Ação Civil Pública - Ed. 2020

24. Ação Civil Pública e o Ressurgimento da Cidadania: Realidade e Perplexidade - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

PAULO SALVADOR FRONTINI

Doutor em Direito pela USP. Advogado em São Paulo. Membro do MP/SP, aposentado. Ex-Procurador-Geral de Justiça (1983/1987). Secretário de Defesa do Consumidor (1987/1991).

1.A reconstrução da cidadania: marcos iniciais

Ao se completarem 35 anos da promulgação da Lei 7.347/1985, já houve transcurso de tempo suficiente para que seja possível situá-la no contexto histórico. Sua promulgação representou a conquista de um dos mais expressivos instrumentos de um novo Brasil, que então ressurgia e que hoje, à perspectiva deste quarto de século, é possível ver. E a democracia, então, recomeçava a aflorar no Brasil.

De fato, nos anos precedentes, pouco a pouco o Estado de Direito vinha recuperando ou tentando recuperar seu primado. Instrumentos de exceção haviam sido revogados (1979), 1 surgira uma lei de anistia, retomava-se a pluralidade partidária, cessava a censura à imprensa, governadores dos Estados passaram a ser eleitos diretamente, enfim, o País fermentava na sementeira das ideias democráticas.

A referência, aqui, no caso, é o ano de 1985. Como todos sabem, foi eleito um Presidente da República civil, Tancredo Neves. Falecido antes de tomar posse, foi sucedido pelo vice-presidente, outro civil, hoje senador José Sarney. A este coube a sanção do projeto de lei, convertido na Lei da Ação Civil Pública de 24.07.1985, e isso era o prenúncio de reformulações legislativas, que se poderia desde então antever. Mas o que não se poderia supor era a inovadora torrente legislativa que estava por vir.

Ora, a Lei 7.347, naquele quarto de século atrás, deve ser vista, hoje, como algo muito mais expressivo do que um inovador diploma de direito privado e de direito processual, sem embargo de que a esse qualificativo sempre fez jus, e isso foi desde logo reconhecido.

Sua originalidade alça-a à posição de um marco histórico para além da ciência jurídica. Abriu novos rumos, depois expandidos e confirmados por outros diplomas.

1.1.Semente da cidadania

Assinalou-se, entretanto, a Lei 7.347 (“Lei da Ação Civil Pública”, denominação com que ficou consagrada) por ser um corajoso passo da cidadania, tão reprimida nos 21 anos do regime autoritário. Vista por esse ângulo, assume relevante perfil democrático. Em outras palavras, vê-se, na perspectiva histórica de hoje, que a Lei 7.347 é especialmente um documento político. É um texto digno de figurar na antologia dos documentos marcantes da História brasileira.

Sinalizava ela, na verdade, o surgimento de nova linha de pensamento que despontava na consciência dos brasileiros: a cidadania.

O Brasil mudara, e continuaria a mudar. Tornara-se um país urbano, expressivamente industrializado. Seu povo, vítima de erros ou de circunstâncias, tornara-se refém de imensa dívida externa. E esta cobrava seu preço, por meio de insolúvel, crescente, aviltante e espoliativa inflação.

Ao imobilismo das autoridades maiores, cujo receituário se esgotara, despontava como resposta a mobilização da sociedade civil. Pela primeira vez esse conceito passava a ser aplicável ao Brasil. 2 O imenso segmento não estatal do País exibia sua face de inconformismo, de anseio por mudanças, e isso tinha como porta-vozes instituições, como a mídia, os sindicatos, a Igreja Católica, a Universidade, Partidos Políticos, entre outros.

A cidadania despontava. Conquistava, pouco a pouco, seu espaço. Desde a famosa eleição parlamentar de 1974, ao fim dos atos de exceção, à lei de anistia, à eleição direta de governadores dos Estados, até o movimento “diretas já”, via-se que estavam em cena novos fatores. A cada ação destes seguia-se uma reação pendular – “reforma do Judiciário”, “pacote de abril”, “reforma do colégio eleitoral” – a que se sucedia novo impulso em contrário da sociedade civil. Rejeitada a “emenda das diretas”1984 –, reagiu a sociedade, impondo a eleição de um Presidente da República civil, em pleno Colégio Eleitoral, cuja casuística montagem, para bloquear o acesso da oposição ao Poder Executivo nacional, restara insuficiente.

Esse é o brevíssimo sumário da luta social e política pela volta ao Estado de Direito.

1.2.Reflexos no plano da legislação

Sinais de preocupação com temas sensíveis à sociedade civil começavam a vir à tona. A primeira bandeira mobilizada – fora ou além do campo político – foi a do acesso à justiça. Ocorreria por via da Lei 7.244, de 07.11.1984 (Juizados de Pequenas Causas), depois substituída pela Lei 9.099/1995, esta última revogando aquela. 3

Era a cidadania que ousava apresentar-se, ou seja, o anseio de participação ativa dos brasileiros na vida pública, buscando rumos para sua efetivação. Parece incrível, mas havia os que resistiam a essa proposta, idealista e prática, de ensejar às postulações de pequeno valor seu espaço no âmbito do Poder Judiciário. Foi um marco, hoje pouco referenciado, talvez porque os maiores interessados eram as pessoas humildes.

Repercussão teve o passo seguinte, de que resultaram a sanção e a promulgação, com vetos, da Lei 7.347, objeto deste estudo.

Depois do “acesso à justiça” – foco das pequenas causas – surgia, por esse diploma, a via processual destinada a colher a responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, ao consumidor e ao patrimônio cultural perante o Poder Judiciário, mediante ação judicial coletiva, a ação civil pública. 4

De modo inédito, a legitimidade para agir ia além da pessoa, natural ou jurídica, titular do interesse objeto da lide. 5

Entidades privadas, alguns órgãos estatais e o Ministério Público assumiram desde então um inovador status de agentes da cidadania.

Temos convicção de que esses dois diplomas (Lei 7.244/1984 e 7.347/1985) foram os precedentes legislativos, então viabilizados a refletirem a maré de anseios que medrava no ânimo dos brasileiros.

1.3.A ação popular constitucional

Não se olvida, nesse contexto expositivo, referência à Lei da Ação Popular constitucional 6 – mas ela surgira como verdadeiro canto de cisne da Constituição de 1946. Prevista na Lei Maior desse ano (1946), sua promulgação foi um dos últimos espasmos do regime democrático-social implantado no imediato pós-Segunda Guerra Mundial e, afinal, esmagado pelas forças propulsoras do regime autoritário de 1964, que então despontava. 7

2.Da República até a redemocratização: significado das leis de direito privado (1889 a 1984)

Para melhor compreensão do perfil recente da legislação brasileira de direito privado, a partir dessas duas leis, vale enveredar por um retrospecto do direito positivo brasileiro, a partir da proclamação da República (1889).

Antes dos dias correntes, houve, grosso modo, três fases:

a) a liberal individualista;

b) a de legislação intervencionista, de cunho social;

c) a tecnicista – período militar – despreocupada com a cidadania, embora modernizadora no plano econômico mercantil.

A primeira esteve em cena até a Revolução de 1930. Corresponde ao período da República Velha.

A segunda fase tem início nesse momento e perdurou até o Ato Institucional 1, de 09.04.1964.

A terceira fase corresponde ao período de governo militar, e finda em 1985, com a posse de Sarney na presidência da República.

Após 1985, teve início o período atual, em curso.

2.1.Breve remissão: voltando no tempo. Transformações ocorridas no direito privado a partir da Proclamação da República

Para bem compreender esse cenário cabe fazer uma retrospecção do direito privado vigente desde o início da República (1889). Observar-se-á como houve, a partir de então, pouco a pouco, em cerca de cem anos, visível caminhada em prol de dar-se tratamento legislativo a interesses coletivos de segmentos da sociedade até então contingenciados à liberdade contratual.

Desde antes do Código Civil de 1916 havia reclamos por modernizar o direito civil brasileiro, carente de uma codificação e até então amparado nas Ordenações Filipinas, objeto da Consolidação das Leis Civis de Teixeira de Freitas. 8

Todavia, somente em tempos de surgimento, no mundo ocidental, de um “Estado Social”, subsequente ao conflito mundial de 1914/1918, recebemos as luzes do Código Civil de 1916 , que imortalizou, meritoriamente, seu autor, Clóvis Beviláqua. 9

O Código Civil de 1916 , inspirado tanto no Código Civil francês – o Código de Napoleão (1803) – como noCódigo Civill alemão, de 1897 (vigente a partir do ano 1900), era uma codificação moderna para o até então país rural, patriarcal, latifundiário, monocultor do café, que era o Brasil. Note-se: um Brasil recentemente saído de um regime de trabalho escravo.

2.2.O Código Civil de 1916

Em conformidade com a filosofia positivista, então vigente, o Código Civil de 1916 era um monumento de lógica. Inspirava-se na igualdade formal dos contratantes, sacramentava a existência de pessoas jurídicas como sujeitos de direito e estipulava para elas uma estrutura racional equivalente à da pessoa natural. Regia a família legítima, como uma organização patriarcal, honrava as tradições do direito das sucessões e cuidava do direito de propriedade e dos direitos reais e obrigacionais em conformidade com o ideário vigente: personalidade civil, igualdade, propriedade e liberdade de contratar, essas as premissas maiores do silogismo que afirmava em sua síntese o primado do individualismo e do liberalismo.

Foi esse admirável monumento jurídico que plasmou gerações de brasileiros, especialmente de juristas e profissionais do direito.

2.3.Transformações sociais e jurídicas

Mas o Brasil não escapou às transformações, tanto as que ocorriam no exterior 10 como às suas próprias, em boa parte resultantes daquelas.

Houve a Grande Guerra, um choque de potências titulares de impérios. Dela resultaram vários efeitos dignos de maior destaque: o principal foi a Revolução russa, gerando uma economia estatal centralizada e comunista.

Houve mais: o pós-guerra viu o esfacelamento de impérios. E viu a economia dos países europeus protagonistas, vencedores ou vencidos, arruinar-se. Inflação e desemprego, caldo de cultura do fascismo e do nazismo, marcaram esse período.

Seguiu-se o...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257330/24-acao-civil-publica-e-o-ressurgimento-da-cidadania-realidade-e-perplexidade-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica-acao-civil-publica-ed-2020