Ação Civil Pública - Ed. 2020

13. Competência Funcional para a Ação Civil Pública nas Hipóteses de Danos Regionais. A Necessidade de Adequação Institucional do Ministério Público, Gênese das Promotorias de Justiça por Bacias Hidrográficas. O Início em Minas Gerais

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autores:

JARBAS SOARES

Procurador-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais de dezembro de 2004 a dezembro de 2008. É formado em Direito pela PUC-MG. Foi Chefe de Gabinete da Procuradoria-Geral da República (MPF) em Minas Gerais. Ingressou no Ministério Público do Estado de Minas Gerais em maio de 1990. Foi promovido ao cargo de Procurador de Justiça em maio de 2001. Foi o primeiro Coordenador do CAÓ- MA (Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa do Meio Ambiente, do Patrimônio Histórico e Cultural e de Habitação e Urbanismo). Exerceu o cargo de Procurador-Geral de Justiça do Estado nos biênios 2005/2006 e 2007/2008. Foi Presidente da Associação Brasileira do Ministério Público do Meio Ambiente (ABRAMPA) em três gestões, de 2003 a 2011. É membro da Comissão de Direito Ambiental da União Internacional para Conservação da Natureza (IUCN - Internacional Union for Conservation of Nature), com sede na Suíça. É também Professor convidado de Direito Ambiental e Direito Eleitoral. É doutor honoris causa pela Unicor, Minas Gerais. É autor de diversas obras. Exerceu, em Brasília as funções de Conselheiro do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) nos biênios 2011/2013 e 2013/2015. Atualmente, atua junto às Câmaras de Direito Público e Privado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em Belo Horizonte.

FELIPE FARIA DE OLIVEIRA

Promotor de Justiça em Minas Gerais. Mestre em Direito Público. Especialista em Direito Constitucional. Professor universitário. Autor de livro e artigos na área jurídica.

I.A Lei da Ação Civil Pública – instrumento vocacionado para a defesa dos interesses difusos ambientais

A ciência jurídica, por excelência, denota dinamismo inquestionável (ainda que não linear). Tendo por objeto a conformação de comportamentos humanos e institucionais – os quais, por sua vez, modificam-se e adaptam-se aos contextos econômicos, sociais, humanos, entre outros –, o Direito, naturalmente, busca acompanhar essas novas formas de interações e de condutas.

Dentro desse espectro, é justo dizer que poucas searas jurídicas estão tão atentas a essas evoluções quanto o Direito Ambiental, cuja agilidade na conformação de novos desafios demonstra a importância da matéria e também a jovialidade e bom ânimo com que os profissionais a tratam.

Mas a evolução dessa disciplina do Direito demanda algo além de doutrinadores atualizados e julgadores atentos 1 às discussões jurídicas e às adversidades socioambientais. Nada seria possível sem o instrumento por excelência utilizado nas demandas jurisdicionais ambientais: a Lei 7.347/1985 – Lei da Ação Civil Pública.

A Lei 7.347/1985 sistematizou de forma clara, pela primeira vez, a possibilidade de ações civis, deflagradas por instituições públicas – e algumas de direito privado – (cujo rol de legitimados vem sendo objeto de alterações expansivas 2 ) visando a proteção de direitos não individuais, para além de normatizar o inquérito civil e o termo de ajustamento de conduta (outros dois instrumentos indispensáveis para a consecução do Direito Ambiental).

Não se olvida as anteriores disposições da Lei 4.717/1965 e da Lei 6.938/1981. Entretanto, a primeira se volta à ação popular, com escopo e legitimados diversos, e a segunda, muito embora faça menção à possibilidade de ação civil para proteção do meio ambiente (art. 14, § 1º), não trouxe efetiva sistematização 3 , fazendo com que a Lei da Ação Civil Pública seja marco histórico de instrumentalização processual na defesa do meio ambiente. É como também aponta Vladimir Passos de Freitas:

(...) a grande transformação do enfoque ambiental, que passou do privado ao público, deu-se com a edição da Lei da Ação Civil Pública, ou seja, a Lei 7.347, de 24.07.1985. Com efeito, se antes só se cogitava do assunto na esfera privada, a partir desta Lei, que no próprio nome já ressalta seu caráter público, é que o debate passou a ser considerado do interesse de todos e não apenas dos envolvidos. (FREITAS, 2005, p. 592)

Do mesmo modo, Édis Milaré:

A Lei 6.938/1981, ao definir a Política Nacional do Meio Ambiente e conceder legitimação ao Ministério Público para a ação de responsabilidade civil em face do poluidor por ‘danos causados ao meio ambiente’, estabeleceu, pela primeira vez em nosso País, uma situação concreta de ação civil pública assecuratória da higidez ambiental.

(...)

Se a origem da ação civil pública ambiental está na Lei 6938/1981, de caráter eminentemente material, seu perfil definitivo e acabado ocorre com a Lei 7.347/1985, de cunho processual. (MILARÉ, 2014, p. 1.473)

Além disso, desde o seu nascimento, os bens jurídicos expressamente sob tutela da ação civil pública já indicavam a sua pertinência à defesa dos interesses difusos, em especial do meio ambiente. Observe-se a redação original do art. 1º da Lei 7.347/1985:

Art. 1º – Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular as ações de responsabilidade por danos causados:

I – ao meio ambiente;

II – ao consumidor;

III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

Posteriormente, novos objetos passaram a integrar o escopo desse instrumento processual. Com o advento da Lei 8.078/1990, houve a celebrada inclusão da proteção de direitos individuais homogêneos – além da ampliação de direitos difusos amparados – sendo que as ampliações prosseguiram com a Medida Provisória n. 2.180-35/2001 e com as Leis 12.529/2011, 12.966/2014 e 13.004/2014.

Essas modificações, porém, apenas reforçaram a vocação da ação civil pública na proteção dos direitos transindividuais, já que, em regra, o caráter não individual vem permeando todos os bens jurídicos postos sob tutela desse remédio processual.

Retornando o foco para o caráter dinâmico do Direito, em especial do Direito Ambiental, outros pontos do sistema de regência da ação civil pública tiveram que se aprimorar a fim de lograr atender às demandas cada vez mais complexas 4 e, assim, manter-se como instrumento vocacionado para a defesa do meio ambiente.

A principal alteração, todavia, não se traduziu em modificação do texto legal da Lei 7.347/1985, mas está exposta na Lei 8.078/1990 – Código de Defesa do Consumidor.

II.A competência funcional em casos de danos regionais e a sua importância na defesa do meio ambiente

A Lei da Ação Civil Pública, desde a primeira redação, segue a tradicional regra da territorialidade na definição do foro de competência para o ajuizamento da demanda judicial (vide artigo 2º da Lei 7.347/1985).

E com razão o legislador.

O escopo da ação civil pública é a proteção do bem jurídico tutelado (seja em caráter preventivo, seja para fins de recuperação ou compensação, a depender do caso concreto). Dessa maneira, a proximidade do julgador com os fatos, além da facilidade para a realização de perícias ou outros atos instrutórios, indica a pertinência de a ação judicial tramitar no local em que as repercussões do dano (ambiental ou de outro direito difuso ou coletivo) mais afloram.

Ainda hoje há discussão se a competência da ação civil pública seria de caráter somente territorial (e, portanto, em tese, relativa) 5 , ou territorial-funcional (e, portanto, absoluta, improrrogável e passível de declaração de ofício pelo magistrado) 6 .

Mesmo não aprofundando o debate – já que não se trata do objeto do estudo – fato é que a doutrina dominante, com a qual se compartilha, fica com a segunda corrente. O próprio Legislador entendeu por bem alocar a expressão “competência funcional” no artigo 2º da Lei n. 7347/1985, e assim o fez por entender necessária a determinação de competência no local do dano de forma cogente – ainda que para tanto se utilizando de um critério territorial, comumente relacionado a competências relativas.

Trata-se de conclusão que surge também da análise da Exposição de Motivos do Anteprojeto da Lei n. 7.347/1985: “Deu-se à competência a natureza absoluta, já que funcional a fim de não permitir a eleição de foro ou a sua derrogação pela não apresentação de exceção declinatória” (vide – MILARÉ, 1995, p. 488).

É também o que se observa do entendimento do Superior Tribunal de Justiça. Em acórdão sob relatoria do e. Ministro Herman Benjamin, assim foi exarado o voto do relator, o qual prevaleceu:

Em síntese, qualquer que seja o sentido que se queira dar à expressão “competência funcional” prevista no art. 2º, da Lei 7.347/1985, mister preservar a vocação pragmática do dispositivo: o foro do local do dano é uma regra de eficiência, eficácia e comodidade da prestação jurisdicional, que visa a facilitar e otimizar o acesso à justiça, sobretudo pela proximidade física entre juiz, vítima, bem jurídico afetado e prova. E se é assim, a competência posta nesses termos é de ordem pública e haverá de ser absoluta – inderrogável e improrrogável pela vontade das partes (Superior Tribunal de Justiça. REsp 1057878 / RS . 2ª Turma. Relator Min. Herman Benjamin. Julgado em 26/05/2009).

Torna-se evidente, portanto, que a definição do local em que a ação civil pública tramitará é de extremo relevo para o alcance de seus desideratos.

Não à toa, quando o Código de Defesa do Consumidor trouxe os direitos individuais homogêneos à proteção da ação civil pública, além de reafirmar a regra do foro do local do dano para as ações coletivas (regra geral), estabeleceu competências específicas em casos de danos regionais ou nacionais:

Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:

I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;

II – no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.

Muito embora não conste do texto da Lei 7.347/1985, compartilha-se do entendimento de que os dispositivos anteriormente colacionados integram o sistema normativo da ação civil pública, em atenção ao teor do art. 21 do mesmo diploma legal, muito embora haja respeitáveis vozes no sentido de que a regra de competência do art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor apenas se aplica às demandas coletivas atinentes a direitos individuais homogêneos 7 .

Parece mais lógico, todavia, o entendimento da outra corrente:

A regra geral esposada no caput do art. 93, contudo, é de que a competência seja a do lugar do dano, o que no caso indica a competência da Justiça Estadual. Segue, neste sentido, a tradicional regra de competência em matéria de responsabilidade civil, ‘forum delicti commissi’, para fixação do foro da ação. A regra, como é intuitivo, tem por finalidade aproximar do fato o juiz de onde ele aconteceu (...) Segundo definido pela doutrina dominante, em entendimento com o qual concordamos integralmente, ainda que localizado no capítulo do CDC relativo às ações coletivas para tutela dos interesses individuais homogêneos, o art. 93 aplica-se de modo mais amplo, como regra de fixação de competência, a todas as ações coletivas para as defesas de direitos difusos, coletivos, ou individuais homogêneos, tanto relativos às relações de consumo como a toda a gama de direitos cuja tutela é reportada ao instrumento das ações coletivas.” (MARQUES, et al, 2006, p. 1063.)

E, de fato, a previsão de competência diversa em casos de danos de âmbito nacional ou regional se liga umbilicalmente à efetividade da proteção do meio ambiente, direito difuso que melhor simboliza os bens jurídicos sob tutela da ação civil pública.

Ainda que de conhecimento amplo, não custa relembrar que a marca distintiva dos chamados direitos fundamentais da terceira onda geracional 8reside basicamente na sua titularidade coletiva, muitas vezes indefinível e indeterminável, o que se revela, a título de exemplo, especialmente no direito ao meio ambiente e qualidade de vida” (SARLET, 2003 p. 54).

É por isso que Lúcia Valle Figueiredo disserta que:

a indivisibilidade é a primeira característica do direito difuso [...] Capelletti, em frase feliz pergunta: de quem é o ar que respiro? A resposta nem se faz necessária. De quem pode ser o patrimônio ecológico, o meio ambiente hígido, os bens que forma o patrimônio cultural de uma nação, as paisagens notáveis, as reservas ecológicas? A resposta já, instintivamente, deve ser apenas uma: de todos e de cada um, de cada um e de todos. (FIGUEIREDO, 1989, p. 15.)

Ora, mas se assim o é, a lógica nos obriga a concluir que diversos danos ambientais denotarão impactos que fogem à localidade pontual de sua ocorrência. Afinal, para além da titularidade difusa, o meio ambiente ainda tem o condão de não deter estanques seus atributos ou sistemas ecológicos. Noutras palavras, as águas não permanecem acauteladas (se esvaem em corpos hídricos, mar aberto ou, ainda, lençol freático), e o ar também teima em querer percorrer as mais diversas distâncias, fazendo com que os impactos ocasionados nesses dois elementos, exemplificativamente, possam acarretar alterações significativas em regiões adjacentes.

Justamente por esse atributo, muitos autores, como Mello (2004, p. 1342), afirmam que a proteção do meio ambiente deve, inclusive, ser objeto de coordenação internacional, sob pena de total ineficácia. Afinal, por ser o meio ambiente um corpo único e complexo, não se pode separar os impactos ambientais em fronteiras imaginárias tais quais as dos Estados nacionais (ou voltando para nossa explanação, em Comarcas).

Inexistindo fronteiras para os eventos ambientais, a previsão de ações com impactos regionais ou nacionais serem ajuizadas nas capitais dos estados ou na capital federal guarda intensa relação com a efetivação da proteção ao meio ambiente, uma vez que impede decisões diversas e potencialmente conflitantes em juízos próximos que, em demandas judiciais paralelas, tratam de consequências ambientais advindas da mesma causa. Além disso, permite uma percepção mais ampla de danos ambientais que, em sua essência, podem estar relacionados a causas comuns.

Trata-se de situações em que o instrumento processual pertinente apenas logrará responder às demandas de forma efetiva e responsável, com a compreensão das causas e das repercussões em toda a sua extensão, mediante a análise centralizada de todos os elementos em um foro que, objetivamente, fixou-se na capital do Estado.

Aceita essa premissa, não se olvida que há também debates acerca do que seriam os “danos de âmbito regional” a denotarem a alteração da competência funcional.

É bem verdade que a Resolução CONAMA 237/97, em seu art. 4º, dispõe que empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental regional seriam aqueles: “(...) II – localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados” ou “III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais (...) de um ou mais Estados”, o que poderia convidar o intérprete a se utilizar dessa norma infralegal como referência. Nada obstante, esse entendimento não pode ser importado para a Lei 7.347/1985 no que toca à definição de competência.

A Resolução CONAMA anteriormente referenciada possuía o condão restrito de disciplinar o artigo 10º, § 4º, da Lei 6.938/1981 – atualmente revogado pela Lei Complementar n. 140/2011 – e que visava, unicamente, apontar as hipóteses em que o licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades deveriam tramitar perante o IBAMA. Nada mais.

Transpor essa concepção para a interpretação do artigo 93, II, do Código de Defesa do Consumidor, tal como respeitáveis autores defendem, seria, a nosso ver, restringir sobremaneira a sua aplicação.

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257319/13-competencia-funcional-para-a-acao-civil-publica-nas-hipoteses-de-danos-regionais-a-necessidade-de-adequacao-institucional-do-ministerio-publico-genese-das-promotorias-de-justica-por-bacias-hidrograficas-o-inicio-em-minas-gerais