Ação Civil Pública - Ed. 2020

8. Ação Civil Pública para a Defesa de Direitos Individuais Homogêneos e os Instrumentos de Solução de Litígios Repetitivos - Parte V – Desafios e Perspectivas

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Autor:

RODRIGO BARIONI

Doutor e Mestre em Direito pela PUC-SP. Professor da Faculdade de Direito da PUC-SP. Presidente do Centro de Estudos Avançados de Processo. Foi visiting scholar na Columbia University (NY). Membro da International Association of Procedural Law, do Instituto Brasileiro de Direito Processual e do Instituto dos Advogados de São Paulo. Advogado.

Introdução 1

As ações coletivas têm ocupado lugar de destaque no ordenamento jurídico, à semelhança do que ocorre em outros países 2 . Não há dúvida de que a ação civil pública exerce papel central no sistema da tutela de direitos coletivos (lato sensu). Nos incisos do art. 1º da Lei n. 7.347/85, identifica-se extenso rol de direitos que podem ser objeto de proteção por meio da ação civil pública, abarcando direitos difusos, direitos coletivos (stricto sensu) e individuais homogêneos.

A posterior introdução do Código de Defesa do Consumidor, em 1990, acresceu regras referentes à identificação mais clara do que seriam direitos difusos, coletivos (stricto sensu) e individuais homogêneos (parágrafo único do art. 81). Também veiculou disposições referentes à formação da coisa julgada em cada espécie de direito tutelado: erga omnes, ultra partes ou secundum eventum litis (art. 103).

As ações coletivas representaram significativo avanço no tocante à defesa dos direitos coletivos. Ampliaram-se o acesso à justiça e a proteção de direitos metaindividuais. No que diz respeito aos direitos individuais, passou-se a agrupá-los em processo único, o que evitaria a dispersão e multiplicação em milhares de litígios semelhantes sobre idêntica questão de direito. A estrutura de defesa agrupada dos interesses individuais serviria não apenas para facilitar o acesso à justiça, mas igualmente para reduzir o número de litígios individuais cujo direito fosse objeto da demanda coletiva, assim como teria repercussão na igualdade da solução jurídica outorgada pelo Poder Judiciário.

No entanto, parte dessa desejada consequência não conseguiu ser atingida. Diversos fatores concorrem para isso. Entre eles, a restrição dos litígios versando sobre tributos, contribuições previdenciárias, Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados (parágrafo único do art. 1º da Lei n. 7.347/85, incluído pela Medida Provisória n. 2.180-35/2011), a limitação territorial dos efeitos da sentença (art. 16 da Lei n. 7.347/85, na redação dada pela Lei n. 9.494/97) e o regime da coisa julgada secundum eventum litis são fatores que contribuem para que as ações coletivas não tenham alcançado, no âmbito da defesa dos direitos individuais homogêneos, a mesma eficiência angariada para a defesa de outros direitos de natureza coletiva.

A inaptidão do procedimento da ação civil pública para evitar a proliferação de demandas decorrentes de relações massificadas, que abordam idêntica questão de direito, teve por consequência o gradativo aumento do número de processos e, logicamente, dos recursos direcionados aos tribunais superiores. Daí a busca por soluções que pudessem organizar de maneira mais adequada os litígios em que houvesse a repetição da mesma questão de direito em inúmeros processos e viabilizasse o trabalho dos tribunais superiores.

Especificamente para o Superior Tribunal de Justiça, a resposta veio pela Lei n. 11.672/2008, que introduziu o regime do julgamento dos recursos repetitivos: “Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica questão de direito, o recurso especial será processado nos termos deste artigo” (art. 543-C, CPC/73).

Quanto ao Supremo Tribunal Federal, a solução foi distinta: a criação do instituto da repercussão geral (art. 102, § 3º, CF, e art. 543-B, CPC/73).

A alternativa de permitir que os tribunais superiores proferissem decisão única, por órgão mais elevado, quando identificada a repetitividade da questão jurídica tratada em centenas ou milhares de processos, permitiria alcançar dois objetivos importantes: interpretar o tema de maneira igualitária e alcançar demandas que não poderiam ser objeto de ação civil pública.

O relativo sucesso desse procedimento permitiu conferir maior grau de previsibilidade às causas repetitivas e ordenar de maneira mais eficiente o trabalho dos tribunais superiores. Isso estimulou o legislador a prestigiar e a aprimorar a ideia de conferir tratamento específico aos litígios de massa no âmbito dos tribunais. Essa tendência ficou bastante clara no CPC de 2015, que buscou inspiração no direito alemão 3 para criar o denominado Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas no âmbito dos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais Federais (arts. 976 a 987). Paralelamente, manteve-se o regime dos julgamentos repetitivos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, ampliando-o para o Supremo Tribunal Federal (arts. 1.036 a 1.041).

Maior inovação, porém, foi a previsão de que esses precedentes produzidos em julgamentos repetitivos – além de outros decorrentes de procedimentos específicos relacionados pelo CPC (art. 927) – seriam vinculantes para o próprio tribunal e para os demais órgãos do Poder Judiciário que estejam em posição hierárquica inferior. Pretendeu-se, com isso, criar uma forma de equalizar o problema da repetição das questões de direito em litígios de massa e, simultaneamente, outorgar maior segurança jurídica aos temas decididos nesses procedimentos.

O tema dos precedentes judiciais, estudado de maneira esparsa pela doutrina nacional no período anterior ao CPC, passou a receber grande atenção por parte da doutrina. Estudos de grande interesse têm sido produzidos de forma intensa, para compreender a extensão dos precedentes, suas virtudes e suas fragilidades 4 .

Paralelamente, depois do fracasso da tentativa de revisar a Lei n. 7.347/85 pelo Projeto de Lei n. 5.139/2009, foi novamente constituída uma comissão de juristas para esse fim. Os trabalhos, embora iniciados, ainda não resultaram na apresentação de um anteprojeto.

Esse parece ser o contexto ideal para se compararem as atuais previsões da ação civil pública e o regime dos julgamentos de casos repetitivos introduzido pelo CPC. Em síntese, o que se pretende por meio deste artigo é fomentar o debate sobre as vantagens e desvantagens da ação civil pública em relação ao modelo de precedentes vinculantes estabelecido para as causas repetitivas. É recomendável alertar, desde logo, que não se trata de adotar uma visão maniqueísta dos institutos, senão identificar pontos complementares, que permitam a convivência salutar dessas técnicas, bem como de formular uma proposta de solução para um dos problemas centrais da ação civil pública, para que o sistema jurídico brasileiro possa alcançar a máxima efetividade na proteção dos direitos coletivos.

1.A ação civil pública como meio de defesa dos direitos coletivos lato sensu

A introdução da ação civil pública no direito brasileiro foi saudada com expressivo otimismo pela doutrina 5 . A adequada defesa dos direitos …

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20 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188257343/8-acao-civil-publica-para-a-defesa-de-direitos-individuais-homogeneos-e-os-instrumentos-de-solucao-de-litigios-repetitivos-parte-v-desafios-e-perspectivas