Ação Civil Pública - Ed. 2020

21. Notas Sobre a Ação Civil Pública Como Instrumento Indutor da Efetividade de Deveres Fundamentais em Matéria Ambiental - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

MAURICIO GUETTA

Consultor jurídico do Instituto Socioambiental – ISA. Foi Pesquisador em Direito Ambiental pela University of Cape Town – África do Sul. Foi Pesquisador em Direito Ambiental pela Université Paris 1 Pantheon-Sorbonne/Paris 2 Pantheon-Assas – França. Mestre em Direito Ambiental pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Graduado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP.

I.Introdução

No período histórico em que festejamos os trinta e cinco anos da Ação Civil Pública, a mais relevante modalidade de ação coletiva, observamos com apreensão a realização, nos últimos anos, de mudanças profundas, no sentido do esvaziamento, nas políticas públicas de natureza socioambiental por parte do Poder Executivo no Brasil.

Tendo em vista que o presente estudo não se destina a avaliar a efetividade de políticas públicas ambientais, pode ser útil ao leitor, para a compreensão do que se aduz, analisar o exemplo, mediante apertado resumo descritivo, do desmonte de políticas voltadas a combater o desmatamento ilegal na Amazônia.

Sobre o tema, releva observar, inicialmente, que o período entre o início das medições oficiais pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE, em 1988, até o ano de 2004 foi marcado pela ausência de políticas públicas de Estado e pela adoção, pela União, de medidas pontuais e isoladas contra o desmatamento ilegal, muitas vezes em rota de colisão com políticas adotadas pelo Governo Federal para o desenvolvimento econômico da região Norte. Nesse sentido, conforme descrito pelo Ministério do Meio Ambiente, o período entre 1988 e 2004 foi marcado por “uma série de deficiências e contradições históricas no conjunto das políticas públicas que tem exercido uma forte influência sobre esta problemática.” 1

Diante desse quadro, o período pré-2004 foi aquele em que foram registradas as maiores taxas de desmatamento da história. Entre 1988 a 2004, a taxa anual média do desmatamento ficou em 18.438 (dezoito mil, quatrocentos e quarenta e oito) quilômetros quadrados, sendo que os principais picos do desmatamento ocorreram nos anos de 1988, 1995 e 2004.

Já no segundo período, entre 2004 e 2011, a Amazônia passou a receber um conjunto expressivo de iniciativas voltadas à redução do desmatamento, com a implantação de programas de alcance regional, medidas efetivas de fiscalização e controle e ações de ordenamento fundiário e territorial, além do fomento a atividades produtivas sustentáveis. O período foi densamente marcado pela presença do Estado na Amazônia, com políticas públicas de Estado, envolvendo setores diversos do Governo de forma integrada.

O novo modelo de atuação do Governo Federal teve como principal mecanismo a criação e a implementação do Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia – PPCDAm, destinado a romper com as anteriores políticas contra o desmatamento, centradas na atuação isolada dos órgãos ambientais, passando a tratar o combate ao desmatamento com esforços coordenados entre diversos órgãos e ministérios da União para reduzir o desmatamento de forma contínua. 2

A continuidade dos esforços do Estado foi responsável pela redução significativa, gradual e contínua do desmatamento, ano após ano, no período entre 2004 e 2011, atingindo a menor taxa da história em 2012, de 4.570 (quatro mil, quinhentos e setenta) quilômetros quadrados, correspondente a 77 % (setenta e sete por cento) da meta estabelecida pela Política Nacional sobre Mudança do Clima e seu regulamento – de 3.925 (três mil, novecentos e vinte e cinco) quilômetros quadrados, nos termos do artigo 19, § 1.º, I, do Decreto n.º 9.578/2018.

Em 2012, inicia-se a terceira fase do PPCDAm. Inaugura-se, no referido ano, a significativa redução dos esforços da União, a descontinuidade das políticas de combate ao desmatamento e o baixo grau de sua efetividade, fazendo com que as taxas anuais voltassem a aumentar de forma significativa e deixando a Amazônia e o próprio meio ambiente ecologicamente equilibrado com proteção absolutamente insuficiente.

Em 2013, foram desmatados 5.890 (cinco mil, oitocentos e noventa) quilômetros quadrados, um aumento de 29% (vinte e nove por cento) em relação a 2012. Após leve queda de 15% (quinze por cento) em 2014, os índices voltaram a apresentar tendência de alta. Em 2015, o desmatamento aumentou 24% (vinte e quatro por cento) em relação ao ano anterior. Em 2016, o dado registrou nova alta, de 27% (vinte e sete por cento), com 7.893 (sete mil, oitocentos e noventa e três) quilômetros quadrados. Em 2017, houve queda de 12% (doze por cento) em relação a 2016. Entretanto, em 2018, um novo aumento, de 8% (oito por cento), mantém a taxa anual em torno de 7.900 (sete mil e novecentos) quilômetros quadrados.

Esses números apontam que o Brasil registrou, no período entre 2012 e 2018, taxas de desmatamento cerca de duas vezes mais altas do que a mencionada meta prevista na Política Nacional sobre Mudanças do Clima. Observe-se que as taxas anuais verificadas nesse período levaram o Brasil a ser o País que mais florestas desmatou no mundo, superando o segundo colocado, a República Democrática do Congo, e o terceiro, a Indonésia, conforme ranking elaborado pela Global Forest Watch, que monitora o desmatamento em nível mundial. 3

O período seguinte, ainda em curso, com início em 2019, pode ser caracterizado pelo aprofundamento da desconstrução das políticas públicas voltadas a combater o desmatamento ilegal na Amazônia. Sem pretender descrever com minúcias todas as medidas adotadas, podemos destacar as seguintes, entre outras: (i) no primeiro dia de 2019, a Medida Provisória n.º 870, posteriormente convertida na Lei n.º 13.844/2019, que dispõe sobre a reorganização da Presidência da República, excluiu das competências do Ministério do Meio Ambiente o combate ao desmatamento ilegal e às mudanças climáticas; (ii) com isso, extinguiu-se a Secretaria de Mudanças do Clima e Florestas; (iii) responsável pelo Cadastro Ambiental Rural e pela política florestal, o Serviço Florestal Brasileiro é transferido do Ministério do Meio Ambiente para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; (iv) o ano de 2019 é marcado pelo menor índice de autuações lavradas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA em vinte e quatro anos; (v) o Grupo Especial de Fiscalização (GEF) do Ibama, elite dos agentes de campo, imprescindível para as ações de monitoramento e fiscalização, não é acionado nenhuma vez, apesar de o plano operacional do órgão prever pelo menos dez incursões a campo.

Tais medidas tiveram como consequência imediata o significativo aumento do desmatamento no Bioma. A taxa de desmatamento de 2019 ficou em 9.762 (nove mil, setecentos e sessenta e dois) quilômetros quadrados. Tratou-se da maior taxa desde 2008, significando um aumento de 29,5% (vinte e nove por cento) em relação a 2018, considerada a terceira maior alta percentual desde o início das medições.

Sobre o tema, consta do “Relatório de Avaliação de Política Pública: a Política Nacional sobre Mudança do Clima”, de lavra da Comissão de Meio Ambiente do Senado Federal: “Com o fim da unidade de coordenação de políticas de combate e controle do desmatamento no MMA, as únicas ações nessa área limitam-se às de comando e controle do IBAMA. Contudo, as ações e operações do órgão têm sido reduzidas e limitadas, houve expressiva diminuição do número de fiscais nos últimos anos e o seu orçamento encontra-se fortemente contingenciado por conta do difícil cenário fiscal do Estado brasileiro.” 4

O exemplo das políticas públicas ambientais relacionadas ao dever fundamental de combate ao desmatamento ilegal demonstra os efeitos negativos que a descontinuidade ou o desmonte de políticas ambientais, mediante o descumprimento de deveres fundamentais, pode ter nos componentes ambientais brasileiros.

Diante desse cenário preocupante para a efetividade do direito de toda a coletividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, é preciso enfatizar a relevância da Ação Civil Pública como instrumento imprescindível para superar o enorme desafio de romper a inércia estatal e garantir o cumprimento, pelo Poder Público, de deveres fundamentais estabelecidos pela Constituição da República.

II.Deveres fundamentais e sua essencialidade para a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

II.1.Efetividade do direito-dever fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

O direito fundamental de toda a coletividade 5 ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no caput do artigo 225 da Constituição Federal, é a mais relevante disposição normativa ambiental de todo o sistema jurídico brasileiro. Tanto que a totalidade da doutrina o define, para além de um direito fundamental, como princípio máximo do Direito Ambiental, mandamento finalístico que deve servir de norte para todas as relações que envolvem o meio ambiente. No escólio de Édis Milaré, “é, sem dúvida, o princípio transcendental de todo o ordenamento jurídico ambiental.” 6

Importante destacar o caráter intergeracional do referido direito fundamental, uma vez que a Constituição determinou “ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” Segundo o magistério de José Joaquim Gomes Canotilho, “o significado básico do princípio é obrigar as gerações presentes a incluir como medida de acção e de ponderação os interesses das gerações futuras.” 7 Ainda sobre o tema, compreende o Supremo Tribunal Federal que a disposição constitucional em comento “representa a garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. (...) A preocupação com a preservação do meio ambiente – que hoje transcende o plano das presentes gerações, para também atuar em favor das gerações futuras – tem constituído, por isso mesmo, objeto de regulações normativas e de proclamações jurídicas, que, ultrapassando a província meramente doméstica do direito nacional de cada Estado soberano, projetam-se no plano das declarações internacionais, que refletem, em sua expressão concreta, o compromisso das Nações com o indeclinável respeito a esse direito fundamental que assiste a toda a Humanidade.” 8 - 9

Tamanha a relevância da proteção ao equilíbrio ecológico que tal direito fundamental de titularidade difusa foi expressamente qualificado como essencial à sadia qualidade de vida, o que torna explícita a sua relação direta com o princípio da dignidade da pessoa humana 10 . Mais do que isso, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado guarda relação direta com o próprio direito à vida, constitucionalmente previsto no caput do artigo 5.º; não “apenas” no que toca à necessidade de garantir qualidade de vida, como também em termos da própria sobrevivência do ser humano – seja da atual, seja das futuras gerações –, dependente da promoção e da manutenção do equilíbrio ecológico do meio ambiente. 11

Nesse sentido, a doutrina ressoa, de forma uníssona, a premissa de que “o reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existência – a qualidade de vida –, que faz com que valha a pena viver.” 12 - 13 Ainda nesse sentido, Érika Bechara pontifica que “não há como se falar em sobrevivência e dignidade da pessoa humana sem relacioná-las à preservação do equilíbrio ambiental.” 14

Nessa ordem de ideias, não se pode deixar de considerar a interdependência entre a garantia do direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a efetivação do direito fundamental à saúde, insculpido, entre outros, nos artigos 6.º e 196 da Constituição Federal. Se a expressão “essencial à sadia qualidade de vida” é suficientemente clara ao estabelecer tal relação, o Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes não deixa margem à dúvida: “apreende-se que a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui um cofator ou dimensão que potencializa a fruição do direito à saúde e a execução de políticas públicas sanitárias. A efetividade de um direito é dependente, em certa medida, da efetividade do outro direito.” 15

A bem da verdade, a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado configura-se como condição sine qua non para a realização dos demais direitos humanos. Segundo a Corte Interamericana de Direitos Humanos: “Este Tribunal reconheceu a existência de uma relação inegável entre a proteção do meio ambiente e a realização de outros direitos humanos, visto que a degradação ambiental e os efeitos adversos das mudanças climáticas afetam o gozo efetivo dos direitos humanos. (...) De sua parte, a Comissão Interamericana ressaltou que vários direitos de hierarquia fundamental exigem, como pré-condição necessária para o seu exercício, uma qualidade ambiental mínima, e se veem profundamente afetados pela degradação dos recursos naturais. (...) Desta relação de interdependência e indivisibilidade entre os direitos humanos, o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, surgem diversos pontos de conexão pelos quais (...) ‘todos os direitos humanos são vulneráveis a degradação ambiental, no sentido de que o pleno gozo de todos os direitos humanos depende de um ambiente propício’.” 16

Observe-se, no ponto, que a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mais do que qualquer outro tema constitucional, foi objeto de especial preocupação por parte do legislador constituinte. A única menção expressa à efetividade de um direito fundamental no texto da Carta Maior consta justamente do capítulo VI da Lei Maior, sobre meio ambiente, cujo artigo 225, § 1.º, prevê uma série de incumbências ao Poder Público “para assegurar a efetividade desse direito”. 17

Nesse sentido, é certo que o direito fundamental da coletividade, em suas presentes e futuras gerações, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado insere-se no rol de direitos de solidariedade, cuja essencialidade pressupõe se tratar de direitos-deveres fundamentais, uma vez que a sua concretização depende diretamente da adoção, pelo Poder Público, de obrigações decorrentes da própria Constituição Federal e da legislação infraconstitucional. Como elucidam Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer, “os assim chamados direitos de solidariedade encontram-se atrelados à ideia de direitos-deveres, de modo a reestruturar e reconstruir o tratamento normativo dispensado aos deveres fundamentais em face dos direitos fundamentais, com destaque, neste contexto, ao direito (e dever) de proteção e promoção do ambiente.” 18

Por certo, com a constitucionalização do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a busca pela sua efetividade passou a, explicitamente, transcender o objeto de discricionariedade da Administração Pública, resultando na imposição de obrigações vinculantes de caráter positivo, voltadas a garantir seu mínimo existencial. Na esteira do entendimento do Superior Tribunal de Justiça, “nos termos do art. 225 da CF, o Poder Público tem o dever de preservar o meio ambiente. Trata-se de um dever fundamental, que não se resume apenas em um mandamento de ordem negativa, consistente na não degradação, mas possui também uma disposição de cunho positivo.” 19

Assim, mais do que garantir formalmente o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado bem jurídico difuso essencial à qualidade de vida das presentes e futuras gerações, a Constituição Federal estabeleceu expressa e especial imposição pela sua efetividade, a ser alcançada a partir do cumprimento de deveres fundamentais pelo Poder Público, estabelecidos pela própria Lei Maior e pela legislação infraconstitucional disciplinadora dos desideratos constitucionais.

Afinal, se parte das leis ambientais brasileiras só logra ser cumprida de maneira compulsória, a expressa vinculação da efetividade do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado expõe que o cumprimento dos deveres ambientais rumo à concretização do direito fundamental encartado no artigo 225 é matéria de especial relevância para o cumprimento das finalidades precípuas da Carta Constitucional.

II.2.Imperatividade dos deveres fundamentais ambientais

Sem pretender esgotar tema tão amplo e objeto de aprofundados estudos por abalizada doutrina, pode-se mencionar, inicialmente, como deveres estabelecidos ao Poder Público em relação à tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado, as atribuições gerais contidas no artigo 23 da Constituição, que determina aos entes federativos: “I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; [...] III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; [...] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora”. A defesa do meio ambiente, aliás, foi elevada a princípio orientador da ordem econômica, como ressoa do artigo 170, VI, da Carta Magna.

A par disso, o caput do artigo 225, como mencionado, impõe “ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Trata-se de verdadeira “obrigação explícita, genérica, substantiva e positiva de defesa e preservação do meio ambiente (...). Além disso, o texto constitucional forjou uma obrigação genérica, substantiva e negativa, mas implícita, de não degradar o meio ambiente, também abrigada no caput do art. 225.” 20

Ainda mais explícito é o já mencionado § 1.º do artigo 225 da Constituição, que prevê sete imposições constitucionais 21 ao Poder Público. A primeira, prevista no inciso I, estatui o dever do Poder Público de “preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas”. Ao analisar o dispositivo, Helini Sivini Ferreira preleciona que “quando se referiu a processos ecológicos essenciais quis o constituinte garantir a proteção dos processos vitais que tornam possíveis as inter-relações entre os seres vivos e o...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257327/21-notas-sobre-a-acao-civil-publica-como-instrumento-indutor-da-efetividade-de-deveres-fundamentais-em-materia-ambiental-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica