Consórcios Públicos - Ed. 2020

Consórcios Públicos - Ed. 2020

Capítulo 1. Referenciais Teóricos Justificadores do Processo Cooperativo Interlocal

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Como marcos definidores e facilitadores da compreensão do tema proposto, optar-se-á pelo desenvolvimento de duas linhas de raciocínio que, de certa forma, guardam, entre si, pontos de contato passíveis de fazer com que a importância do fenômeno do processo de cooperativismo/associativismo local seja mais bem assimilada.

Primeiramente, e, sob uma perspectiva jus-filosófica, partir-se-á da análise do pensamento de JÜRGEN HABERMAS, notadamente, o raciocínio desenvolvido por ele na obra intitulada “Teoria da Ação Comunicativa” (1981), com vistas a extrair-lhe os elementos capazes de justificar a incidência do fenômeno denominado de consensualismo dentro da seara do direito administrativo contemporâneo. 1

Em seguida, pretendendo, de forma complementar, a obtenção de uma solução jurídico-administrativa para determinadas problemáticas sociais complexas e que valha da discursividade, será exposta a figura da “relação jurídica administrativa” como sendo, modernamente, o instituto que melhor trata do modus operandi da Administração Pública, sendo que tal instituto, por guardar relação com o ideal de consensualidade administrativa, acaba melhor corporificando-o, inclusive.

Sobre este ponto, esclarece-se, então, ao leitor o significado a ser atribuído à expressão “consensualidade administrativa”, que auxiliará na assimilação da conexão entre os marcos teóricos a serem adotados no presente trabalho.

Compartilha-se do pensamento de BITENCOURT NETO ao observar que a “concertação administrativa” (expressão sinônima do que se denomina, aqui, de consensualidade administrativa) é inerente à Administração Pública contemporânea, “sob o pálio de um Estado de Direito democrático e social”, refletindo democraticidade e a necessária realização da socialidade, por intermédio de múltiplos arranjos executivos, que vão desde instrumentos que apontam para a contratualização, em sentido amplo, das relações entre a Administração e os particulares, até as relações entre as entidades públicas personalizadas e, ainda, entre órgãos públicos, ou seja, entidades públicas sem personalidade jurídica (concertação administrativa interorgânica). 2

Seguindo a linha de raciocínio exposta por ESTORNINHO, trata-se de comportamento compreensível, levando em consideração o contexto social em que o Estado se insere, juntamente com toda a sua estrutura público-administrativa; contexto que acaba por exigir-lhe criatividade, inventividade (dentro da legalidade, obviamente), na pretensão de melhor desempenhar o seu papel primordial: manter e oportunizar melhores condições de organização para a própria sociedade. A nova mentalidade administrativa, segundo a autora, pressupõe o enfretamento da passagem de modelo monolítico e autoritário, para o que ela denomina de “Administração soberana consensual”, 3 em que acordos envolvendo a Administração Pública (e, suas entidades representativas), passam a ser sobrelevados, como alternativas ao Estado, no desempenho de sua função organizadora e de integração social.

Verifica-se, portanto, a versatilidade da expressão, em termos de atuação administrativa, mantendo-se, no entanto, o propósito elementar de democratizar o agir estatal, favorecendo a realização do interesse público, conforme pode ser depreendido do pensamento de MOREIRA NETO, ao salientar que a execução associada, decorrente da ideia de consenso aplicada à realidade público-administrativa, “apresenta, entre outras virtudes, uma notável característica sinérgico-sociopolítica de potenciar a capacidade de ação do Estado pela composição e pela soma de esforços”, 4 o que não quer dizer que o Poder Público possa eximir-se ou desresponsabilizar-se da tutela e/ou aperfeiçoamento do interesse público, embora se admita que possa adotar caminhos que não estejam baseados, exclusivamente, na unilateralidade decisória e executiva da função público-administrativa.

Voltando ao tratamento expositivo dos referenciais teóricos adotados no presente trabalho, observa-se que a escolha se vincula a uma questão de fundo mais importante e que diz respeito à superação ou renovação de paradigmas seguidos, até então, pela estrutura administrativa em sua generalidade e à qual a estrutura local pertence, obviamente. Basicamente, os paradigmas focos de críticas referem-se à centralidade que foi dada ao ‘ato administrativo’ enquanto instituto administrativo de atuação e, também, à centralidade do comportamento e da organização administrativa em apenas um ente central, desconsiderando a viabilidade de recurso a métodos concertados de atuação, principalmente, os que pudessem pressupor a atuação de mais de um ente ou estrutura de poder administrativo.

A adoção dos elementos da teoria habermasiana vem agregar valor à tão debatida e estudada “discursividade”, utilizada como forma de melhor legitimar e justificar a atuação do próprio Estado mediante sua estrutura administrativa em diferentes níveis.

Conjugados tanto os denominados “atos de fala” ou de discurso, quanto à pretensão de alcance de um consenso com a ideia de estabelecimento de relações jurídicas administrativas, têm-se uma sinalização da renovação de paradigma, explicada e compreendida, levando-se em consideração a necessidade de se orientar a atividade interpretativa e construtiva das ordens jurídicas quando diante de situações problemáticas novas, que carecem de soluções também buscadas de forma inovadora, haja vista uma pretensa ineficiência e/ou inadequação apresentadas pelo quadro atual. Tal situação não pode, portanto, passar despercebida pelo próprio direito administrativo. Aliás, nem deve, levando-se em conta o arcabouço principiológico que direciona o comportamento da Administração Pública.

A mudança ou reconstrução de paradigmas ou arquétipos da atuação administrativa contemporânea torna-se urgente, principalmente em se tratando da Administração Pública local e do papel que lhe vem sendo dado. Dessa forma, para que a legitimidade da atividade administrativa encontre suporte compreensivo, acredita-se que a análise em conjunto de ambas as teorias citadas possa agregar valor ao estudo proposto.

A importância da abordagem e da feitura da correlação entre esses dois referenciais teóricos justifica-se, se for levado em consideração o fato de que o estudo da racionalidade governativa e administrativa local, nessa ótica ou perspectiva, ainda encontra tacanho espaço em termos analíticos na literatura administrativa contemporânea.

Embora a escolha feita se refira à abordagem e compreensão conjunta de ambos os referenciais escolhidos, para que seja atribuída certa didática ao estudo, passar-se-á, portanto, à análise individual de cada um, de forma a extrair, minimamente, o que de melhor e mais significativo apresentam.

1.1.Marco Argumentativo Jurídico-Filosófico: a racionalidade comunicativa de Jürgen Habermas

Um dos marcos ou focos teóricos do presente trabalho está na “teoria da ação comunicativa” desenvolvida por Jürgen Habermas e composta, basicamente, por argumentos desenvolvidos pelo autor para justificar a superação da chamada racionalidade ou razão “instrumental” (razão esta que teria, segundo SOUZA CRUZ, 5 “desumanizado a ciência por meio da imposição de uma forma de saber único” e que, portanto, acabaria se mostrando mecânica e passível de repetição, servindo o intelecto humano apenas para descrevê-la por meios de leis universais e imutáveis) pela denominada racionalidade ou razão “comunicativa”, que, por sua vez, tem na intersubjetividade ou no processo de cooperação dialética e interdisciplinar, condição determinante para a solução de determinada questão ou problemática do chamado “mundo da vida”.

A razão comunicativa habermasiana distingue-se da razão prática por não estar associada ou vinculada, segundo observa HABERMAS, “a nenhum ator singular, nem a um macrossujeito sociopolítico. O que a torna possível é o ‘medium’ linguístico, através do qual as interações se interligam e as formas de vida se estruturam” 6 .

Vê-se que a razão, assim entendida, é, pois, transcendentalizada do sujeito, justamente por pressupor que ele esteja se comunicando ou que possa vir a se comunicar, interagir. Ela irá propiciar o estabelecimento de um entendimento entre os “sujeitos em relação” acerca de alguma questão problemática, mediante o recurso da interação linguística. Dessa forma, a racionalidade está, justamente, nessa possibilidade de entendimento mediante o uso que os sujeitos fazem do próprio conhecimento que detêm, a partir do diálogo.

Dito de outra forma: o comportamento comunicativo traz consigo significativas possibilidades de se alcançarem melhores resultados acerca de integração social, ou, nas palavras de HABERMAS: “o agir comunicativo permite liberar o potencial de racionalidade da linguagem e mobilizá-lo para funções de integração social” 7 .

Fala-se em propiciar, não em determinar, pois a razão comunicativa, segundo o filósofo alemão, não diz aos atores o que devem fazer, nem determina; ao contrário, orienta, apresenta-se como elemento coordenador do comportamento dos sujeitos. Nas palavras do autor tem-se que “a razão comunicativa possibilita, pois, uma orientação na base de pretensões de validade; no entanto, ela mesma não fornece nenhum tipo de indicação concreta para o desempenho de tarefas práticas, pois não é informativa, nem imediatamente prática”. 8 (Grifo nosso) 

Portanto, a perspectiva inaugurada pela razão comunicativa revela (e isso, por si só, já representa um ganho qualitativo em termos de racionalidade) uma orientação aos “sujeitos em relação” para que se valham de “intelecções e asserções criticáveis e abertas a um esclarecimento argumentativo” 9 , de acordo com HABERMAS.

Conforme muito bem observa o sociólogo FILIPE CARREIRA DA SILVA, 10 valendo-se da visão desenvolvida por Jeffrey Alexander sobre a superação da racionalidade instrumental, “ao fundar a racionalidade crítica na linguagem quotidiana, Habermas consegue não apenas transcender a abordagem reducionista e elitista da escola de Frankfurt ortodoxa, mas também ir para além da teoria da racionalização de Weber” 11 .

Percebe-se, pela análise de tal teoria, e pelas diversas perspectivas de seus estudiosos, que a intenção do autor alemão é, de certa forma, focar a sua argumentação em uma visão utilitária da linguagem, dando-lhe uma dimensão pragmática, ao mesmo tempo em que busca no âmbito social meios de integração produzidos ou originados a partir da comunicação linguística, sendo o aprendizado obtido mediante esse processo, uma das facetas mais importantes da linguagem.

Portanto, a ação comunicativa ou dialógica permite, digamos assim, a redenção pela simbiose de conhecimento. A utilização da linguagem possibilita a todos os intervenientes de qualquer relação estabelecida no mundo real, a compreensão ou, ao menos, uma melhora na percepção dos diversos signos existentes, principalmente os relacionados a problemas carentes de superação urgente.

Na visão de HABERMAS, as ações comunicativas ocorrem quando os planos de ação dos atores implicados não se coordenam mediante o uso de comportamentos egocêntricos, mas mediante atos e comportamentos tendentes ao entendimento. “Na ação comunicativa os participantes não se orientam para atender o próprio êxito, mas perseguem os seus fins individuais sob a condição de que os seus respectivos planos de ação possam harmonizar-se com base em uma definição compartilhada de determinada situação. Assim, tem-se que a negociação acerca das definições dessa situação apresenta-se como componente essencial da tarefa interpretativa que a comunicação exige”. 12 (grifo nosso e tradução livre)

O agir comunicativo habermasiano tem na linguagem a interface ou o elemento necessário para que haja a conexão entre o comportamento de dois ou mais “sujeitos em relação”, de modo que ela será a responsável não somente pela transmissão de informações, mas coordenará o próprio comportamento dos participantes comunicativos. Daí se dizer que a linguagem acaba por tornar possível ou viável a própria ação dos sujeitos. 13

O que de mais significativo e relevante pode ser explicitado, aqui, é que a prática comunicacional (que, se entende ser necessariamente relacional, visto que o ato de comunicar-se pressupõe a existência de um emissor, e de um receptor dos “atos de fala” para que um possa se mostrar inteligível perante o outro) agrega valor 14 a uma miríade de instituições, de tal forma que possam, continuamente, se transformar para ter pertinência ou coerência existencial com o contexto em que se enquadram.

De maneira mais clara: o aperfeiçoamento das instituições sociais, ou, se se preferir, dos institutos que condicionam o contexto social, depende do enriquecimento obtido mediante o estabelecimento de relações de comunicação aptas e dispostas a discutir e debater suas virtudes e seus pontos de fraqueza ou deficiência.

Dessa forma, …

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
14 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258313/capitulo-1-referenciais-teoricos-justificadores-do-processo-cooperativo-interlocal-consorcios-publicos-ed-2020