Ação Civil Pública - Ed. 2020

29. A Ação Civil Pública e a Judicialização das Políticas Públicas Ambientais - Parte IV – Ação Civil Pública: Aplicação Prática

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Autores:

VLADIMIR PASSOS DE FREITAS

Ex-Secretário Nacional de Justiça. Professor doutor de Direito Ambiental e Sustentabilidade do Programa de Pós-Graduação stricto sensu da PUCPR. Desembargador Federal aposentado, ex-Presidente do TRF da 4ª. Região.

MARIANA ALMEIDA PASSOS DE FREITAS

Servidora pública na 12ª Vara Federal de Curitiba (Ambiental). Doutora e mestre em Direito Socioambiental pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUCPR.

1.Introdução

O mundo ocidental assiste a um fenômeno inexistente em outras eras, qual seja, o crescente papel do Poder Judiciário nas questões de estado. A tripartição de poderes assume, assim, uma nova feição que, certamente, jamais foi imaginada por Charles Louis de Secondat, barão de Montesquieu, responsável máximo, ainda que não único, pela criação deste tipo de sistema de governo. 1

Referida expansão tornou-se praticamente realidade a partir do final do século passado, principalmente pela criação dos tribunais constitucionais pelos países ocidentais democráticos, depois da Segunda Grande Guerra Mundial. Tais cortes surgiram como mecanismo de controle dos demais Poderes de Estado, sendo evidente que este fato resultou em alterações na implementação de políticas públicas.

Este novo panorama proporcionou a participação do Judiciário no processo decisório, algo inimaginável há algumas décadas. Não será demais lembrar que a doutrina era unânime ao afirmar que o Poder Judiciário podia examinar a legalidade dos atos administrativos, mas não o mérito. Na lição de Meirelles, em edição escrita no ano de 1989, “A Justiça somente anula atos ilegais, não podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos, mas formal e substancialmente legítimos, porque isto é atribuição exclusiva da Administração”. 2

Muito diversa é a situação atual, onde o Poder Judiciário, invocando artigos da longa Constituição de 1988 ou princípios de Direito, acaba por avançar no exame do ato administrativo e, consequentemente, a ditar a execução de programas de interesse público.

No aspecto exclusivo das políticas públicas, esta realidade desperta visões ambíguas. Se, de um lado, a judicialização tem o mérito de elevar a discussão para o nível constitucional, por outro, ela dá aos magistrados um poder que não lhes foi dado pela via da escolha popular em eleições. Em outras palavras, os conflitos políticos passam a ser decididos por um órgão de caráter jurisdicional, que não goza da legitimidade democrática direta concedida aos Poderes Legislativo e Executivo.

Ademais, além do risco da politização de um Poder que repousa no sagrado princípio da imparcialidade, contra tal possibilidade, ainda há o fato de que os juízes costumam avaliar os problemas a partir da ótica única do caso concreto, sem a visão ampla e genérica do administrador.

Sendo assim, a expressão judicialização da política possui grande importância nos dias de hoje, demonstrando o papel político dos juízes e, dentro deste quadro, exposto brevemente, resta apenas afirmar o óbvio, ou seja, a existência de judicialização das políticas públicas, cada vez mais crescente, que, por óbvio, alcança as ações cujo conflito tem por foco matéria ambiental.

Tal fato, aliado à complexidade das discussões atuais, entre as quais avulta a do aquecimento global, fazem com que o Direito Ambiental comece a ter uma expansão nunca imaginada. Isto fica bem claro com a criação de Tribunais Ambientais ao redor do mundo, entre eles, na populosa China, que criou o seu primeiro em 2014. 3

No Brasil, a ação civil pública é o meio processual mais adequado para se garantir a tutela ambiental, justamente por seu caráter de típico processo coletivo, além de possuir previsões que garantem um amplo acesso à justiça ambiental, como a isenção de custas, a não condenação em honorários advocatícios e a ampla legitimidade que dá a diversos atores.

Destarte, no presente trabalho, será inicialmente analisado o conceito de política pública e o que vem a ser uma política pública ambiental. Na sequência, serão vistas, brevemente, as principais características da ação civil pública e sua importância para a tutela coletiva ambiental, dentro dos 35 anos de existência. Seguir-se-á, então, para a análise sobre a judicialização das políticas públicas ambientais em nosso país, mostrando como a situação se encontra. Em seguida, serão apreciados quais seriam os limites da atuação do Poder Judiciário em uma ação civil pública com esta natureza. Por fim, casos concretos serão trazidos, com a finalidade de ilustrar a situação.

2.Políticas Públicas

Antes de iniciar o estudo acerca da judicialização das políticas públicas em questões ambientais, importante fazermos uma breve análise sobre o que elas significam.

Para Dworkin, a política designa: “aquela espécie de padrão de conduta (standard) que assinala uma meta a alcançar, geralmente uma melhoria em alguma característica econômica, política ou social da comunidade, ainda que certas metas sejam negativas, pelo fato de implicarem que determinada característica deve ser protegida contra uma mudança hostil” 4 .

Ou, como ensina Bucci, em estudo pioneiro sobre o tema na área jurídica:

Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados 5 .

Políticas públicas são, então, programas, ações e decisões tomadas pelos governos (nacional, estaduais ou municipais) com a participação, direta ou indireta, de entes públicos ou privados, que têm como objetivo assegurar um direito de cidadania para a sociedade ou alguns grupos ou para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico.

As políticas públicas desenvolvem-se em diferentes fases, que vão desde a identificação de um problema (v.g., evasão escolar), o estudo das alternativas de como poderá ser enfrentado, a tomada de decisão, a execução (que é a fase mais complexa), avaliação dos resultados e extinção.

Fácil é ver que a matéria diz respeito à área da Gestão e Administração Pública e não propriamente ao Direito. No entanto, como as políticas públicas inevitavelmente fundam-se em algum artigo previsto na Constituição de 1988 e despertam controvérsias acaloradas, muitas vezes estimuladas por políticas públicas, elas acabaram sendo levadas ao Poder Judiciário e, consequentemente, tornaram-se um tema jurídico.

Tanto isto é verdade que no passado os mais consagrados livros de Direito Administrativo não dedicavam uma só linha ao tema. No clássico Direito Administrativo Brasileiro, edição de 1989, Hely Lopes Meirelles não faz menção a políticas públicas. 6 Na mesma linha e bem mais recentemente, em 2013, a 17ª. edição da consagrada obra de Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno. 7

No entanto, as políticas públicas em geral tornaram-se objeto de interesse e estudos na área do Direito. O fato não passou despercebido a Ana Maria de Oliveira Nusdeo, que, em 2012, registrava que “ao Direito incumbe um papel de articulação e coordenação dos atores nas políticas públicas, sejam eles entes públicos ou agentes privados, atribuindo competências e definindo o espaço de participação social nas decisões e na avaliação a elas relativas.” 8

Se esta passou a ser a regra para as políticas públicas em geral, não poderia ser diferente em relação ao Direito Ambiental. Afinal, desde a Lei 6.938, de 1981, que traçou as regras da Política Nacional do Meio Ambiente, o artigo 2º já estabelecia metas a serem perseguidas, como a educação ambiental para todos níveis de ensino, conforme inciso X.

Na seara ambiental, a elaboração de políticas públicas cabe ao Poder Executivo, em suas três esferas (federal, estadual e municipal). Na esfera federal, os órgãos responsáveis são, principalmente: o Ministério do Meio Ambiente, o CONAMA, o IBAMA e o ICMBio. No entanto, de forma reflexa, outros órgãos também instituem políticas públicas que afetam o ambiente. Por exemplo, a Agência Nacional de Saúde – ANVISA. No âmbito estadual, esta função está vinculada às Secretarias, Agências e Fundações Estaduais do Meio Ambiente. Na municipal, constitui-se em atividade a ser desenvolvida pelas Secretarias ou Fundações Municipais de meio ambiente, muitas vezes cumulando funções com a agricultura ou pesca.

No que diz respeito à questão ambiental, a ação estatal nesta área é não só uma recomendação, mas uma imposição constitucional, devendo, portanto, ser incluída dentro do rol das mais importantes questões a serem seguidas pelos poderes da República, pela tomada de políticas públicas. O meio ambiente constitui-se em bem pertencente à coletividade, não integrando o patrimônio disponível do Estado, agindo este como administrador de um patrimônio de todos. Diante desta natureza, certamente ele sobrepõe-se a direitos individuais.

No entanto, a realidade mostra que, por vezes, as políticas ambientais são deixadas de lado, privilegiando-se medidas pertinentes à ordem econômica ou social, sob o fundamento de que se persegue a satisfação de interesses ou necessidades imediatas da coletividade.

Tal fato faz com que se torne cada vez mais comum a propositura de ações judiciais que visem compelir o Estado a atuar de determinada forma, seja por ação, seja por omissão, ou até mesmo com fundamento preventivo.

A possibilidade deste exame, a ser feito pelos juízes de primeira instância, foi referendada pelo Supremo Tribunal Federal em várias oportunidades, valendo como exemplo o acórdão relatado pelo Ministro Luiz Fux, cuja ementa assim dispõe:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRA INDÍGENA DO RIO AMÔNEA. REGIÃO DO ALTO JURUÁ. ÍNDIOS ASHANINKAS. INVASÃO CONSTANTE DE BRASILEIROS E PERUANOS PARA A EXTRAÇÃO CRIMINOSA DE MADEIRA DA FLORESTA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE INSTALAÇÃO DE POSTOS PERMANENTES DA POLÍCIA FEDERAL, DA FUNAI E DO IBAMA NAS PROXIMIDADES DA TERRA INDÍGENA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 9

A ação judicial utilizada no precedente e típica nas questões ambientais é a ação civil pública, a qual passaremos a examinar neste momento, para a posterior análise da questão principal proposta neste trabalho.

3.A ação civil pública ambiental

A ação civil pública é a ação coletiva por excelência, especialmente destinada à tutela jurisdicional do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos direitos dos consumidores, em sua dimensão coletiva e difusa. Surgiu como um marco, dentro de um sistema jurídico que...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257335/29-a-acao-civil-publica-e-a-judicializacao-das-politicas-publicas-ambientais-parte-iv-acao-civil-publica-aplicacao-pratica-acao-civil-publica-ed-2020