Ação Civil Pública - Ed. 2020

17. A Ação Civil Pública na Busca Pela Reparação Integral em Áreas Contaminadas - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

JULIANA FLÁVIA MATTEI

Advogada. Mestre em Direito Ambiental pela Universidade de Caxias do Sul (2010) e especialista em Processo Civil e Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2006) e em Direito Ambiental pela Universidade Federal de Pelotas (2004). Graduada em Direito pela Universidade Federal de Pelotas (2002). Professora de Direito Civil e Processual e autora de artigos e livros sobre Direito Ambiental. Membro da UBAA – União Brasileira da Advocacia Ambiental. Inscrita na Ordem dos Advogados do Brasil, Seccionais do Rio Grande do Sul e de São Paulo.

1.Introdução

A poluição do solo foi das últimas espécies de poluição a ser normatizada, tendo sido antecedida, pelo menos, pelos regramentos de poluição do ar e das águas, tanto na esfera federal quanto no âmbito do Estado de São Paulo, aqui tomado como exemplo em pormenor, pelos motivos que se verá adiante. Tal postergação normativa, no entanto, não se justifica diante da importância da recuperação da qualidade de áreas contaminadas para devolver-lhes utilidade e, assim, alcançar, inclusive, a função socioambiental da propriedade.

Os instrumentos normativos criados no Brasil, seguindo modelos desenvolvidos ao redor do mundo, buscaram estabelecer metas objetivas a serem alcançadas por meio dos processos de remediação de áreas contaminadas, de forma a restabelecer padrões de qualidade do solo e de águas subterrâneas que sejam considerados suficientes para devolver segurança à utilização de tais áreas para um determinado fim declarado e pretendido (industrial, residencial ou agrícola).

Nesse contexto, a ação civil pública tem sido instrumento largamente utilizado para a reparação dos danos ambientais causados ao solo e à água subterrâneos por eventos de contaminação, de indiscutível importância e utilidade especialmente nos casos em que, por motivos diversos, a responsabilidade pelas medidas de gerenciamento não esteja sendo levada a efeito por seus titulares. No entanto, discussões sobre o conteúdo e a extensão desse dever de “reparação integral” têm sido levadas ao Judiciário justamente no âmbito de tais ações civis públicas ao redor do País, causando impactos aos mais diversos atores, sejam os proprietários de imóveis contaminados, os órgãos ambientais incumbidos da aplicação das normas existentes, a comunidade como um todo que se obriga a ver ainda mais postergado o retorno da função socioambiental a essas propriedades, seja o próprio sistema Judiciário, que vem sendo demandado a olhar para o tema com profundidade e posicionar-se caso a caso sobre questão de grande complexidade.

Assim, essa reflexão busca trazer alguns elementos em auxílio do entendimento e da contextualização do uso da Lei da Ação Civil Pública como instrumento na busca pela “reparação integral” de danos em áreas contaminadas.

2.O gerenciamento de áreas contaminadas conforme a legislação em vigência

O pressuposto da reparação integral, ao qual é atribuído status de princípio constitucional, tem suporte no que reza o artigo 225 da Constituição Federal, especialmente em seu parágrafo terceiro 1 , ao impor ao causador do dano (poluidor) o dever de reparar os danos causados (esfera civil), além de os sujeitar às sanções penais e administrativas cabíveis. Tudo com o fito de se garantir o restabelecimento do equilíbrio ecológico do ambiente, direito de todos e bem de uso comum (art. 225, caput, CF/1988).

No âmbito infraconstitucional, a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela Lei 6.938/1981, estabelece que entre os bens a proteger estão a saúde e o bem-estar da população, a qualidade do solo e das águas e, inclusive, a ordenação territorial e planejamento regional e urbano. Por isso, como já defendemos anteriormente, gerenciar a ocupação do solo e promover a revitalização de áreas contaminadas é, também, executar a Política Nacional do Meio Ambiente 2 . Ademais, a PNMA, em seu artigo 14, § 1º 3 , reafirma que o poluidor é obrigado, independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros em razão de suas atividades.

Acerca da reparação integral, lecionam José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala que “o pressuposto de reparação integral deriva da hipótese de que o agente é obrigado a reparar todo o dano, sob pena de redundar em impunidade”, bem como que “a sanção integral do dano ambiental é decorrente do art. 225, § 3.º, da CF/1988, e do art. 14, § 1.º, da Lei 6.938/1981, que não restringiram a extensão da reparação.” Esclarecem, ainda, “no que concerne à responsabilização civil por dano ambiental”, que “a reparabilidade é integral, levando em conta o risco criado pela conduta perigosa do agente, impondo-se ao mesmo um dever-agir preventivo, como meio de se eximir da reparabilidade integral do eventual dano causado.” 4

Nesse contexto, a primeira regulamentação específica dentro do tema de gerenciamento de áreas contaminadas em nível federal foi a Resolução CONAMA 420/2009, publicada em 30.12.2009, estabelecendo valores orientadores de qualidade do solo quanto à presença de substâncias químicas e diretrizes para o gerenciamento ambiental de áreas contaminadas por essas substâncias em decorrência de atividades antrópicas. Em outras palavras, estabelece o gerenciamento para uso e remediação em todo o território nacional.

Mesmo não se tratando de lei em sentido estrito, a Resolução foi debatida durante sete anos por representantes de vários segmentos do governo, da sociedade civil e do setor privado para atingir o seu formato final até a aprovação e foi, sem dúvida, um importante avanço para a gestão ambiental dos recursos naturais do Brasil. É sabido, também, que a elaboração da Resolução esteve muito vinculada ao trabalho da CETESB, por sua vez desenvolvido ao longo de mais de 15 (quinze) anos no Estado de São Paulo 5 .

De fato, meses antes da edição da Resolução CONAMA 420/2009, o Estado de São Paulo, dando sequência ao trabalho de controle à poluição, completou seu programa de gerenciamento de áreas contaminadas com a Lei Estadual 13.577/SP, publicada em 8.07.2009, buscando a proteção da qualidade do solo contra alterações nocivas por contaminação, a definição de responsabilidades por contaminações, a identificação e o cadastramento de áreas contaminadas e a adoção de medidas para controle do risco ao meio ambiente ou eliminação do risco à saúde humana, de forma a tornar seguro o seu uso de acordo com a finalidade pretendida.

Posteriormente, com base na Lei 13.577/2009 e em seu Regulamento, aprovado pelo Decreto 59.263/2013, a CETESB, por meio de sua Diretoria Plena, aprovou, então, a Decisão de Diretoria 038/2017/C, publicada em 10.02.2017, atualizando ato anterior, a qual estabeleceu os seguintes procedimentos: (i) Procedimento para a Proteção da Qualidade do Solo e das Águas Subterrâneas 6 ; (ii) Procedimento para o Gerenciamento de Áreas Contaminadas 7 ; e (iii) Diretrizes para o Gerenciamento de Áreas Contaminadas no Âmbito do Licenciamento Ambiental 8 .

A Resolução CONAMA 420/2009, por sua vez, teve como bases tanto a metodologia quanto os instrumentos fixados pela lei estadual de São Paulo, passando a disciplinar o mesmo tema no âmbito nacional, dentro das limitações de competência que incumbem àquele órgão federal.

A norma reafirma (artigo 3º) que a proteção do solo deve ser realizada de ambas as formas: preventiva e corretiva. Preventivamente, a fim de garantir a manutenção da sua funcionalidade. Mas também de maneira corretiva, visando a restaurar sua qualidade ou recuperá-la de forma compatível com os usos previstos.

O caráter essencial do solo como meio de subsistência da vida no planeta é expressamente reconhecido pela Resolução, assim como suas outras finalidades, inclusive econômicas, tais como de servir como meio básico para a sustentação da vida e de habitat para pessoas, animais, plantas e outros organismos vivos, manter o ciclo da água e dos nutrientes, servir como meio para a produção de alimentos e outros bens primários de consumo, agir como filtro natural, tampão e meio de adsorção, degradação e transformação de substâncias químicas e organismos, proteger as águas superficiais e subterrâneas, servir como fonte de informação quanto ao patrimônio natural, histórico e cultural, constituir fonte de recursos minerais e servir como meio básico para a ocupação territorial, práticas recreacionais e propiciar outros usos públicos e econômicos (art. 3º).

A resolução também avaliza o entendimento de que o gerenciamento ambiental de áreas contaminadas não se refere apenas à parcela de solo, mas também ao subsolo, com todos os seus componentes sólidos, líquidos e gasosos, inclusive águas subterrâneas, não se aplicando, todavia, a áreas e solos submersos no meio aquático marinho e estuarino.

A Resolução traz também (art. 6º) um rol de vinte e quatro (24) termos e definições que adota em seus dispositivos na forma de incisos. De acordo com a resolução, a avaliação da qualidade de solo, no que tange à presença de substâncias químicas, se dá a partir de três valores: a) Valores Orientadores de Referência de Qualidade – VRQs; b) Valores de Prevenção – VP; e c) Valores de Investigação – VIs.

Os Valores de Referência de Qualidade – VRQs do solo referem-se à concentração de determinada substância que define a qualidade natural do solo e são determinados pelos órgãos ambientais de cada estado e do Distrito Federal com base em interpretação estatística de análises físico-químicas de amostras de diversos tipos de solos, para cada substância individualmente. É possível, portanto, que um determinado solo ou água subterrânea (à qual a norma também se aplica) contenha uma determinada substância em concentração mais elevada do que o desejado, porém em razão de uma característica natural, o que é importante se observar para a identificação do que é “aceitável” dentro de uma sistemática de gerenciamento de riscos, inclusive para a definição de responsabilidades e ações a serem exigidas de cada ator.

A resolução também define como Valores de Prevenção – VPs as concentrações de valores-limite de determinada substância no solo para que ele seja capaz de manter suas funções principais (estas reconhecidas pelo artigo 3º, como já apontado). Deverão ser adotados como VPs os valores apresentados no Anexo II da Resolução, propostos pelo legislador a partir de ensaios de fitotoxicidade ou de avaliação de risco ecológico.

Já Valores de Investigação – VIs referem-se à concentração de determinada substância no solo ou na água subterrânea acima da qual existem riscos potenciais, diretos ou indiretos, à saúde humana, considerando um cenário de exposição hipotético e padronizado. Como VIs, deverão ser adotados os valores também apresentados no Anexo II da resolução, originados de avaliações de risco à saúde humana em razão de cenários de exposição padronizados – hipotéticos e refletindo situações das mais gravosas (pior cenário) – para diferentes usos e ocupações do solo.

A Resolução estabelece, também, que os órgãos ambientais deverão criar procedimentos de investigação de áreas suspeitas de contaminação, que serão submetidas a uma avaliação preliminar para aferir a qualidade do solo, de acordo com os VRQs, VPs e VIs estabelecidos em cada território e condição de uso.

Para fins de reabilitação da área contaminada, o proprietário informará o uso pretendido à autoridade competente que decidirá sobre sua viabilidade ambiental, com fundamento na legislação vigente, no diagnóstico da área, na avaliação de risco, nas ações de intervenção propostas e no zoneamento do uso do solo.

Os responsáveis pela contaminação de áreas, de acordo com o artigo 34 da referida Resolução, deverão submeter ao órgão ambiental competente uma proposta para a ação de intervenção, a ser executada sob sua responsabilidade. Com isso, objetiva-se que sejam fixados procedimentos e ações voltados para eliminar o perigo ou reduzir o risco à saúde humana e ao meio ambiente, ao mesmo tempo evitando danos aos demais bens a proteger e também ao bem-estar público, durante a execução de ações para reabilitação, além de possibilitar o uso declarado ou futuro da área, observando o planejamento de uso e ocupação do solo, conforme estabelecido em seu artigo 22.

Vale reiterar que os níveis de segurança (VIs) de determinada substância são estabelecidos de acordo com o uso pretendido para determinada área (o Uso Declarado). E não poderia ser diferente. Se em uma área se pretende desenvolver uma atividade agrícola, a partir da qual um alimento pode ser cultivado em contato com um ambiente supostamente contaminado e depois ser consumido por um indivíduo, esse cenário hipotético de exposição é que deve ser tomado em consideração na avaliação de risco. Já se a intenção é se reutilizar uma área para determinado fim industrial, a avaliação de risco utilizará aquelas condições hipotéticas de exposição a determinado contaminante (p. ex.: de exposição durante 8 horas diárias, por 07 dias da semana, durante 20 anos), a partir do que será estabelecido o limite de concentração da dita substância dentro desse cenário.

Significa dizer que, nessa lógica normativa, uma vez constatado que determinada substância se encontra presente no meio investigado (solo ou água subterrânea) em concentração acima daquela considerada tolerável, isto é, em concentração que, segundo as metodologias estabelecidas (seguindo procederes mundialmente aceitos), representa um risco hipotético à saúde ou à qualidade ecológica, a área será considerada contaminada e demandará providências para a redução do risco.

Risco, para fins de gerenciamento de áreas contaminadas, também não se confunde com perigo. O primeiro é conceituado pela Resolução CONAMA 420/2009 como a probabilidade de ocorrência de efeito (s) adverso (s) em receptores expostos a contaminantes. Já o último indica a situação em que estejam ameaçadas a vida humana, o meio ambiente ou o patrimônio público e privado, em razão da presença de agentes tóxicos, patogênicos, reativos, corrosivos ou inflamáveis no solo ou em águas subterrâneas ou em instalações, equipamentos e construções abandonadas, em desuso ou não controladas.

O risco, portanto, indica uma situação potencial de efeitos adversos à saúde humana ou aos bens ambientais expostos a um determinado contaminante, caso dita exposição se prolongue no tempo e nas condições usadas pela base metodológica (exemplificando condições que podem ser estabelecidas na definição de risco para uma substância X acima de um limite de concentração Y: possibilidade de inalação de determinado vapor mediante permanência de indivíduos no ambiente contaminado por 08 horas diárias, 07 dias por semana, durante 20 anos). O perigo, de outro lado, representa uma situação de efetiva ameaça à vida ou incolumidade iminente, ameaça grave e já presente.

Para a eliminação do perigo, são exigidas medidas imediatas e adequadas para fazer cessar a exposição dos agentes receptores, de modo a se buscar garantir a manutenção da vida humana ou a preservação do meio ambiente ou de determinado bem, material ou imaterial, como a retirada de todo o material inflamável identificado em uma determinada instalação (material puro estocado em um tanque, ou substância em fase livre, isto é, ainda separado do meio com o...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257323/17-a-acao-civil-publica-na-busca-pela-reparacao-integral-em-areas-contaminadas-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica-acao-civil-publica-ed-2020