Ação Civil Pública - Ed. 2020

28. 35 Anos da Ação Civil Pública: Métodos Adequados de Solução de Conflitos e Desafiosda Atualidade - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autor:

VERA LUCIA R. S. JUCOVSKY

Desembargadora Federal Aposentada/trf3. Mestre Direito Civil - Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo/FDUSP; Doutora em Ciências Jurídico-Políticas- Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/FDUL; Professora de Direito Ambiental. Mediadora/Escola Nacional da Magistratura/CNJ/CJF/AMB; Curso de Formação de Formadores na Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados/ENFAM. Consultora/Parecerista do Editorial de Revistas especializadas de Direito.

1.Considerações sobre a Lei da Ação Civil Pública

O presente Capítulo laborado por ocasião dos 35 anos da entrada em vigor da Lei nº 7.347, de 24/07/1985, a Lei da Ação Civil Pública, publicada na página 10.649 do Diário Oficial da União, em 25/07/1985, visa oportunizar uma breve reflexão sobre o início da sua vigência; as principais alterações ocorridas em seus dispositivos legais e em outros diplomas normativos relevantes para o seu manejo, como o novo estatuto processual civil; a sua aplicação pelo Poder Judiciário, bem assim a sua efetividade diante das significativas mutações da sociedade hodierna, que se apresentam sob os mais variados aspectos (econômico, social, cultural, ambiental etc.), consubstanciados em problemas de grande amplitude e complexidade, e que surgem a passos céleres, diuturnamente; e, ao final, abordar os métodos de solução adequada de conflitos, como a conciliação, a mediação e a arbitragem, inclusive na Administração Pública, os quais, hoje em dia, têm um relevante papel na pacificação das disputas, à luz do novo Código de Processo Civil, sendo que a ação civil pública, de longa existência, com as suas virtudes e vicissitudes, ainda permanece desempenhando a sua função, de modo expressivo.

A Lei da Ação Civil Pública contou com renomados juristas na sua confecção, os quais buscaram legislações no direito comparado, como a italiana, a alemã e a norte-americana, as melhores experiências de acessibilidade ao Poder Judiciário, para a resolução de conflitos de massa.

Destarte, com a lei em tela, logrou-se aprimorar e, até mesmo, superar o sistema processual civil anteriormente existente no ordenamento jurídico brasileiro, de caráter marcadamente individualista e insuficiente, pois que tratava de solucionar controvérsias limitadas ao âmbito interpessoal. Abriram-se, então, novas perspectivas desafiadoras ante a possibilidade de se atender e dirimir pretensões a direitos novos e alargados na sociedade, que se apresentava e ainda se acha em constante transformação no mundo globalizado. Assim, o sistema processual civil pátrio precisou adequar-se à imperiosa necessidade de dar resposta aos jurisdicionados, porquanto passaram a ser tutelados coletivamente os direitos transindividuais, fulcrados em relações jurídicas plurissubjetivas, de vasto espectro, e não mais, apenas, em direitos individuais. E a lei em foco veio trazer um novo instrumento processual civil, moderno, mais ágil e eficaz, a fim de suprir aquilo que, naquela oportunidade, faltava à ordem jurídica brasileira.

Anteriormente à lei em comento, vale notar que a Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 1934, no artigo 113, item 38, albergava, entre os direitos e as garantias individuais, a proteção a direitos metaindividuais, mediante a ação popular, autorizando qualquer cidadão a ser parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou a anulação de atos lesivos perpetrados contra o patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios.

A Lei Suprema restringia o ajuizamento dessa demanda apenas ao cidadão, portador do requisito indispensável de estar no exercício dos seus direitos políticos, ou seja, de ser apto a votar e de ser eleito; somente a pessoa física com essa qualidade estava constitucionalmente autorizada a buscar a proteção do patrimônio público contra atos lesivos, inclusive aqueles potencialmente danosos, o que veio a ser consubstanciado, de forma similar, ao depois, na Lei nº 4.717, de 1965, a Lei da Ação Popular, ainda hoje em vigor, editada sob a égide da Constituição Federal de 1946.

Entretanto, referida lei não estava moldada a permitir o seu amplo manejo, dada a peculiaridade de que a legitimidade no polo ativo da lide estava circunscrita ao cidadão ou aos cidadãos, em caso de litisconsórcio ativo no processo, de sorte que apontado diploma legal não logrou atingir o seu escopo, em termos de efetividade na proteção dos direitos supraindividuais, como restou demonstrado na prática judicial, ao longo do tempo. Em verdade, o autor popular, cidadão, individualmente ou em eventual litisconsórcio, via de regra, está posicionado em situação desvantajosa relativamente aos seus adversários na lide posta perante o Poder Judiciário, uma vez que estes últimos podem, por exemplo, ser integrantes do Poder Público onde foi perpetrado o ato danoso, ou até mesmo ser beneficiários e destinatários finais do ato prejudicial realizado em detrimento do erário público.

Cumpre sublinhar, para que não pairem dúvidas, a Súmula 365 do STF 1 , a qual reza que a pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular. Esse foi o fundamento perfilhado no Pretório Excelso, v.g., na ADI 4650 2 , na qual restou pontuado que, “deveras, o exercício dos direitos políticos é incompatível com a essência das pessoas jurídicas”; similarmente, na ACO 224 3 , por meio de decisão monocrática.

Além disso, a ação popular, ao voltar-se objetivamente à proteção dessa espécie de interesse, qual seja, de dar guarida ao patrimônio público, afigurou-se insuficiente quanto à defesa de um espectro mais extenso de interesses e direitos supraindividuais, tanto que se discutia, até a promulgação da Constituição Federal de 1988, a respeito da possibilidade ou não da atuação de coletividades nessa modalidade de demanda, como nas hipóteses de necessidade de proteção do meio ambiente e de relações de consumo.

A Carta Magna de 1988 espancou eventuais incertezas a respeito do tema, uma vez que preceitua, no artigo , inciso LXXIII, que qualquer cidadão é parte legítima para aforar ação popular que busque anular ato lesivo ao patrimônio público, ou de ente que conte com a participação do Estado, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, tendo o autor a isenção das custas judiciais e das verbas sucumbenciais, exceto se houver atuado com má-fé devidamente comprovada.

Vale lembrar que adveio à luz a Lei nº 7.244/84, a Lei do Juizado Especial de Pequenas Causas, que representou uma abertura das portas da Justiça à sociedade; depois, sobreveio a Lei da Ação Civil Pública, ambas sob a égide do sistema do Código de Processo Civil de 1973, com o fito de facilitar o acesso à jurisdição, especialmente às pessoas dos estratos sociais com maior dificuldade para lograrem a satisfação dos seus direitos fundamentais.

A Lei da Ação Civil Pública significou um grande passo positivo dado para a finalidade a que se propuseram os seus elaboradores, tanto que foi adotada, expressamente, pela Constituição Federal de 1988, no inciso III, do artigo 129, ao elencar, entre as funções institucionais do Ministério Público, a promoção da ação civil pública, para a salvaguarda do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses coletivos e difusos.

Imprescindível lembrar que a acessibilidade à Justiça, albergada pela Lei Suprema (art. 5º, incisos XXXV e LXXIV), foi ainda mais estendida com a Lei nº 9.099/95, que regula os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, da Justiça Ordinária, na União, no Distrito Federal e nos Estados, com simplificação de procedimentos, inclusive buscando a conciliação ou a transação, na medida do possível; igualmente, com a Lei nº 10.259/2001, que estabelece os Juizados Especiais Cíveis e Criminais na Justiça Federal.

Nesse sentido, assinalam MAURO CAPPELLETTI E BRYANT GARTH, de forma cristalina, que o direito ao acesso à Justiça tornou-se ponto de maior observação desde o Welfare State, com os novos direitos individuais e sociais, como os dos consumidores e dos trabalhadores, fazendo-se necessário garantir a paridade da efetiva acessibilidade, mediante os direitos fundamentais de ação e de defesa sem os quais os direitos substantivos perdem a sua razão de ser. 4 Obviamente, essa garantia deve ser feita por meio de mecanismos processuais, como os constantes do nosso ordenamento jurídico, a exemplo da Lei da Ação Civil Pública, que dá ensejo às ações coletivas, cujas decisões podem gerar efeitos para grande número de pessoas, bem como as leis retrorreferidas, que permitem a postulação de direitos por parte de inúmeros interessados, com baixo custo, simplicidade de ritos, rapidez e eficiência na prestação jurisdicional.

2.Desafios da atualidade

A Lei da Ação Civil Pública, logo no seu artigo 1º, sinaliza a possibilidade de utilização da ação popular, nas situações cabíveis na espécie, e estabelece que ela regula as ações judiciais de responsabilidade civil por danos patrimoniais e morais (redação dada pela Lei nº 12.529/2011) acarretados a diversos interesses e direitos. Na sua redação original, essa lei objetivava tutelar o meio ambiente, o consumidor, além de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Contudo, a Lei em exame sofreu várias alterações em seu texto, no decurso da sua vigência e, atualmente, destina-se a ser manejada para a proteção de várias modalidades de direitos; além daqueles originalmente previstos, há outros: ao meio ambiente; ao consumidor; a qualquer outro interesse difuso ou coletivo (incluído pela Lei nº 8.078/1990, o Código do Consumidor); aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; por infração à ordem econômica (redação dada pela Lei nº 12.529/2011); à ordem urbanística (incluído pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 24/08/2001); à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos (Lei nº 12.966/2014) e ao patrimônio público e social (Lei nº 13.004/2014).

A ação civil pública, com o perfil de demanda coletiva, a exemplo da ambiental, com vistas à proteção de interesses e direitos metaindividuais, observado o devido processo legal, a partir do Código de Defesa do Consumidor, de 1990, passou a ser promovida, do ponto de vista procedimental, com base em uma nova sistemática. Assim, em se tratando de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, no que cabível, aplicam-se as regras do Título III do Código do Consumidor (artigo 117 do CDC e artigo 21 da LACP), além do Código de Processo Civil, subsidiariamente, em hipótese de lacuna (artigo 90 do CDC).

A lei ora comentada inovou profundamente o sistema de tutela dos direitos transindividuais, tanto do ponto de vista subjetivo quanto do objetivo. Introduziu inúmeras modificações positivas na tutela dos interesses e direitos supraindividuais, especialmente no que toca ao alargamento da legitimidade ativa para a propositura da ação coletiva, em condições mais favoráveis para lidar com fortes contendores, diferentemente da ação popular que circunscreve ao cidadão essa iniciativa e não conta, comparativamente, com mecanismos mais arrojados que estão inseridos na Lei da Ação Civil Pública.

Com efeito, a Lei de que ora se cuida, com as sucessivas modificações que advieram para o seu aprimoramento, à medida que foi surgindo a necessidade de mais pessoas postularem a tutela judicial a novos interesses e direitos, em sede principal e cautelar, expandiu as alternativas de legitimidade para esse desiderato.

Por conseguinte, essa Lei veio aparelhada para servir de verdadeiro instrumento de participação popular na defesa de uma gama de novos interesses e direitos, estimulando a sociedade nesse sentido, visto que conferiu legitimidade ativa para a propositura da ação, relativamente à ação principal e à cautelar, no artigo 5º da redação original, ao Ministério Público, União, Estados e Municípios, bem como autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações que preenchessem certos requisitos legais.

Paulatinamente, a lei em foco foi sendo modificada para aumentar as hipóteses de legitimação para a promoção da causa, de modo que, hoje, por força da Lei nº 11.448/2007, tal é conferido ao Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Distrito Federal e Municípios; autarquias, empresas públicas, fundações ou sociedades de economia mista e associações constituídas há pelo menos um ano e que insiram, entre os seus objetivos institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Em princípio, a pretensão idealizada pelos elaboradores da Lei em tela foi a de que houvesse uma divisão natural e equitativa na propositura dessas demandas judiciais entre os detentores dessa legitimação. Contudo, o tempo tem demonstrado que o Ministério Público é a instituição que vem aforando a maioria das ações coletivas e bem desempenhando o seu papel, porquanto, para além de estar capacitado a tanto, cabe-lhe essa atuação, nos termos do artigo 129, inciso III, da Constituição Federal; ademais, essa instituição está supedaneada pelo princípio da indisponibilidade no exercício das suas atribuições funcionais e, ainda, com melhores condições de aferir os fatos que lhes são apresentados, mediante exame de provas, inquéritos civis, Termos de Ajustamento de Conduta etc. Tudo isso leva a um desequilíbrio no dever de atuação dos colegitimados, mormente as entidades públicas, em relação às quais há uma grande omissão nessa tarefa.

Ao perscrutar detidamente esse quadro, RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO ensina, de forma percuciente, que, hodiernamente, diante do vários riscos a que estão submetidos os interesses metaindividuais, cada um dos colegitimados ativos deve cumprir a sua parte, no exercício do poder-dever de aferição dos danos, isto é, lesões consumadas ou iminentes, aforando a pertinente ação com fins coletivos, em especial a ação civil pública; isso é principalmente requerido aos entes políticos e seus órgãos descentralizados, de sorte a distribuir iniciativas de maneira mais isonômica, em observância à orientação constitucional de uma democracia realmente participativa, e também para diminuir a carga de trabalho que vem recaindo sobre o Ministério Público. 5

Ao se manifestar sobre as transformações pelas quais a sociedade tem passado, ÉDIS MILARÉ pontua, acertadamente, que...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257334/28-35-anos-da-acao-civil-publica-metodos-adequados-de-solucao-de-conflitos-e-desafiosda-atualidade-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica