Ação Civil Pública - Ed. 2020

3. Acp: Necessária, Mas Insuficiente - Parte V – Desafios e Perspectivas

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Autor:

JOSÉ RENATO NALINI

Desembargador aposentado do TJSP, que presidiu entre 2014 e 2015. Integrou a Câmara Reservada ao Meio Ambiente entre 2005 e 2015. Autor de “Ética Ambiental”, 4ª ed., RT-Thomson Reuters.

As melhores inspirações podem se mostrar incapazes, no decorrer do tempo que flui, de atender aos objetivos para as quais foram preordenadas. Incumbe à lucidez não se satisfazer com êxitos parciais e ousar na adoção de reformulações que reconduzam à rota ideal, ainda que isso acarrete riscos. A empresa humana é desprovida de infalibilidade. Vale a tentativa de se adequar às novas e inesperadas exigências.

1. Reflexão inicial

O advento da Ação Civil Pública foi considerado avanço inegável na tutela de interesses difusos, até então vulneráveis. Ganhou força a defesa jurisdicional do meio ambiente, ao lado do patrimônio cultural e dos direitos dos consumidores em sua dimensão coletiva e difusa.

Foi opção fecunda conferir legitimidade não apenas ao Ministério Público, mas também a órgãos gregários formados à luz do direito privado, em hipótese configuradora do litisconsórcio ativo facultativo.

Antes mesmo da Constituição de 5.10.1988, que estimulou a formação e o desenvolvimento de organizações da sociedade civil, a Lei 7.347/85 previu promissora atuação desses grupos, inequívoca tendência de aproximação ao modelo de Democracia Participativa.

Conforme a unanimidade dos comentadores da nova normativa, a ação civil pública se converteu em relevante instrumento de participação popular na proteção do meio ambiente. Decorrência do postulado do artigo , § 1º, da Constituição Cidadã, ao proclamar que todo o poder emana do povo.

Álvaro Mirra, baseado em Fábio Konder Comparato, salienta os mecanismos de participação popular na defesa do meio ambiente, quais “a participação nos processos de criação do Direito Ambiental 1 , a participação na formulação e na execução de políticas públicas ambientais 2 e a participação judicial, ou seja, por intermédio do Poder Judiciário” 3 .

Notabilizou-se o Ministério Público como o principal protagonista da incessante luta de amparo em relação a uma natureza cada vez mais maltratada. A expertise ministerial, de certa forma, inibiu uma participação mais intensa da sociedade civil. Denota-se uma tendência a monopolizar o instrumento, de forma a coartar a efetiva ampliação dos legitimados. Não é raro que as iniciativas das organizações autoras, obrigatoriamente acompanhadas pelo Ministério Público, mereçam certa resistência do Parquet. Sob argumento aparentemente válido, por exemplo a estrita observância das formalidades legais, nem sempre se registra irrestrita aderência ao substancial: a defesa do ambiente.

Pode-se sustentar que a concentração de proposituras de ações civis públicas ambientais nas mãos do Ministério Público apenas reflete o despreparo da sociedade civil ou, até mesmo, certo desinteresse dela. A verdade é que a débil mobilização resulta de um complexo de causas. Desconhecimento da gravidade da questão ecológica, aprofundamento da fragilidade das instituições, diante de gravíssimas crises econômico-sociais, políticas e morais e até certo desalento, derivado de posturas inimagináveis por parte das altas esferas governamentais.

Adicione-se a dificuldade enfrentada por quem, despido da blindagem de que dispõe o Ministério Público, também é privado de retaguarda econômica para fazer face às despesas com a propositura. Quantas e quais são, no Brasil, as associações civis dotadas de estrutura material e pessoal adequada para entrar em juízo? As entidades privadas dependem do altruísmo de seus integrantes, sentimento debilitado em eras sombrias. Não contam com quadros profissionais permanentes e de reconhecida excelência técnica.

As organizações não governamentais também temem as consequências das lides que puderem ser consideradas como fruto de má-fé, pois, para situação tal, o artigo 17 da Lei 7.347/85 prevê condenação solidária em honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos. Quem se arrisca a sofrer tal sanção, já que o sistema Justiça parece trabalhar hoje, no Brasil, com a presunção de culpabilidade a competir com a profusão de decisões jurisdicionais aleatórias e imprevisíveis?

Esse preceito sancionador já fora criticado por Paulo Affonso Leme Machado, logo à edição da Lei 7.347/85 e seu pronunciamento não perdeu atualidade:

“A severidade que a Lei n. 7.347/85 usou para reprimir o litigante de má-fé (improbus litigator) pode ser entendida como tendo por objetivo evitar a precipitação na propositura de ações. Entretanto, há de ser esperado o lúcido discernimento do juiz para que não se desencoragem as associações na sua ação fiscalizadora, não em proveito próprio, mas do corpo social, levando-se em conta, também, a dificuldade que essas entidades têm em obter meios para a propositura da ação. Ao apenar os diretores das associações, além da própria pessoa jurídica, a lei foi extremamente severa. A experiência da ação judicial, com legitimidade para as associações, está totalmente no início e, portanto, não há razão plausível para se atemorizar as nascentes associações com a punição de seus diretores. A discrepância de tratamento com as pessoas jurídicas poluidoras e predadoras é manifesta e, dessa forma, há de se ter muita prudência ao caracterizar uma associação como litigante de má-fé, sob pena de o artigo 17 retirar o que foi concedido pelo artigo 5º, isto é, negar-se o próprio direito de ação.” 4

Uma questão prática detectada na experiência da jurisdição reservada aos temas ambientais é a dificuldade causada pelo dispêndio com a perícia. O custo do processo é um evidente desestímulo à utilização da ação civil pública. Pese embora a dicção do artigo 18 da Lei 7.347/85, alterada pela Lei 8.078/90 5 , esbarra-se na procrastinação inevitável do feito.

Bem observara Hugo Nigro Mazzilli que, “essa regra, bem intencionada mas muito teórica, não resolve o problema prático de não se poder exigir, por exemplo, que peritos particulares custeiem ou financiem, de seus próprios bolsos, as caras perícias que poderão ser necessárias na ação civil pública ou coletiva” 6 .

Ainda que a ação seja de iniciativa do Ministério Público, quando cabível a requisição da prova pelo juízo da causa, os órgãos oficiais não estão preparados para atender a uma crescente demanda. Já se pensou na utilização de verba do Fundo previsto pelo artigo 13 da Lei 7.347/85, mas a sua destinação é específica e explícita: a reparação dos danos ambientais. Barreira aparentemente intransponível.

Restaurar por completo a natureza lesada é praticamente impossível. Nunca se voltará ao statu quo ante. O cálculo do prejuízo é uma ficção. E sempre em desfavor do ambiente. Ninguém consegue aferir o custo real da biodiversidade extinta, da redução da qualidade de vida, da perda estética e demais valores intangíveis. O pior é que o sistema Justiça tem se acomodado diante da alegação do fato consumado e se resigna a exigir ressarcimento pífio para uma privação irreparável. A teoria do fato consumado é um considerável inimigo da tutela ambiental.

Outro tema empiricamente constatado no exercício da jurisdição ambiental é a prática impunidade resultante de penalização pecuniária incidente sobre a conduta dos infratores condenados. Considerável parcela das sanções pecuniárias deixa de ser recolhida aos cofres estatais, pois a administração direta negligencia em recebê-las. Não é incomum que as execuções fiscais decorrentes de multas ambientais restem inviabilizadas pelo decurso de cinco anos, colhidas pela prescrição. A despeito da tendência de crescente ampliação das estruturas, as Procuradorias não se aparelham para impedir mais essa sangria contra o Erário.

Para piorar, neste ano de 2020, anuncia-se que as multas ambientais atingem o menor número, desde 1995. Só em 2019, o número de sanções caiu 34% e os valores 43%, comparados a 2018. Recorde-se de que 1995 foi o ano em que o país sofreu o maior desmatamento medido na série histórica. Em compensação, a destruição da cobertura verde amazônica chegou a quase dez mil quilômetros quadrados, crescimento de 30% em relação a 2018. Algo surreal: intensifica-se a vulneração à natureza e cai drasticamente o número de infrações.

Por outro lado, confirma-se que, historicamente, as multas pagas atingem índice pífio. O Ibama conseguiu provar que apenas 3,4% das autuações acima de cinquenta mil reais haviam sido pagas de 2000 a 2018.

A mídia espontânea observa em editoriais que a persistente desautorização dos agentes de fiscalização “incita alvos da fiscalização a resistir, não raro pondo em risco os representantes do Estado e, assim, a dedicação no cumprimento de seu dever. Despencam, obviamente, as multas lavradas que, de resto, agora podem ser revistas por uma câmara de conciliação com poderes para reduzir e até anular as punições” 7 .

O Estado não se reestrutura, ao contrário, desmancha a frágil teia protetiva e parece conivente, por sua ambiguidade, com os detratores da natureza. Quando não, dá sinais eloquentes de que a proteção ambiental não deva ser levada a sério. Restam impunes e cada vez mais desenvoltos os detratores, cuja postura é um estímulo ao cabal desrespeito a uma legislação ambiental que foi tão bem formatada e melhor recebida quando de sua edição.

A retórica dendroclasta estimula os criminosos. O Ibama, principal órgão vinculado à estrutura do Ministério do Meio Ambiente, responsável por fiscalizar e autuar os crimes ambientais, está desguarnecido e desprestigiado. Havia uma coordenação de ações, com participação da Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Exército. Hoje os fiscais vão sozinhos e enfrentam resistência violenta mesmo em áreas em que não havia conflitos, até surgimento da “nova política de destruição do ambiente”.

É evidente a orquestração contra a natureza. Em fevereiro de 2019, foram exonerados 21 dos 27 superintendentes regionais do IBAMA. Entre os...

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jusbrasil.com.br
7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257338/3-acp-necessaria-mas-insuficiente-parte-v-desafios-e-perspectivas-acao-civil-publica-ed-2020