Ação Civil Pública - Ed. 2020

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22. Acordo de Não Persecução Cível no Âmbito da Lei de Improbidade Administrativa: A Necessidade de Parâmetros Legais Como Consectários da Segurança Jurídica

22. Acordo de Não Persecução Cível no Âmbito da Lei de Improbidade Administrativa: A Necessidade de Parâmetros Legais Como Consectários da Segurança Jurídica

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Autor:

MAURO CAMPBELL MARQUES

Ministro do Superior Tribunal de Justiça, integrante da Corte Especial, Primeira Seção e Segunda Turma do STJ. Diretor da Revista do STJ (biênio 2018/2020). Presidente da Comissão de Juristas nomeada pela Presidência da Câmara dos Deputados para elaboração de anteprojeto de reforma da Lei de Improbidade Administrativa.

Introdução

O presente trabalho visa, em um primeiro momento, a estabelecer alguns parâmetros teóricos sobre a consensualidade no direito administrativo sancionador.

No tópico subsequente, traçar algumas ponderações relativas à evolução legislativa sobre a possibilidade de acordo na ação de improbidade administrativa, partindo da redação originária da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) até alcançar a alteração imposta pela Lei Anticrime (Lei nº 13.964/2019).

Na sequência, fazer breves considerações sobre os efeitos da ausência de parâmetros legais para a realização de acordos na ação de improbidade administrativa.

Por fim, apontar os elementos referenciais necessários para a realização de acordos de não persecução cível no âmbito da Lei nº 8.429/1992, como instrumentos de concretização do princípio da segurança jurídica.

É o que pretende expor, em breves linhas, a seguir.

1.Breves considerações sobre o direito administrativo sancionador e a consensualidade

A definição dos limites e do alcance da categoria direito administrativo sancionador 1 tem como ponto central o conteúdo jurídico do que se entende por sanção administrativa. O interesse público é o elemento fundamental da prerrogativa da Administração Pública de, imperativamente, atingir a esfera jurídica dos cidadãos e, se for o caso, de impor sanções na hipótese de descumprimento de leis e regulamentos. O exercício dos poderes de polícia e disciplinar, por sua abrangência, são exemplos da atuação sancionatória do Estado para além do jus puniendi criminal.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto 2 considera que as sanções administrativas, “tradicionalmente consideradas como circunscritas ao campo de atividade administrativa de política, se constituem como uma manifestação peculiar do jus puniendi geral do Estado, inclusive dirigida à tutela de outros valores da sociedade que transcendem o âmbito administrativo clássico da polícia”.

Nesse amplo cenário, é possível apontar a existência do que ficou convencionado como Direito Administrativo Sancionador (ou, ainda, Direito Administrativo Sancionatório). O objeto de estudo compreende, na lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto 3 , a análise integrada e sistemática “do conjunto das sanções administrativas aplicáveis em todos os demais campos de atuação administrativa – o da polícia, o dos serviços públicos, o do ordenamento econômico, o do ordenamento social e, em certas circunstâncias, até o do fomento público”.

Em tal contexto, é possível citar, entre outros exemplos, como integrantes do denominado Direito Administrativo Sancionador, a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade da Administrativa), a Lei nº 12.529/2011 ( Lei do CADE), a Lei nº 12.846/2013 ( Lei Anticorrupcao), e a Lei nº 13.506/2017, que dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários.

Por sua vez, o emprego de técnicas consensuais de solução de controvérsias envolvendo o direito administrativo sancionatório é relativamente recente no Brasil. Sérgio Guerra e Juliana Palma lecionam que “a legislação brasileira, até a década de 1980, não permitia que uma decisão administrativa, decorrente de ato ou contrato administrativo, em que houvesse sido imposta uma penalidade ao agente privado, no âmbito da função estatal do poder de polícia, fosse alterada por algum acordo ou compromisso, notadamente se isso importasse suspensão de uma sanção em troca de determinada obrigação” 4 .

A utilização de instrumentos consensuais de solução de conflitos no âmbito do direito administrativo sancionador pode ser considerada como mais um instrumental de que dispõe a autoridade pública para perseguir a solução que melhor atenda o interesse público. Assim, presentes circunstâncias fáticas e jurídicas que autorizam que sejam firmados acordos entre o ente público e os cidadãos, a celebração da transação (ou qualquer que seja a nomenclatura a ser utilizada no caso em concreto) é medida que atende aos ditames da eficiência e da economicidade (dentre outras cláusulas gerais).

Assim, é seguro afirmar que a utilização de instrumentos consensuais é uma efetiva tendência moderna no âmbito do direito administrativo sancionador.

A evolução dos modelos de consensualidade no sistema judicial brasileiro, em especial no que envolve a questão do acordo de não persecução cível na ação de improbidade administrativa, será abordada no próximo item.

2.A evolução legislativa dos instrumentos consensuais verificada entre a redação original da Lei de Improbidade Administrativa e a modificação imposta pela Lei Anticrime

A análise cronológica da legislação nacional, ainda que de maneira superficial, permite vislumbrar como houve a evolução do tema entre a edição da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e a Lei Anticrime (Lei nº 13.964/2019).

A redação original do art. 17, § 1º 5 , da Lei nº 8.429/1992 vedava qualquer hipótese de “transação, acordo ou conciliação” no âmbito da ação de improbidade administrativa. A premissa estabelecida no referido dispositivo era clara, ao determinar a impossibilidade de qualquer ato entre as partes de natureza consensual, em face do direito indisponível tutelado pela norma sancionadora. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça proclamou 6 o não cabimento de acordo na ação de improbidade administrativa em razão de expressa disposição legal.

Entretanto, é necessário ponderar, antes da simples crítica à literalidade e a superação legislativa do dispositivo legal, que estamos diante de uma norma jurídica concebida no ano de 1992, editada em um cenário de absoluta necessidade de combate aos atos ímprobos praticados contra a Administração Pública, em outro contexto jurídico, absolutamente conservador em relação as prerrogativas sancionatórias estatais.

A doutrina especializada tem apontado significativas e oportunas críticas sobre a impossibilidade de acordo nas ações fundadas na Lei de Improbidade Administrativa, principalmente diante do avanço da consensualidade no direito administrativo sancionador. Não obstante tal fato, a eventual superação temporal da redação original do art. 17, § 1º, da LIA não afastaria, por si só, a sua existência e validade no sistema jurídico nacional.

Sobre o tema, Luiz Manoel Gomes Junior e Rogério Favreto afirmam que “certo é que a regra deve ser aplicada, não sendo possível, em princípio, qualquer tipo de transação, acordo ou conciliação nas ações de …

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7 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257328/22-acordo-de-nao-persecucao-civel-no-ambito-da-lei-de-improbidade-administrativa-a-necessidade-de-parametros-legais-como-consectarios-da-seguranca-juridica