Revista de Direito do Trabalho - 12/2017

Carreiras Típicas de Estado, Regime de Previdência Social dos Servidores Públicos e Melhoria da Qualidade do Gasto Público - Estudos Nacionais

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autor:

FERNANDO FERREIRA CALAZANS

Mestre em Administração Pública e Especialista em Gestão Previdenciária e em Direito Público, certificado pelo Instituto de Certificação de Seguridade Social. É professor da Faculdade Batista de Minas Gerais e do UNIFEMM; e dos cursos de pós-graduação da Escola de Contas do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, PUC Paraná, IDDE e IEPREV. É professor convidado da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, Angola, diretor de Seguridade do Fundo de Pensão OABPrevMG, membro da Comissão de Direito Previdenciário da OAB/MG e assessor jurídico da Secretaria de Previdência do Município de Belo Horizonte. Advogado. fernando_ffc@yahoo.com.br

Sumário:

Área do Direito: Constitucional

Resumo:

Este artigo apresenta proposta de alteração normativa infraconstitucional para a previdência dos servidores públicos, com vistas a permitir a melhoria da qualidade do gasto público. O artigo propõe quais tipos de servidores deveriam ser titulares de cargo efetivo, levando-se em consideração a natureza das tarefas que lhes são atribuídas, e, por via reflexa, quais deveriam ser amparados por Regime Próprio de Previdência Social, exclusivo para titulares de cargo efetivo. Os resultados demonstram ser possível que os Estados e municípios possam, mediante lei, alterar o regime de pessoal de forma a restringir o acesso a cargos efetivos aos que exerçam atividades exclusivas de Estado e reduzir a quantidade de servidores vinculados ao Regime Próprio de Previdência Social, reservando aos demais servidores estatais o regime de trabalho celetista e o sistema geral de previdência social.

Abstract:

This article presents a proposal for infra regulatory amendment to welfare of public servants with a view to enable the improvement of the quality of public spending. The article suggests what types of servers should be a permanent post holders, taking into consideration the nature of the tasks assigned to them, and, by reflex pathway, which should be supported by Self Social Security System, exclusive to occupy the position effective. The results show that it is possible that states and municipalities may, by law, change the system of personnel in order to restrict access to effective positions to engaged solely in the state and reduce the amount of servers linked to Self Social Welfare, reserving State to the other servers the common system of work and the general social security system.

Palavra Chave: Previdência - Servidor público - Regime jurídico - Carreira típica de Estado.

Keywords: Security - Public servant - Legal system - Typical career State.

1. Introdução

Este artigo foi elaborado a partir de parte de pesquisa desenvolvida na Escola de Administração Fazendária, no âmbito do Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros, edição de 2013, promovido pelo Ministério da Fazenda 1 , e que, devido ao seu aspecto inovador-propositivo, merece ser divulgado.

Muito se tem discutido sobre a necessidade de promover melhorias na qualidade do gasto público, especificamente, no que tange ao de caráter previdenciário, objeto deste estudo. Nessa seara, as ideias reformistas referem-se comumente a aspectos fiscais necessários ao reequilíbrio dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS). Estados e municípios têm revisto os regimes de financiamento de seus RPPS mediante a capitalização de seus recursos financeiros com base na segregação de segurados, de forma a buscar a sua sustentabilidade.

Atualmente, o debate reacendeu com o envio da Proposta de Emenda Constitucional 287/2016, que versa sobre nova onda de reforma previdenciária no país.

Como aquele tipo de reforma, consistente na segregação de segurados, envolve esforço fiscal elevado 2 , a União e os Estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, entre outros, optaram por instituir a previdência complementar para os seus servidores, que oferecerá plano de benefícios apenas na modalidade “contribuição definida”, tal como preceitua o § 15 do art. 40 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), não podendo oferecer benefícios do tipo “benefício definido”, típico dos regimes solidários.

Os servidores públicos federais, por exemplo, mantiveram o Regime Básico de Previdência Solidária – RPPS operando sob o regime de repartição, em que as atuais contribuições se encarregam de pagar os atuais benefícios – e criaram a previdência complementar, de caráter facultativo, na qual serão formadas reservas mediante capitalização das contribuições dos servidores e entes patronais.

Na previdência complementar há o descolamento da solidariedade entre os antigos servidores e os novos, tal como previsto para o RPPS no caput do art. 40 da CF/88. Nesse novo modelo, as contribuições dos atuais servidores ativos deixam de subsidiar o pagamento dos atuais benefícios, já que serão reservadas para formação de poupança, o que também exige esforço fiscal do Estado, tal como ocorre na primeira opção, a da capitalização parcial de recursos obtida mediante a segregação dos segurados.

Ocorre que, na proposta desenvolvida por este artigo – restrição dos segurados dos RPPS aos que exercem funções típicas de Estado –, o esforço fiscal do ente é menor que o empreendido nas outras duas soluções (segregação de segurados e criação da previdência complementar). Primeiro, porque a solução ora proposta reduz os compromissos futuros do RPPS, mesmo tendo optado por segregar os segurados em fundos, já que reduz o número de entrantes no sistema num cenário de aumento da taxa de longevidade. Segundo, porque a opção por não criar o regime complementar, mas apenas restringir o acesso de servidores ao RPPS (objeto deste artigo), desonera o ente federado do custeio de taxa de administração para aquela finalidade. Ou seja, caso fosse criado o regime complementar, além do custo de gestão do RPPS, assumido pelo ente federado e segurados, seria necessária nova fonte de custeio para administrar o regime facultativo, o que oneraria duplamente o ente e os participantes.

Em razão disso, este estudo propõe alternativa para redução do déficit dos RPPS por meio da edição de normas infraconstitucionais pelos entes subnacionais. Para tanto, o artigo tem como objetivo geral apurar os tipos de servidores públicos que deveriam ser amparados por RPPS e, como objetivos específicos 3 , descrever e analisar os tipos de agentes públicos, descrever a figura do Regime Jurídico Único no que pertine às razões que levaram à sua instituição pela CF/88 e a sua evolução na gestão pública brasileira, propor rol restritivo de servidores titulares de cargo efetivo, levando-se em consideração a natureza das tarefas que lhes são legalmente atribuídas, e, por via reflexa, quais deles deveriam ser amparados por RPPS, exclusivo para servidores titulares de cargo efetivo, com reza o caput do art. 40 da CF/88.

Primeiro, será explicitada a competência legislativa dos entes para disporem sobre criação e extinção de seus cargos ou empregos públicos e sobre o regime jurídico de trabalho de seus servidores. Depois, será apresentada a classificação de agentes públicos proposta pela literatura jurídica e analisados os Setores do Estado tipificados pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado 4 , como forma de subsidiar o debate sobre que tipo de agente público deveria ser titular de cargo efetivo, dotado de certas prerrogativas e vantagens, como a garantia da estabilidade funcional e o RPPS.

Reconhecido que apenas os servidores que exercem atividades exclusivas de Estado deveriam ser titulares de cargo efetivo, a proposição da tipologia de quais deveriam ser amparados por RPPS será desenvolvida tomando-se por base a realidade empírica do Poder Executivo Federal. Serão apurados exemplificativamente os cargos federais que exercem tarefas exclusivas de Estado.

Os resultados demonstram ser possível que os entes federados possam, mediante lei, alterar o regime jurídico de seu pessoal de forma a restringir o acesso a cargos efetivos àqueles que exerçam atividades exclusivas de Estado, sem correspondência na iniciativa privada, e assim reduzir o quantitativo de servidores amparados por RPPS, acaso criados, visando à obtenção do ajuste fiscal e promovendo a melhoria da qualidade do gasto público.

O artigo está estruturado da seguinte forma. Após esta introdução, a seção 2, que trata dos agentes públicos que devem ser amparados por RPPS, está dividida em subseções, que dispõem sobre o movimento de criação dos RPPS na década de 1990 (2.1.); a competência legislativa dos entes federados (2.2.); os agentes públicos na Administração brasileira (2.3.); o regime jurídico de trabalho no serviço público e dos servidores estatais (2.4); a redação originária da Constituição Federal de 1988 e a coexistência de cargos e empregos públicos (2.5.); o regime estatutário, os setores do Estado e as atividades exclusivas de Estado (2.6.); e a subseção 2.7, que apresenta o resultado do artigo, os tipos de servidores que deveriam ser amparados por RPPS. Ao final, são apresentadas as notas conclusivas (seção 3).

2. Agentes públicos e regimes de previdência social

A redação atual da CF/88 prevê dois tipos de regimes de previdência social de caráter obrigatório, o regime geral, previsto no seu art. 201, e os regimes próprios de previdência social (RPPS), tratados no art. 40.

Até a entrada em vigor da EC 20/98, considerada a primeira onda de reformas previdenciárias no Brasil, por inexistência de proibição nesse sentido, todo agente público poderia se vincular aos RPPS. No entanto, após a entrada em vigor da citada Emenda, os agentes públicos sem vínculo perene com a Administração passaram a se vincular ao RGPS por força do que preceitua o § 13 do art. 40 da CF/88.

Em relação aos servidores titulares de cargo efetivo, após a citada EC 20/98, apenas essa espécie de agente público manteve-se com a possibilidade de se vincular a RPPS, caso o ente federado opte por criá-lo, consoante estabelece o art. 40 da CF/88, seguido pelo art. , V, da Lei 9.717/98, que garante cobertura exclusiva dos RPPS a servidores titulares de cargos efetivos e a militares.

Bem por isso, nos termos do que dispõe o art. 13 da Lei 8.212/91, para o ente federado que não criar um RPPS, os seus servidores efetivos vincular-se-ão ao RGPS.

Em síntese, os RPPS oferecem amparo apenas aos servidores efetivos vinculados a entes que optaram por instituí-lo. Por sua vez, o RGPS protege os trabalhadores da iniciativa privada e os servidores sem a proteção dos RPPS, sejam servidores efetivos vinculados a entes que não criaram RPPS, sejam agentes públicos que não possuem vínculo estatal efetivo.

2.1. Movimento de criação dos regimes próprios de previdência social na década de 1990

Aspectos centrais do debate na criação dos RPPS estaduais e municipais referem-se ao marco inaugural da autonomia político-administrativa dos municípios, com a promulgação da CF/88, e à criação do regime jurídico único dos servidores federais, com a edição da Lei 8.112, de 1990, instante em que a União assumiu os encargos previdenciários de todos os seus agentes até então vinculados à previdência geral.

Seguindo essa tendência, “a efetivação automática, feita pela União e seguida pelo Distrito Federal e pela grande maioria dos Estados e Municípios, foi, com certeza, um dos principais fatores do desmesurado crescimento das despesas de pessoal dos entes públicos após a Constituição”. 5

Esse movimento do início da década de 1990 foi estimulado pela possibilidade de redução imediata das despesas com pessoal dos entes, já que extinguia a obrigatoriedade de recolhimento da cota patronal ao RGPS, da ordem de 20% da folha de pagamento, além da desoneração da contribuição para o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), no patamar de 8% sobre essa mesma base de cálculo.

As contribuições dos servidores garantiam apenas o custeio de pensão, 6 ficando sob a responsabilidade do ente o ônus do pagamento das aposentadorias de seus servidores, encargo cuja origem deriva da relação “pro labore facto” entre estes e o Estado. 7 Nessa situação, o direito à aposentadoria não se condicionava ao caráter contributivo, mas à vinculação do servidor ao Estado, caso em que a aposentadoria era considerada uma benesse concedida em decorrência dos serviços prestados. Bem por isso, as alíquotas previstas para os servidores federais, de 1938 a 1993, de 4% a 6%, limitavam-se a custear as pensões e pecúlios. 8

Sucede que a desoneração da contribuição patronal, vista à época como vantagem, hoje não mais se verifica em sua plenitude, tendo em vista a política regulatória dos RPPS desenvolvida pelo governo federal. 9 Atualmente, os RPPS são fiscalizados por meio de auditorias periódicas diretas e indiretas em que são exigidas, exemplificativamente, a comprovação, por parte do ente, e o recebimento, pelo RPPS, das contribuições, tanto a cargo do servidor quanto da entidade patronal.

Nesse sentido, mesmo com as desonerações citadas, levando-se em conta as reformas trazidas pelas Emendas Constitucionais 20/98 e 41/03, bem como o esforço do Ministério da Previdência Social em regular o setor, o resultado previdenciário anual e atual dos RPPS estaduais e municipais aponta déficit financeiro anual, cuja despesa (R$ 84,7 bilhões) corresponde a 161% da receita (R$ 52,6 bilhões). 10

Ademais, nada obstante a assunção de despesas do ente federado com a contribuição do FGTS, o RPPS seria desonerado também no que se refere aos benefícios que deveriam ser pagos no futuro e agora não mais o serão, haja vista que os novos servidores, agora admitidos sob o regime celetista, teriam as suas aposentadorias e pensões concedidas pelo RGPS, o que desoneraria os cofres dos entes federados.

Assim, diante da manutenção da bipolaridade da previdência social brasileira (RGPS e RPPS), de índole constitucional, este estudo discutirá qual tipo de servidor público deveria possuir as garantias do regime estatutário, típicas do agente titular de cargo efetivo. Dessa forma, restringindo o acesso de certas categorias de servidores a cargos efetivos, estar-se-ia limitando, por via reflexa, o acesso desses agentes a um RPPS, já que esse tipo de regime oferece amparo somente a servidores efetivos, ainda assim apenas nos casos em que os entes federados tiverem optado por sua criação.

2.2. Competência legislativa dos entes federados

Inicialmente, cumpre destacar que, de...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
29 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258245/carreiras-tipicas-de-estado-regime-de-previdencia-social-dos-servidores-publicos-e-melhoria-da-qualidade-do-gasto-publico-estudos-nacionais