Ação Civil Pública - Ed. 2020

4. O Controle Judicial de Atos Administrativos Discricionários por Meio da Ação Civil Pública em Defesa do Meio Ambiente - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

ANDREAS J. KRELL

Doctor Juris pela Freie Universität Berlin (Alemanha). Professor Titular de Direito Ambiental e Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Alagoas (FDA/UFAL), nos Cursos de Graduação e Mestrado em Direito. Coordenador do Mestrado em Direito da FDA/UFAL. Colaborador permanente do PPGD (Mestrado/Doutorado) da Faculdade de Direito do Recife (UFPE). Pesquisador bolsista do CNPq (PQ ‒ nível 1A).

1.Introdução: a defesa dos interesses difusos pelos tribunais brasileiros

É sabido que a legislação constitucional e ordinária do Brasil deu destaque aos interesses difusos, permitindo que a sua defesa seja efetuada também pelo Ministério Público e pela sociedade civil (art. 129, III, CF), para criar um contrapeso à negligência com que foram tratados no passado pelo poder estatal. A denominação “interesses difusos” abriga situações jurídicas que têm como titulares um número indeterminado de sujeitos, unidos na base da mesma situação de fato (não de Direito), e que possuem um elevado grau de conflituosidade.

A ação civil pública, cuja função primordial é prevenir danos morais e patrimoniais aos bens discriminados no art. 1º da Lei 7.347/85, serve para dar efetivo cumprimento às diversas normas legais de conteúdo material positivadas nos diplomas legislativos federais, estaduais e municipais que dizem respeito a essas temáticas. 1 O interesse difuso somou-se à categoria tradicional do interesse público, sendo capaz de se confundir com este e a ele se sobrepor, 2 representando assim uma espécie do gênero interesse público ou uma “forma concreta, plural e heterógena” deste. 3

O traço mais marcante do interesse difuso é a sua organização e defesa sempre “subótima” devido à dispersão dos seus sujeitos titulares, que leva a um hiato entre a sua importância e aos recursos (materiais e humanos) disponíveis para a sua proteção, uma vez que o grupo (indefinido) de interessados “não consegue carrear recursos ou influência proporcionais” ao número de seus integrantes potencialmente beneficiados. 4

Na área da proteção ambiental, é justificada a desconfiança em relação aos atos emanados dos órgãos administrativos competentes, que tradicionalmente tiveram grandes dificuldades no controle das atividades degradadoras. Essas deficiências reduzem a sua capacidade de tratar de questões de caráter jurídico e político, já que muitos estudos apresentados são de baixa qualidade, as audiências públicas, mal conduzidas, violando-se com frequência os princípios da participação, publicidade e informação, eficiência e, acima de tudo, da legalidade.

Por consequência, o Poder Judiciário é chamado com frequência para dirimir os conflitos e resguardar o respeito às leis constitucionais e ordinárias. No entanto, o acesso direto aos tribunais faz com que muitos conflitos ambientais sejam judicializados sem passar pela fase anterior de discussão e maturação nas instâncias de procedimento administrativo, o que dificulta as decisões dos juízes. 5

O controle das decisões administrativas discricionárias mediante ação civil pública normalmente é tematizado no contexto das políticas públicas, as quais são conjuntos organizados de normas e medidas administrativas que visam alcançar certos objetivos legalmente previstos. Elas representam “arranjos institucionais complexos” que são conformados pelo Direito, mas não podem ser reduzidos a ele. 6

Muitas vezes, fala-se de pretensas interferências do Poder Judiciário em políticas públicas em que este, na verdade, apenas controla atos administrativos específicos, verificando a legalidade material (“juridicidade”) da aplicação das normas legais incidentes, como no caso do licenciamento ambiental de empreendimentos industriais ou turísticos. É importante, contudo, verificar sempre se realmente se trata de uma política pública, pois perante atos administrativos isolados o controle judicial pode ser mais rígido. A efetiva existência de uma política pública gera a presunção de que o órgão competente tenha exercido a sua “aptidão decisória para traçar os caminhos a serem seguidos” para cumprir a legislação. 7

Este estudo não tem como objeto o controle judicial de políticas públicas de proteção ambiental mediante ação civil pública, tema que já foi trabalhado por vários autores, 8 mas está concentrado na análise da abrangência e intensidade da sindicância de atos administrativos discricionários pelos tribunais no contexto das medidas processuais preventivas contra a concretização de danos ao meio ambiente. Para tal fim, serão discutidos alguns aspectos específicos da origem, base teórica, função e finalidade da ação civil pública que poderão levar a uma melhor compreensão da relevância e da efetividade deste meio processual, bem como da sua capacidade de solucionar conflitos.

Diretamente ligadas ao tema do controle judicial dos atos administrativos mediante ação civil pública estão as questões do nível precário de interpretação metodicamente correta dos diplomas normativos de proteção ao meio ambiente pelos operadores do Direito brasileiro, especialmente daqueles que atuam nos órgãos de controle dos três níveis de governo, recebendo pouco apoio por parte da dogmática especializada e sofrendo com o baixo grau de programação normativa das leis.

Outro fator que dificulta a prestação mais regular dos serviços administrativos e judiciais nessa área é a relativa complexidade das teorias sobre a discricionariedade administrativa e a intensidade de sua sindicância pelos tribunais, bem como o emprego correto do método interpretativo da ponderação, para fins de averiguação da razoabilidade e proporcionalidade das medidas contestadas.

2.A ação civil pública “ideológica”; aspectos jurídicos e políticos do processo interpretativo

É notório que a introdução da ação civil pública no Brasil se deu em virtude da necessária ampliação das funções jurisdicionais para a garantia de interesses sub-representados na sociedade e nos órgãos políticos, além de mal defendidos pelos órgãos administrativos. É justamente a dispersão dos interesses difusos que evita a alocação de recursos suficientes para proteger os bens ligados a eles, como no caso “de reservas ambientais, filtros de poluição, estações de tratamento de água, todos dependentes de outros fatores, que não são naturais aos mecanismos de mercado, para sua realização”. 9

Na área ambiental, os tribunais são, hoje, talvez “a única instância de decisão social capaz de dar uma resposta condizente aos objetivos sociais que, por características estruturais, não obtêm um adequado tratamento pelo mercado ou pelo processo político”. Em muitos casos, a tutela dirige-se às próprias repartições administrativas, para que elas atendam às exigências legais, sendo muitas delas cooptadas por interesses privados e sujeitas a pressões políticas. 10

Após a promulgação da Lei 7.347/85, boa parte da doutrina e jurisprudência entendeu que o Poder Judiciário, na avaliação dos bens protegidos pela referida Lei, não estaria restrito ao controle sobre o juízo do Poder Executivo a respeito desses valores. Assim, caberia aos tribunais identificar diretamente os “valores sociais” em jogo em cada caso, independentemente do critério dos órgãos administrativos especializados, e corrigir os erros de apreciação destes. Para que uma ação civil pública pudesse proceder, não seria necessário que os atos praticados violassem a lei ou um ato administrativo. 11

Logo, tornou-se posição dominante que, ao definir e defender os interesses difusos na situação concreta, o juiz deveria assumir uma função ativa, com responsabilidade para “assegurar um …

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jusbrasil.com.br
18 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257310/4-o-controle-judicial-de-atos-administrativos-discricionarios-por-meio-da-acao-civil-publica-em-defesa-do-meio-ambiente-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica