Consórcios Públicos - Ed. 2020

Capítulo 1. Referenciais Teóricos Justificadores do Processo Cooperativo Interlocal

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Como marcos definidores e facilitadores da compreensão do tema proposto, optar-se-á pelo desenvolvimento de duas linhas de raciocínio que, de certa forma, guardam, entre si, pontos de contato passíveis de fazer com que a importância do fenômeno do processo de cooperativismo/associativismo local seja mais bem assimilada.

Primeiramente, e, sob uma perspectiva jus-filosófica, partir-se-á da análise do pensamento de JÜRGEN HABERMAS, notadamente, o raciocínio desenvolvido por ele na obra intitulada “Teoria da Ação Comunicativa” (1981), com vistas a extrair-lhe os elementos capazes de justificar a incidência do fenômeno denominado de consensualismo dentro da seara do direito administrativo contemporâneo. 1

Em seguida, pretendendo, de forma complementar, a obtenção de uma solução jurídico-administrativa para determinadas problemáticas sociais complexas e que valha da discursividade, será exposta a figura da “relação jurídica administrativa” como sendo, modernamente, o instituto que melhor trata do modus operandi da Administração Pública, sendo que tal instituto, por guardar relação com o ideal de consensualidade administrativa, acaba melhor corporificando-o, inclusive.

Sobre este ponto, esclarece-se, então, ao leitor o significado a ser atribuído à expressão “consensualidade administrativa”, que auxiliará na assimilação da conexão entre os marcos teóricos a serem adotados no presente trabalho.

Compartilha-se do pensamento de BITENCOURT NETO ao observar que a “concertação administrativa” (expressão sinônima do que se denomina, aqui, de consensualidade administrativa) é inerente à Administração Pública contemporânea, “sob o pálio de um Estado de Direito democrático e social”, refletindo democraticidade e a necessária realização da socialidade, por intermédio de múltiplos arranjos executivos, que vão desde instrumentos que apontam para a contratualização, em sentido amplo, das relações entre a Administração e os particulares, até as relações entre as entidades públicas personalizadas e, ainda, entre órgãos públicos, ou seja, entidades públicas sem personalidade jurídica (concertação administrativa interorgânica). 2

Seguindo a linha de raciocínio exposta por ESTORNINHO, trata-se de comportamento compreensível, levando em consideração o contexto social em que o Estado se insere, juntamente com toda a sua estrutura público-administrativa; contexto que acaba por exigir-lhe criatividade, inventividade (dentro da legalidade, obviamente), na pretensão de melhor desempenhar o seu papel primordial: manter e oportunizar melhores condições de organização para a própria sociedade. A nova mentalidade administrativa, segundo a autora, pressupõe o enfretamento da passagem de modelo monolítico e autoritário, para o que ela denomina de “Administração soberana consensual”, 3 em que acordos envolvendo a Administração Pública (e, suas entidades representativas), passam a ser sobrelevados, como alternativas ao Estado, no desempenho de sua função organizadora e de integração social.

Verifica-se, portanto, a versatilidade da expressão, em termos de atuação administrativa, mantendo-se, no entanto, o propósito elementar de democratizar o agir estatal, favorecendo a realização do interesse público, conforme pode ser depreendido do pensamento de MOREIRA NETO, ao salientar que a execução associada, decorrente da ideia de consenso aplicada à realidade público-administrativa, “apresenta, entre outras virtudes, uma notável característica sinérgico-sociopolítica de potenciar a capacidade de ação do Estado pela composição e pela soma de esforços”, 4 o que não quer dizer que o Poder Público possa eximir-se ou desresponsabilizar-se da tutela e/ou aperfeiçoamento do interesse público, embora se admita que possa adotar caminhos que não estejam baseados, exclusivamente, na unilateralidade decisória e executiva da função público-administrativa.

Voltando ao tratamento expositivo dos referenciais teóricos adotados no presente trabalho, observa-se que a escolha se vincula a uma questão de fundo mais importante e que diz respeito à superação ou renovação de paradigmas seguidos, até então, pela estrutura administrativa em sua generalidade e à qual a estrutura local pertence, obviamente. Basicamente, os paradigmas focos de críticas referem-se à centralidade que foi dada ao ‘ato administrativo’ enquanto instituto administrativo de atuação e, também, à centralidade do comportamento e da organização administrativa em apenas um ente central, desconsiderando a viabilidade de recurso a métodos concertados de atuação, principalmente, os que pudessem pressupor a atuação de mais de um ente ou estrutura de poder administrativo.

A adoção dos elementos da teoria habermasiana vem agregar valor à tão debatida e estudada “discursividade”, utilizada como forma de melhor legitimar e justificar a atuação do próprio Estado mediante sua estrutura administrativa em diferentes níveis.

Conjugados tanto os denominados “atos de fala” ou de discurso, quanto à pretensão de alcance de um consenso com a ideia de estabelecimento de relações jurídicas administrativas, têm-se uma sinalização da renovação de paradigma, explicada e compreendida, levando-se em consideração a necessidade de se orientar a atividade interpretativa e construtiva das ordens jurídicas quando diante de situações problemáticas novas, que carecem de soluções também buscadas de forma inovadora, haja vista uma pretensa ineficiência e/ou inadequação apresentadas pelo quadro atual. Tal situação não pode, portanto, passar despercebida pelo próprio direito administrativo. Aliás, nem deve, levando-se em conta o arcabouço principiológico que direciona o comportamento da Administração Pública.

A mudança ou reconstrução de paradigmas ou arquétipos da atuação administrativa contemporânea torna-se urgente, principalmente em se tratando da Administração Pública local e do papel que lhe vem sendo dado. Dessa forma, para que a legitimidade da atividade administrativa encontre suporte compreensivo, acredita-se que a análise em conjunto de ambas as teorias citadas possa agregar valor ao estudo proposto.

A importância da abordagem e da feitura da correlação entre esses dois referenciais teóricos justifica-se, se for levado em consideração o fato de que o estudo da racionalidade governativa e administrativa local, nessa ótica ou perspectiva, ainda encontra tacanho espaço em termos analíticos na literatura administrativa contemporânea.

Embora a escolha feita se refira à abordagem e compreensão conjunta de ambos os referenciais escolhidos, para que seja atribuída certa didática ao estudo, passar-se-á, portanto, à análise individual de cada um, de forma a extrair, minimamente, o que de melhor e mais significativo apresentam.

1.1.Marco Argumentativo Jurídico-Filosófico: a racionalidade comunicativa de Jürgen Habermas

Um dos marcos ou focos teóricos do presente trabalho está na “teoria da ação comunicativa” desenvolvida por Jürgen Habermas e composta, basicamente, por argumentos desenvolvidos pelo autor para justificar a superação da chamada racionalidade ou razão “instrumental” (razão esta que teria, segundo SOUZA CRUZ, 5 “desumanizado a ciência por meio da imposição de uma forma de saber único” e que, portanto, acabaria se mostrando mecânica e passível de repetição, servindo o intelecto humano apenas para descrevê-la por meios de leis universais e imutáveis) pela denominada racionalidade ou razão “comunicativa”, que, por sua vez, tem na intersubjetividade ou no processo de cooperação dialética e interdisciplinar, condição determinante para a solução de determinada questão ou problemática do chamado “mundo da vida”.

A razão comunicativa habermasiana distingue-se da razão prática por não estar associada ou vinculada, segundo observa HABERMAS, “a nenhum ator singular, nem a um macrossujeito sociopolítico. O que a torna possível é o ‘medium’ linguístico, através do qual as interações se interligam e as formas de vida se estruturam” 6 .

Vê-se que a razão, assim entendida, é, pois, transcendentalizada do sujeito, justamente por pressupor que ele esteja se comunicando ou que possa vir a se comunicar, interagir. Ela irá propiciar o estabelecimento de um entendimento entre os “sujeitos em relação” acerca de alguma questão problemática, mediante o recurso da interação linguística. Dessa forma, a racionalidade está, justamente, nessa possibilidade de entendimento mediante o uso que os sujeitos fazem do próprio conhecimento que detêm, a partir do diálogo.

Dito de outra forma: o comportamento comunicativo traz consigo significativas possibilidades de se alcançarem melhores resultados acerca de integração social, ou, nas palavras de HABERMAS: “o agir comunicativo permite liberar o potencial de racionalidade da linguagem e mobilizá-lo para funções de integração social” 7 .

Fala-se em propiciar, não em determinar, pois a razão comunicativa, segundo o filósofo alemão, não diz aos atores o que devem fazer, nem determina; ao contrário, orienta, apresenta-se como elemento coordenador do comportamento dos sujeitos. Nas palavras do autor tem-se que “a razão comunicativa possibilita, pois, uma orientação na base de pretensões de validade; no entanto, ela mesma não fornece nenhum tipo de indicação concreta para o desempenho de tarefas práticas, pois não é informativa, nem imediatamente prática”. 8 (Grifo nosso) 

Portanto, a perspectiva inaugurada pela razão comunicativa revela (e isso, por si só, já representa um ganho qualitativo em termos de racionalidade) uma orientação aos “sujeitos em relação” para que se valham de “intelecções e asserções criticáveis e abertas a um esclarecimento argumentativo” 9 , de acordo com HABERMAS.

Conforme muito bem observa o sociólogo FILIPE CARREIRA DA SILVA, 10 valendo-se da visão desenvolvida por Jeffrey Alexander sobre a superação da racionalidade instrumental, “ao fundar a racionalidade crítica na linguagem quotidiana, Habermas consegue não apenas transcender a abordagem reducionista e elitista da escola de Frankfurt ortodoxa, mas também ir para além da teoria da racionalização de Weber” 11 .

Percebe-se, pela análise de tal teoria, e pelas diversas perspectivas de seus estudiosos, que a intenção do autor alemão é, de certa forma, focar a sua argumentação em uma visão utilitária da linguagem, dando-lhe uma dimensão pragmática, ao mesmo tempo em que busca no âmbito social meios de integração produzidos ou originados a partir da comunicação linguística, sendo o aprendizado obtido mediante esse processo, uma das facetas mais importantes da linguagem.

Portanto, a ação comunicativa ou dialógica permite, digamos assim, a redenção pela simbiose de conhecimento. A utilização da linguagem possibilita a todos os intervenientes de qualquer relação estabelecida no mundo real, a compreensão ou, ao menos, uma melhora na percepção dos diversos signos existentes, principalmente os relacionados a problemas carentes de superação urgente.

Na visão de HABERMAS, as ações comunicativas ocorrem quando os planos de ação dos atores implicados não se coordenam mediante o uso de comportamentos egocêntricos, mas mediante atos e comportamentos tendentes ao entendimento. “Na ação comunicativa os participantes não se orientam para atender o próprio êxito, mas perseguem os seus fins individuais sob a condição de que os seus respectivos planos de ação possam harmonizar-se com base em uma definição compartilhada de determinada situação. Assim, tem-se que a negociação acerca das definições dessa situação apresenta-se como componente essencial da tarefa interpretativa que a comunicação exige”. 12 (grifo nosso e tradução livre)

O agir comunicativo habermasiano tem na linguagem a interface ou o elemento necessário para que haja a conexão entre o comportamento de dois ou mais “sujeitos em relação”, de modo que ela será a responsável não somente pela transmissão de informações, mas coordenará o próprio comportamento dos participantes comunicativos. Daí se dizer que a linguagem acaba por tornar possível ou viável a própria ação dos sujeitos. 13

O que de mais significativo e relevante pode ser explicitado, aqui, é que a prática comunicacional (que, se entende ser necessariamente relacional, visto que o ato de comunicar-se pressupõe a existência de um emissor, e de um receptor dos “atos de fala” para que um possa se mostrar inteligível perante o outro) agrega valor 14 a uma miríade de instituições, de tal forma que possam, continuamente, se transformar para ter pertinência ou coerência existencial com o contexto em que se enquadram.

De maneira mais clara: o aperfeiçoamento das instituições sociais, ou, se se preferir, dos institutos que condicionam o contexto social, depende do enriquecimento obtido mediante o estabelecimento de relações de comunicação aptas e dispostas a discutir e debater suas virtudes e seus pontos de fraqueza ou deficiência.

Dessa forma, pode-se dizer, de antemão, que o agir comunicativo nada mais é do que uma possível e pertinente resposta à indagação de como se elaborar ou alcançar, de forma legítima, determinado consenso ou acordo (acerca de específicas problemáticas) e conseguir melhor integração e aperfeiçoamento social. É com esse modelo de ação, conforme observa HABERMAS, 15 pressupondo que os integrantes ou participantes de determinada interação mobilizem expressamente o seu potencial de racionalidade (encerrado nas três formas de relação do ator com o mundo, conforme visto mais adiante), que o propósito cooperativo dirigido a um entendimento poderá ser vislumbrado.

Com relação à integração social citada no parágrafo anterior, explica-se: se, antigamente, ela era obtida ou alcançada principalmente pela tradição e, até mesmo, pelo fascínio e/ou temor causado pela origem, digamos, “sagrada” de determinadas instituições sociais arcaicas (a exemplo da Igreja, da figura monárquica, dentre outras); atualmente, nas sociedades pós-modernas, atingidas pela complexidade, acredita-se que essa mesma integração será verificada, sobretudo, mediante o entendimento e a razão comunicativa, que, na visão de LUIZ MOREIRA, 16 valendo-se da utilização intersubjetiva e compartilhada, da linguagem – “atos de fala” –, lhe acopla “critérios públicos de racionalidade”, mediante os chamados efeitos ilocucionários e perlocucionários, ínsitos aos “atos de fala” 17 numa dada situação de incidência da ação comunicativa.

Para HABERMAS a ação comunicativa “começa a operar ou a ter uma vantagem a mais: a de se apresentar como um meio linguístico no qual se refletem as relações do ator com o mundo”, (tradução livre) 18 diferenciando-se da denominada ação estratégica pelo fato de que nesta, apesar de a linguagem também ser utilizada, é concebida unilateralmente, ou, como pretende dizer o autor, é egocentricamente utilizada, ou seja, de acordo com interesses próprios, mesmo se valendo, também, dos denominados “atos de fala”. 19

Discorrendo sobre a completude verificada ou apresentada pelo modelo de ação comunicativa com relação aos outros modelos de utilização dos “atos de fala” (apontados na nota de rodapé de nº 17), HABERMAS assevera: “Apenas o conceito da ação comunicativa pressupõe a linguagem como um meio de entendimento sem maiores abreviações, em que os falantes e ouvintes se referem, a partir do horizonte pré-interpretado que seu mundo da vida representa, simultaneamente a algo no mundo objetivo, no mundo social e no mundo subjetivo, para negociar definições acerca da situação fática a ser compartilhada por todos” (grifos nossos e tradução livre). 20 É justamente porque a linguagem tem, no contexto do modelo da ação comunicativa, relação com esses três submundos ou subesferas que se pode garantir maior veracidade ou adequabilidade deste modelo e de sua utilização quando comparado aos demais.

Assim, as três esferas apontadas por Habermas formam, conjuntamente, o denominado “mundo da vida”, que é a representação da relação indivíduos-instituições (e suas respectivas combinações), sendo esta intermediada por ações linguísticas garantidoras da racionalidade comunicativa. O “mundo da vida”, nas palavras de HABERMAS, seria, nas perspectivas dos falantes ou participantes de certa relação dialógica, “o contexto, criador de horizonte, dos processos de entendimento, o qual, ao delimitar o âmbito de relevância da situação dada em cada caso, se subtrai da tematização dentro dessa situação”. (tradução livre) 21 .

Não se trata, conforme bem observado por CRUZ, 22 de uma expressão de fácil assimilação compreensiva; é, ao contrário, uma expressão, na perspectiva habermasiana, complexa. Tal complexidade pode ser deduzida, inclusive, da seguinte passagem: “O mundo da vida surge como um depósito de auto evidências ou de convicções inquestionadas, das quais os participantes da ação fazem uso nos processos cooperativos de interpretação” (tradução livre). 23

É o lócus no qual as pretensões de validade de cada participante são exteriorizadas, mediante o uso da linguagem acerca de uma dada situação problemática dele extraída. E mais, é o lócus no qual se verifica o processo de compatibilização tanto do horizonte de consciência individual, quanto do da coletividade, 24 na qual os participantes do comportamento comunicativo estão inseridos. Não se trata, pois, de tarefa simples. Daí, a sua complexidade.

Não se quer dizer, no entanto, que o seu entendimento seja impossível. Embora Habermas o tenha percebido como um horizonte transcendental que pressupunha a perspectiva individual e coletiva, simultaneamente, ou seja, que abarcasse tanto a cultura, as tradições, as diversas instituições sociais, a percepção de pertencimento a um grupo ou instituição, quanto à capacidade dos sujeitos de agir e de se comunicar, conforme bem observado por CRUZ, 25 o mundo da vida, mediante o uso da linguagem, ganha compreensibilidade de tal forma a ser tido como verdadeiro pano de fundo em que a intersubjetividade pode ser compartilhada, bem como os processos de aprendizagem podem ser, igualmente, aperfeiçoados e alcançados.

Mesmo tendo-se consciência de que uma situação ideal de fala não é sempre verificada –pois, o risco de dissenso sempre existirá– tal fato não poderá, mesmo que não seja superado pelo discurso argumentativo, apresentar-se como um empecilho para que algum benefício, em termos de racionalidade, seja extraído dos processos interativos e discursivos instaurados. A disposição para o diálogo, para a interação discursiva (enquanto compreensão desse comportamento comunicativo habermasiano) já expressa, por assim dizer, certa racionalidade, devendo ser prestigiada, portanto.

Na visão de HERRERO, 26 a relação citada entre os indivíduos e as instituições do contexto social é baseada nos “atos de fala”, que levam a pretensões de validade sujeitas a críticas e fundamentadas sobre a força do melhor argumento.

Sobre a compreensão mais detalhada dos “atos de fala”, de acordo com PINENT, em determinado processo dialógico estabelecido, eles constituiriam ou consubstanciariam “as relações que os falantes estabelecem entre si quando se referem a alguma coisa no mundo” 27 . Mais do que isso, pode-se dizer que os “atos de fala” devem ser entendidos como a infraestrutura ou a base para a ação de entendimento propriamente dita. 28 Aliás, este (entendimento) os pressupõe, ou seja, encontra neles os seus pressupostos.

Não são atos meramente comunicativos, mas atos de um discurso a ser estabelecido, ou seja, possuem não apenas uma função de externalização descritiva de ideias, valores, vontades ou opiniões (quando, então, seriam detentores, tão somente, do que se denomina “efeito locucionário” 29 ), detendo, afinal, uma função muito mais nobre: a de causar algum efeito no discurso alheio– seja convencendo os demais participantes do discurso, seja forçando-os, pelo melhor argumento, a questioná-los ou inverter o desejo de convencimento (quando, então, passariam a deter o chamado efeito ilocucionário e perlocucionário 30 ). A função argumentativa lhes é mais importante, afinal. Trata-se, como observa NOGUEIRA, de uma coação não-coativa, pois não há uma coação explícita, mas implícita através daquele que possui o melhor argumento 31 .

Voltando à questão do “mundo da vida” no qual os “atos de fala” se manifestam, CRUZ, 32 oportunamente, o considera como a dimensão pragmática da própria linguagem, devendo ser dito que, por essência, trata-se de um mundo comunitário 33 que pressupõe a copresença de outros, garantindo a incidência dos “atos de fala” que pretendem levar ao entendimento. 34 Sintetizando essa ideia, MOREIRA diz que “na razão comunicativa o agir é orientado para o entendimento, pois, tendo a linguagem como ‘medium’, o entendimento lhe é acoplado” 35 .

Tratando especificamente das citadas subdivisões do “mundo da vida”, tem-se que o “mundo objetivo” representa a relação indivíduos-instituições, intermediada por ações linguísticas e racionais.

Sintetizando, é o cenário ontológico do ser social e legitima-se através da linguagem, que é o seu veículo de mediação. Por cenário ontológico deve ser entendido o cenário de inserção de cada um dos participantes de determinada relação dialógica que se pretenda estabelecer, na qual podem se expressar, questionar uns aos outros e argumentar. É o lócus de vivência ou convivência, o qual faz remissão ao conjunto de entidades e/ou instituições a propósito das quais é possível os falantes se referirem com veracidade. Nas palavras de Habermas, a esfera objetiva refere-se à “totalidade de entidades sobre as quais são possíveis enunciados verdadeiros” 36 .

Já o “mundo social” totaliza o processo de relações sociais interpessoais na vida dos sujeitos, conforme observa SILVA. 37 O ambiente cotidiano é o local onde se pode definir a existência desse mundo, pois nele “os sujeitos vivem e se relacionam comunicativamente” 38 , expressando o conhecimento adquirido em experiências próprias do mundo subjetivo e, exteriorizando seus argumentos, que constituirão “novos valores e novas verdades determinadas a partir do processo social de construção da realidade” 39 .

Nesse sentido, o que é socialmente verdadeiro será o que é socialmente processado pelos indivíduos e legitimamente expressado de forma interpretativa por eles no contexto cotidiano, de forma que o denominado “mundo social” deve ser fundamentado pelo conteúdo das relações, nas quais o pressuposto de verdade, a partir da interação dos sujeitos pelos atos comunicativos, é construído com base legítima nas ações e na visão de mundo expressada na busca de uma razão consensual, conforme oportunamente observado por SILVA. 40

A esfera subjetiva (“mundo subjetivo”), diferentemente das esferas anteriormente explicadas, não está situada no universo externo da vida dos sujeitos. Está ligada aos seus limites internos, nos quais se totalizam as experiências adquiridas, vivenciadas e transformadas em conhecimento subjetivo (pessoal), que é reconhecidamente válido e necessário para exteriorizar a ação e a razão no aspecto comunicativo.

Essas três esferas se referem a totalizações diferentes, que abarcam desde o processo de relação formal entre sujeito e instituições formais constituídas, até as experiências cognitivas adquiridas pelo sujeito no processo cotidiano de suas relações sociais.

Dessa forma, os integrantes, atores ou participantes desse processo se valem dessas três esferas como marcos de interpretação dentro dos quais elaboram as definições comuns acerca de uma dada situação real, representativa de um fragmento do “mundo da vida”, perseguindo, de comum acordo, uma ação orientada para o entendimento. 41

Correto dizer, portanto, que o processo do agir comunicativo possui dois aspectos que devem ser considerados: um teleológico, ou seja, de execução de um plano de ação e realização de fins; e outro denominado “comunicativo de interpretação” de determinada situação (no caso em análise, a situação problemática será a ineficiência e/ou a insuficiência da prestação de serviços de relevância social por apenas uma localidade administrativa, fato que, de certa forma, fará com que elas se vejam diante do estabelecimento de relações jurídicas administrativas para o alcance ou obtenção de um acordo, de um entendimento e, consequentemente, de melhoria em termos de governança ou gestão pública).

Ambos os aspectos (teleológico e comunicativo de interpretação) de forma conjunta, manifestar-se-ão no já citado “mundo da vida”, entendido como o lugar transcendental no qual o (s) falante (s) e o (s) ouvinte (s) se encontram para expressar criticamente seus argumentos, exibir os fundamentos de suas pretensões, resolver os desentendimentos e chegar, finalmente, a um consenso/acordo mediante o entendimento oriundo da exteriorização dos “atos de fala” ou, precisamente, atos de um discurso. Contudo, os integrantes somente atingirão os fins almejados se forem capazes ou hábeis para cobrir a necessidade de entendimento preciso, aproveitando as possibilidades de ação que lhes são oferecidas pela situação concreta.

Dessa forma, e por estar exposta, constantemente, às exigências de justificação das razões de seu comportamento, mediante a necessária apresentação de argumentos racionais, a ciência jurídica como um todo acaba por, atualmente, levantar pretensões de validade mediante a adoção de instrumentos/mecanismos que utilizam a atividade linguística e argumentativa como suporte.

Não é à toa que, em termos do direito administrativo contemporâneo, comportamentos ou atuações baseadas e aptas a concretizar o ideal de consensualidade têm ganhado cada vez mais projeção, pois, afinal, será a consensualidade uma derivação da utilização racional e intersubjetiva dos “atos de fala” da teoria comunicativa de Habermas. 42

Nestes termos, de maneira a explicitar a obtenção de projeção doutrinária atribuída à consensualidade, tem-se as visões, respectivamente, de Fernando Dias Menezes e Odete Medauar, para quem:

É natural que um dos vetores da evolução do direito administrativo, na democracia, seja a substituição dos mecanismos de imposição unilateral – tradicionalmente ditos de “império” – por mecanismo de consenso, ou seja, por mecanismos que propiciem o acordo entre os sujeitos envolvidos na ação administrativa 43 (grifo nosso)

O interesse público, em inúmeras situações, se cumpre de modo mais eficiente, ágil, sem questionamentos, mediante a obtenção de consenso, a celebração de acordos. E ainda: as práticas consensuais geram, nos cidadãos, a sensação de confiabilidade, credibilidade e boa fé na Administração e levam à adesão às medidas projetadas. 44

Feita minimamente a exposição dos principais elementos que compõem a citada teoria habermasiana, associando parte de se seus elementos à incidência da consensualidade administrativa, mostram-se imperiosas as seguintes indagações:

Como se dá ou como se pode entender a relação de determinados atores ou participantes dispostos a dialogar ou argumentar entre si (a partir das três subesferas ou submundos expostos pela teoria habermasiana) quando eles correspondem a entes coletivos de direito público interno (especificamente, os Municípios)?

Mostram-se eles aptos a chegar, valendo-se dos elementos dessa teoria, a certo consenso ou entendimento sobre a problemática questão de fornecimento eficiente e expedito de determinada prestação pública ou serviço de relevância social, bem como acerca do alcance ou estabelecimento de um mais adequado método público de governança?

Antecipa-se a crítica referente à viabilidade da utilização dos elementos dessa teoria por atores que não sejam pessoas naturais, de forma a deixá-la explícita e, ao mesmo tempo, levando-a em consideração para o desenvolvimento do raciocínio adotado. A resposta a essa questão pressupõe novo esclarecimento.

Está-se diante de um contexto fático latente e inegável, em que há a valorização da consensualidade, e de sua consequente aplicação ou utilização na realidade administrativa atual ou contemporânea. Assim, restringir o fomento à consensualidade apenas à participação dos particulares (pessoas físicas) nas discussões públicas, soa um tanto quanto incoerente, tornando tal cenário ou contexto incompleto, visto que as entidades administrativas coletivas públicas também devem ser encaradas como atores fundamentais pertencentes à esfera pública, na qualidade ou na condição, muitas vezes, de entes representativos da democracia local.

São verdadeiras figuras intermediárias ou interpostas ou, ainda, entidades propulsoras da atuação social direta que, por sua vez e, muitas vezes, se mostra incapacitada ou, até mesmo, que incapacita a elaboração de decisões administrativas mais adequadas ou pertinentes. 45

Como a esfera pública (principalmente, a partir da década de 90 do século passado) tende a ser compreendida como um sistema de captação das principais e mais urgentes problemáticas sociais, apresentando, pois, certa sensibilidade para antevê-las, mediante comportamento preventivo e prospectivo, deduzindo as suas principais consequências, não se pode permitir que a sua composição estrutural, digamos assim, torne-se reduzida.

Afinal, igualmente cabe à esfera pública o exercício do papel de busca por soluções pertinentes a esses problemas carentes de conformação urgente, mediante uma função que parece ser-lhe inerente: a de filtrar e sintetizar “estos fluxos comunicativos e opiniões públicas tematicamente específicas”, 46 assemelhando-se, nesse sentido e, apenas, nesse, ao citado “mundo da vida”, sendo que, na verdade, o termo “esfera pública” acaba se referindo “ao espaço social gerado pela ação comunicativa” 47 .

Como a esfera pública, em tempos atuais, torna-se, cada vez mais pluralizada, invariavelmente tem-se que o “mundo da vida” tornar-se-á, também, plúrimo, pressupondo a copresença de tantos quantos forem relevantes os atores participantes com o intuito de consecução e melhoramento das decisões públicas de relevância social a serem tomadas ou colocadas em prática.

Nestes termos, tem-se de forma sucinta que a composição da esfera pública, abrange, cada vez mais, participantes novos e diversificados, aproximando-se o público do privado, mas, também, mediante a previsão de figuras alternativas decorrentes até mesmo de mútuo esforço público. A esfera pública contemporânea tem esse perfil em termos de composição, revelando-se atrativa para uma miríade de componentes, desde que aptos a cooperarem na boa condução da coisa pública, bem como responsáveis adequadamente para aperfeiçoar o dito interesse público e/ou interesse de relevância para a sociedade.

Para fazer com que haja correspondência ou pertinência temática entre o procedimento de estruturação ou formulação dos arranjos associativos locais e os elementos pertencentes à teoria formulada pelo filósofo alemão, é necessário desenvolver, portanto, um raciocínio analógico. Afinal, os falantes, nesses casos, não serão pessoas físicas, mas entes coletivos, que por meio de pessoas que os representam, irão externalizar os seus “atos de fala” e as pretensões de validade acerca de determinada fragmentação do mundo da vida a eles comum e desprovida de boa resolução.

Portanto, pode-se dizer que, com relação à adaptabilidade ou adequabilidade do uso dos elementos da teoria habermasiana da ação comunicativa, há, sim, possibilidade de certo entendimento acerca de determinada problemática mesmo quando os atores envolvidos são pessoas jurídicas coletivas.

Assim, no que diz respeito à relação dos entes locais coletivos de direito público interno com o denominado “mundo objetivo”, deve-se entender como estes, digamos, “falantes” ou “participantes”, que se relacionam com as instituições sociais pertencentes ao contexto social em que se inserem.

Os falantes em questão devem ter tanto a pretensão de que os seus enunciados acerca de determinada problemática sejam verdadeiros no que tange às instituições sociais existentes, quanto a de que estes mesmos enunciados argumentativos guardem relação com o contexto normativo vigente, ou seja, que as pretensões de validade...

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jusbrasil.com.br
28 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258313/capitulo-1-referenciais-teoricos-justificadores-do-processo-cooperativo-interlocal-consorcios-publicos-ed-2020