Ação Civil Pública - Ed. 2020

20. A Ação Civil Pública Ambiental e a Jurisprudência dos Tribunais Superiores - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

MARCELO BUZAGLO DANTAS

Advogado. Membro das Comissões de Direito Ambiental do Conselho Federal da OAB e do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB. Mestre e Doutor em Direitos Difusos e Coletivos pela PUC-SP. Visiting Scholar da Elisabeth Haub School of Law – Pace University (White Plains/NY). Pós-Doutor em Direito Ambiental, Transnacionalidade e Sustentabilidade pela UNIVALI. Docente Permanente e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Jurídica (Mestrado e Doutorado) da UNIVALI. Professor Visitante da Widener University – Delawarae Law School (EUA) e da Universidad de Alicante (ES).

I.Considerações iniciais 1

E já se vão 35 anos desde que foi promulgada a lei que regulamentou esse formidável instrumento de tutela dos interesses metaindividuais (aí entendidos os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos, ex vi do disposto no art. 81, parágrafo único, da Lei n. 8.078/90 – Código de Defesa do Consumidor) 2 .

Naquele tempo, a norma foi arrojada e inovadora, tendo estabelecido previsões e criado institutos que só muito mais tarde seriam incorporados ao sistema processual como um todo – caso, por exemplo, da tutela provisória de urgência e da tutela específica das prestações de fazer e não fazer (Lei n. 7.347/85, arts. 11 e 12).

Aprimorada pela já referida Lei n. 8.078/90, que a modificou e estabeleceu com ela uma relação de subsidiariedade (art. 21) e tendo recebido a inevitável incidência dos Códigos de Processo Civil (de 1973 e 2015) (art. 19), a lei da ação civil pública seguiu seu rumo e, nesse contexto, a jurisprudência exerceu um papel por demais relevante na interpretação e aplicação do instrumento.

O objetivo do presente trabalho é, pois, justamente o de analisar as principais e mais recentes conclusões a que chegaram as Cortes Superiores brasileiras (em especial, o Superior Tribunal de Justiça) acerca dos aspectos processuais controvertidos da Lei n. 7.347/85.

Com efeito, após tanto tempo de vigência, houve uma adequação da norma à realidade, tendo a jurisprudência, nesse contexto, exercido um importante papel na interpretação dos dispositivos legais e, em alguns casos, dar-lhes efetividade.

Inobstante, nem todas as conclusões a que se chegou são capazes de extirpar por completo as dúvidas e controvérsias decorrentes das situações da vida, a que o Direito é chamado a regular. Buscaremos, dentro do possível, apontar algumas hipóteses em que o julgado, ou mesmo a súmula, possam dar um direcionamento, cabendo ao intérprete seguir o rumo mais adequado à solução da controvérsia que lhe é posta.

Como a temática da ação civil pública ambiental ganhou grande importância e repercussão na jurisprudência nas últimas décadas, os assuntos enfrentados pelos Tribunais são os mais variados. Logo, foi necessário proceder-se a um “corte” e escolher alguns temas, que são os apresentados a seguir. Nossos critérios para realizar essa difícil escolha foram os seguintes: a) atualidade; b) relevância; c) controvérsia na aplicação, apesar de os temas estarem aparentemente pacificados (verbi gratia o caso das matérias sumuladas); d) não havermos tratado do assunto em qualquer dos três trabalhos anteriores que tivemos a honra de escrever também em comemoração aos aniversários de vigência da Lei n. 7.347/85 3 .

II.Cumulação de pretensões de obrigação de fazer/não fazer e pagar

O (esta nota de rodapé deve ser deslocada para o tópico acima “Cumulação” 4 art. 3º da Lei n. 7.347/85 estabelece que “a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”.

Como dito, o dispositivo em tela representou a instituição, em nosso ordenamento jurídico processual, da tutela específica das obrigações de fazer e não fazer, prevista expressamente no art. 11 da mesma lei e posteriormente aprimorada pelo art. 84 do CDC. E que só veio a integrar o sistema processual individual com a reforma do CPC de 1973, perante a inserção do art. 461 pela Lei n. 8.952/94 (ou seja, quase dez anos depois do advento da LACP). Hoje o tema está regulado nos arts. 497, caput, 499 e 500, do CPC de 2015, e as medidas destinadas ao adimplemento, no art. 536 e ss. do mesmo diploma.

De qualquer sorte, a questão que nos propomos a examinar neste tópico não é propriamente o alcance do instituto (que se revelou indispensável para a tutela jurisdicional dos interesses da coletividade, assim como dos direitos individuais), mas sim, a possibilidade de cumulação de pretensão (ões) dessa natureza (fazer ou não fazer), de eficácia mandamental ou executiva, com outra de natureza condenatória (pagar quantia), em ação civil pública destinada à proteção do meio ambiente.

A questão sempre foi polêmica e, embora hoje esteja pacificada, como veremos, ainda é suscetível de gerar alguma controvérsia na prática.

Ora, examinando-se a literalidade do dispositivo, é possível constatar que a intenção do legislador foi prever as duas possibilidades. Mas, apesar de estarmos falando de uma norma editada 35 anos atrás, não nos parece que tenha sido o intuito dela impedir a cumulação – até porque, nem mesmo o CPC vigente à época o fazia, mas, ao revés, expressamente o permitia em seu art. 292 (caput), desde que observada a compatibilidade entre pedidos, a competência do mesmo juízo e a identidade de ritos e, ainda que se tratasse de pretensões deduzíveis via procedimentos diversos (§ 1º, I a III), a cumulação seria admitida se adotado o ordinário (§ 2º).

Logo, o que nos parece é que, ao dizer que a ação civil pública poderia contemplar pedidos de obrigação de fazer/não fazer ou de pagar, a lei, na verdade, pretendeu apenas elencar as hipóteses, mas jamais excluir que fossem levadas a juízo conjuntamente.

Como quer que seja, durante muito tempo vigorou o entendimento, na jurisprudência do STJ, de que a conjunção “ou”, constante do mandamento legal, significaria alternatividade e não cumulação 5 .

Até que, em outubro de 2005, a Corte alterou o posicionamento, para deixar clara a possibilidade de cumulação de pretensões de natureza mandamental/executiva e condenatória. Na ocasião, restou assentado que, na interpretação do dispositivo legal em tela, “a conjunção ‘ou’ deve ser considerada com o sentido de adição (permitindo, com a cumulação dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de alternativa excludente (o que tornaria a ação civil pública instrumento inadequado a seus fins)” 6 . E mais:

Exigir, para cada espécie de prestação, uma ação civil pública autônoma, além de atentar contra os princípios da instrumentalidade e da economia processual, ensejaria a possibilidade de sentenças contraditórias para demandas semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade comum (medidas de tutela ambiental), cuja única variante seriam os pedidos mediatos, consistentes em prestações de natureza diversa. A proibição de cumular pedidos dessa natureza não existe no procedimento comum, e não teria sentido negar à ação civil pública, criada especialmente como alternativa para melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se permite, pela via ordinária, para a tutela de todo e qualquer outro direito.

Em outras palavras, muito singelamente: se é possível ao autor cumular uma ação destinada ao cumprimento de um prestação decorrente de inadimplemento contratual com a condenação em dinheiro por perdas e danos sofridos, por exemplo, não seria de se admitir, por óbvio, a vedação a que semelhantes pretensões fossem deduzidas em sede de tutela do meio ambiente.

Com efeito, a partir desse precedente, o entendimento se consolidou no Tribunal, com a edição de diversos outros arestos no mesmo sentido. Mais recentemente, inclusive, a matéria foi sumulada pela Primeira Seção, verbis: “Quanto ao dano ambiental, é admitida a condenação do réu à obrigação de fazer ou à de não fazer cumulada com a de indenizar” 7 .

O que ocorre, segundo a leitura dos precedentes acerca do tema nos leva a crer, é que, até o advento do paradigma anteriormente indicado, a matéria era enfrentada de maneira apenas a impedir a cumulação das pretensões oriundas do mesmo fato e da mesma causa de pedir. Ou seja, entendia-se (com razão, aliás) que, diante de uma mesma conduta de degradação do meio ambiente, OU se postulava a reparação do dano, OU, caso impossível esta, a indenização em dinheiro pelos prejuízos à coletividade. Jamais as duas medidas simultaneamente, sob pena de caracterizar bis in idem 8 .

Esse entendimento, repita-se, por absolutamente correto, deve ser adotado inclusive hoje, mesmo após o advento da Súmula 629. De fato, a possível formulação de pedidos cumulados, obviamente, não implica a obrigatóriacumulação, especialmente quando ela se revelar incabível.

O que se passou a entender – também com inegável acerto – é que, se a medida reparatória ou proibitiva de um fazer não tiver relação com o pedido indenizatório, é cabível cumular-se as pretensões na mesma demanda.

Suponha-se, por exemplo, que uma determinada indústria esteja, há vários anos, despejando resíduos sólidos e substâncias químicas em um manancial de abastecimento de água que atenda uma determinada comunidade. A ação visa à paralisação da atividade lesiva e, cumulativamente, à reparação do dano ambiental causado no passado. Instruído o feito, constata-se ser impossível a restauração in natura, dado que os prejuízos ambientais são irreparáveis, só restando à coletividade, no particular, ser indenizada pelos danos que sofreu. Na hipótese, é lítico que a sentença imponha a prestação de não fazer (abstenção da atividade) conjuntamente com a condenação ao pagamento do valor correspondente aos prejuízos causados à coletividade.

O que não pode ocorrer, reitere-se, é a imposição de um facere ou non facere e a condenação em dinheiro oriundas do mesmo fato e da mesma causa petendi, sob pena de inescondível duplicidade de providências para a mesma conduta ilegítima, o que não é de se admitir.

Agora, se, por outro lado, as providências buscadas na ação civil pública ambiental referirem-se a situações que não se confundem, cabível será a cumulação.

Interessante acórdão do STJ bem sintetiza a controvérsia, ao deixar assentado:

Se o bem ambiental lesado for imediata e completamente restaurado ao status quo ante (reductio ad pristinum statum, isto é, restabelecimento à condição original), não há falar, ordinariamente, em indenização. Contudo, a possibilidade técnica, no futuro (= prestação jurisdicional prospectiva), de restauração in natura nem sempre se mostra suficiente para reverter ou recompor integralmente, no terreno da responsabilidade civil, as várias dimensões do dano ambiental causado; por isso não exaure os deveres associados aos princípios do poluidor-pagador e da reparação in integrum 9 .

Contudo, insista-se ainda uma vez: se as pretensões deduzidas na demanda não estiverem claramente delimitadas e separadas umas das outras, demonstrando-se o que se busca a título de prestação de fazer/não fazer e as razões que fundamentam o pleito condenatório, inadmissível se revelará a cumulação, porque contrária aos ditames da legalidade e aos preceitos que a própria súmula do STJ pretendeu regular.

III.Legitimidade passiva do adquirente de imóvel degradado

Conforme 10 é sabido, a Lei n. 7.347/85 não trata da legitimidade passiva adcausam para as ações civis públicas, de modo que o embasamento para justificar a presença de quem quer que seja no polo passivo da relação processual deve ser buscado no direito material.

Assim é que o caput do art. 225 da CF/88, ao estabelecer a imposição, ao Poder Público e à coletividade, de preservar o meio ambiente, estabelece a possibilidade de que tanto um quanto outro possam ser réus de ação civil pública ambiental. O mesmo se diga de seu § 3º, que prevê a tríplice responsabilidade (civil, penal e administrativa) das pessoas físicas ou jurídicas pelas atividades lesivas ao meio ambiente e, no que nos interessa, a obrigação de reparar os danos causados.

De maneira mais explícita (e bastante ampla), a Lei n. 6.938/81 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (LPNMA) define, em seu art. 3º, IV, a figura do poluidor como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”. O mesmo diploma legal, na primeira parte do art. 14, § 1º, instituiu, ainda, a responsabilidade civil objetiva do poluidor para indenizar ou reparar os danos ao meio ambiente, no que foi seguido pelo art. 225, § 3º, anteriormente referido.

Assim, embora a lei da ação civil pública não preveja de maneira explícita, é perfeitamente possível apreender-se, pelo disposto na legislação constitucional e infraconstitucional em vigor, os fundamentos que justificam a indicação de uma pessoa física ou jurídica para responder à demanda.

Ocorre que, pelo sistema clássico da responsabilidade civil, haveria a necessidade, para se configurar o dever reparatório, da presença dos três elementos fundamentais, a saber: conduta, nexo de causalidade e dano.

A lei e a jurisprudência, é bem verdade, vêm cada...

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7 de Dezembro de 2021
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