientações iniciais que previram o adiantamento das despesas realizadas por peritos particulares com recursos dos Fundos de Reconstituição dos Bens Lesados previstos no art. 13 da Lei n. 7.347/1985 25 ou pelo próprio autor da demanda ambiental – sobretudo o Ministério Público 26 –, esta última de curta duração, dada a sua evidente incompatibilidade com o sistema instituído pela LACP, reafirmado, na matéria, pela Lei n. 8.078/1990 27 , o entendimento que passou a predominar foi o de que as despesas com honorários periciais, nas ações civis públicas ambientais, devem ser adiantadas pela Fazenda Pública. 28

Esse entendimento teve origem em uma decisão monocrática proferida no âmbito do Supremo Tribunal Federal e em um julgamento do Superior Tribunal de Justiça, concernente a recurso especial que tramitou sob o regime dos recursos repetitivos. Nos dois casos, a discussão do encargo relacionado ao adiantamento das despesas com peritos particulares envolvia o Ministério Público como autor da ação civil pública.

No Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática proferida pela Ministra Cármen Lúcia, partiu-se do entendimento firmado pela própria Corte Suprema, de que o custeio dos honorários periciais, quando a parte responsável for beneficiária da assistência judiciária gratuita, deve ficar a cargo do Estado. Na hipótese da ação civil pública, entendeu a Ministra Cármen Lúcia que, embora não se trate de parte beneficiária da assistência judiciária gratuita, ainda assim é um ente estatal – no caso específico sob julgamento, o Ministério Público – beneficiado pela isenção legal de custas e despesas de qualquer natureza. Por essa razão, incumbe ao Estado arcar com o pagamento dos honorários dos peritos particulares nessas demandas coletivas. 29

Já o Superior Tribunal de Justiça, em acórdão relatado pelo Ministro Mauro Campbell Marques, depois de reafirmar expressamente que o art. 18 da Lei n. 7.347/1985 trouxe disciplina própria e específica para a matéria, que impede a atribuição do ônus do adiantamento das despesas com as perícias ao autor da demanda coletiva, passou a aplicar, por analogia, a Súmula n. 232 da própria Corte, para determinar, igualmente, à Fazenda Pública à qual se acha “vinculado” o Ministério Público o custeio das perícias a serem realizadas por peritos particulares. 30

Portanto, a partir desse julgamento do STJ, proferido em recurso especial que tramitou sob o regime dos recursos repetitivos, a orientação que se passou a extrair é a de que, nas ações civis públicas movidas pelo Ministério Público, as despesas com o adiantamento dos honorários dos peritos particulares ficam a cargo da Fazenda Pública da esfera governamental correlata ao âmbito de atuação do Ministério Público 31 – Fazenda Estadual, no caso de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual; Fazenda Nacional, no caso de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal.

Essa, em suma, a solução que passou a ser adotada pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, como forma de compatibilizar a regra legal do não adiantamento das despesas relativas aos honorários periciais pelo autor da ação civil pública ambiental com a necessidade prática de custeio das perícias realizadas por peritos particulares. Nessa visão do STF e do STJ, o autor da demanda coletiva ambiental não adianta as despesas com as perícias por ele requeridas, ficando o custeio dos honorários dos peritos particulares a cargo do Estado.

Saliente-se que o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, na aludida decisão monocrática proferida pela Ministra Cármen Lúcia, embora manifestado em demanda coletiva movida pelo Ministério Público, permite aplicação direta, igualmente, às ações civis públicas ambientais movidas pelos demais legitimados ativos, já que o fundamento utilizado é o da responsabilidade do Estado pelo custeio de perícia requerida por quem é isento legalmente do pagamento de despesas processuais de qualquer natureza. E, sem dúvida, nessa posição encontram-se todos os entes legitimados para a propositura da ação civil pública. 32

Do mesmo modo, não é difícil empregar a diretriz estabelecida no julgado do Superior Tribunal de Justiça às demandas ajuizadas pelos demais legitimados ativos, dada a similitude das situações que envolvem estes últimos e o Ministério Público, todos a defender em juízo um direito da coletividade inteira, beneficiados, ainda, como o Parquet, pela isenção legal do adiantamento de custas e despesas processuais, incluindo honorários dos peritos nomeados. 33

Nesses termos, com base na orientação estabelecida pelo STF e pelo STJ, pode-se utilizar a alternativa de impor à Fazenda Pública o adiantamento das despesas com as perícias a serem realizadas por peritos particulares nas ações civis públicas ambientais movidas, igualmente, pela Defensoria Pública, pelas associações civis e pelos demais legitimados ativos; sempre, evidentemente, perícias requeridas pelo autor da demanda, dado que, se forem requeridas pelo réu, incumbirá, como visto, a este o adiantamento dos honorários periciais. No caso de perícias determinadas ex officio pelo magistrado condutor do feito, deverá haver rateio entre a Fazenda Pública e o réu, nos termos do art. 95, caput, do CPC/2015, de aplicação subsidiária e compatível, na espécie, com o sistema da Lei n. 7.347/1985. 34

Mas, na hipótese de perícias requeridas por esses outros legitimados ativos, diversos do Ministério Público, ou determinadas de ofício pelo magistrado, a qual Fazenda Pública caberá o adiantamento – total, no caso de requerimento da perícia pelo autor; parcial, no caso de determinação ex officio da prova...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257308/2-acao-civil-publica-acesso-a-justica-em-materia-ambiental-e-o-custo-do-processo-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica-acao-civil-publica-ed-2020