Consórcios Públicos - Ed. 2020

Capítulo 2. Do Processo de Cooperativismo Local: Sua Compreensão, Manifestações e Possíveis Repercussões em Contextos Supralocais

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2.1.Quadro geral do processo de cooperação administrativa interlocal

Antes de realmente tratar da questão do quadro geral dos processos de cooperação realizados em âmbitos locais, mostra-se pertinente ao desenvolvimento do presente trabalho, primeiramente, compreender, mesmo que de forma sintética, o conteúdo ou sentido sociológico da expressão ‘cooperação’.

REINHOLD ZIPPELIUS, ao tratar dessa questão (principalmente no que diz respeito à resolução de conflitos), ressalta que será mediante a colaboração inerente à cooperação, feita entre vários níveis de subsistemas, que a regulação de interesses poderá ser verificada dentro do Estado. Nas palavras do autor, “a regulação de conflitos de interesses socialmente relevantes concretiza-se de maneira particularmente nítida, em sociedades pluralistas, pela acção conjunta de todo um complexo de subsistemas” 1 .

Se assim ocorre para que se tenha melhores soluções para os conflitos de interesses, ou seja, quando certo conflito se instaura, diante da necessidade de ser buscar uma adequada resolução para problemáticas que afetam mais de um contexto socioeconômico, dentro de determinada estrutura estatal, não havendo, de antemão, polarização de interesses, o recurso à técnica da cooperação também se apresenta relevante.

A cooperação, nesse sentido, funcionará como alternativa de regulação de questões sociopolíticas, mediante ponderação e articulação de interesses com o objetivo de obter certo equilíbrio entre eles. Fala-se, então, em cooperação como expressão designativa de uma técnica ou método articulado, baseado em compromissos, vocacionada à preparação de solução para problemáticas que, de acordo com a proposta deste trabalho, sejam comuns a duas ou mais estruturas administrativas (especialmente, as locais).

Em conformidade com o pensamento desenvolvido por ZIPPELIUS, “em termos genéricos, poder-se-ia descrever este esquema cooperativo da maneira seguinte: aos vários níveis existem conjuntos organizatórios que ponderam e articulam interesses e opiniões preparando compromissos entre eles” 2 . A essa visão se acrescenta o argumento de que essa articulação, proporcionada pela estrutura cooperativa, poderá levar em consideração, também, argumentos constantes em certos “atos de fala”, que serão exteriorizados, na prática, visando à exposição de informações e dados, contribuindo, ao final, para o convencimento dos que estão em relação cooperativa e a uma possível consensualidade em termos decisórios.

A capacidade de utilização da cooperação, segundo Zippelius, dependerá de alguns fatores, como o número de interessados, bem como a disponibilidade apresentada por eles para essa prática cooperativa, sem se deixar de lado a acuidade (severidade, importância) da problemática a ser enfrentada e que deverá ser determinada, principalmente, pelo ritmo de mudança da situação social e dos problemas ou consequências dela decorrentes.

Percebe-se, portanto, que também nesse ponto há certa correspondência, ou pode ser estabelecida certa proximidade, entre a visão de Zippelius e o raciocínio desenvolvido por Habermas no que diz respeito aos elementos de sua ‘teoria da ação comunicativa’. Explica-se: no estabelecimento de certo processo cooperativo, a disponibilidade dos interessados, descrita por Zippelius, corresponderá à disponibilidade para o alcance de certo consenso sobre determinada problemática fragmentada e extraída ‘do mundo vida’ na visão habermasiana. Problemática esta que, tanto para Zippelius (ao relevar a sua acuidade, importância ou severidade) quanto para Habermas (ao salientar a relevância que ela possui para os sujeitos em relação comunicativa ou discursiva, já que será essa questão problemática o foco de atenção deles), e devido às implicações sociais que dela possam vir a surgir, não escapa como dado a ser considerado em uma específica situação cooperativa com vistas à consensualidade decisória.

A acuidade e a amplitude do problema a ser discutido em termos cooperativos corresponderão a certa fragmentação do mundo da vida a ser discutida, ou, se se preferir: a fração do mundo vida a ser objeto de certo discurso argumentativo (na visão habermasiana) está relacionada à acuidade e à amplitude desse mesmo problema na visão de Zippelius. Só se estabelece uma aproximação dialógica com vistas a determinado consenso ou resolução consensual de determinada problemática, se ela se mostrar relevante e carecedora de superação; do contrário, crê-se que o objetivo dessa aproximação discursiva final tornar-se-á desprovido de qualquer sentido.

Dessa forma, havendo correspondência entre situações problemáticas extraídas do “mundo da vida” e a constatação de que, contemporaneamente, tem havido uma ampliação significativa das funções estatais, bem como da complexidade e dos custos das obras e serviços de relevância pública, comprometendo os fundamentos da dita Administração clássica, conforme bem lembrado por MEIRELLES 3 , a exigência de novas formas e meios de prestação de serviços afetos ao Estado se impõe, indubitavelmente; e é para atender a essa exigência que a cooperação administrativa é adotada como alternativa governativa 4 - 5 - 6 .

Assim, e de acordo com a orientação de PAREJO ALFONSO sobre a temática, tem-se que a cooperação se apresentará como uma das formas de concretização das relações interadministrativas de articulação para o atingimento de fins de interesse comum entre entes interessados. Mediante comportamento voluntário, os atores se articulam e, assim procedem, por constatarem certa disponibilidade mútua para o debate e para a ação conjunta. Como é possível verificar, a reciprocidade comportamental é uma clara nota característica da cooperação, ou, como prefere PAREJO ALFONSO, “a reciprocidade é, pois, nota definidora da cooperação” (tradução própria) 7 .

Diferentemente da coordenação 8 , na cooperação ocorre a implementação por vários sujeitos de certa atividade que está diretamente dirigida a produzir efeitos nas esferas jurídicas de outro (s) sujeito (s). Nas palavras do jurista espanhol, “a característica dela é, pois, a disposição ou atribuição de um ou mais sujeitos [disponente (s)] em favor de outro ou outros [beneficiário (s)], embora as disposições ou atribuições se cruzem, sejam recíprocas” (tradução própria) 9 .

Mas, em termos de eficácia jurídica, como ela poderá ser garantida, já que, até então, foi analisada sob a perspectiva sociológica? Juridicamente, a pretensão da eficácia não pode vincular-se, apenas, a fatores sociológicos, devendo apresentar certa carga jurídica vinculante. Onde, no entanto, se deve buscá-la?

A resposta a ser dada a este questionamento pressupõe a análise de duas perspectivas argumentativas:

I.A primeira faz referência à atribuição de normatividade aos processos de cooperação, mediante previsão normativa, seja a partir de textos constitucionais ou de lei em sentido estrito 10 , tanto em contextos federativos, quanto em realidades unitárias 11 .

II.A segunda, tão significativa quanto a primeira, se refere à implementação do processo de cooperação por intermédio da função público-administrativa de assuntos que busquem, na cooperação, o fundamento para a superação de problemáticas que demandam ou carecem de resolução adequada.

A partir das duas perspectivas apresentadas, desmitifica-se o argumento de que o conceito de cooperação é demasiadamente abstrato e que, por isso, seria destituído de qualquer valor ou relevância, inclusive em termos jurídicos. Afinal, não é por possuir elevado grau de abstração que o conceito de cooperação se torna esvaziado ou pobre em termos de conteúdo, não tendo propósito existencial, como poderia ser imaginado, em uma análise rasa e preliminar. A abstração do termo não se apresenta como empecilho para lhe atribuir contorno e relevância jurídicos. Caso o fosse, conforme observa ALESSANDRA SILVEIRA 12 , os princípios jurídicos não poderiam ser tidos como normas jurídicas, por exemplo.

A atribuição de juridicidade à cooperação apresenta-se relevante a ponto de ela ser considerada propriamente um dever jurídico, revelador de um compromisso para com efetivação das pretensões constitucionais, sendo inerente à condição de qualquer realidade estatal, embora seja mais evidente em realidades compostas ou complexas. Neste sentido, o entendimento da cooperação, sob a ótica jurídica, mostra-se de suma importância, pois, contrariamente, de acordo com SILVEIRA 13 , haveria uma insanável contradição na sua caracterização como compromisso ou dever jurídico.

Aproximando-se dessa ideia, SANTOLAYA MACHETTI dispõe que a cooperação é uma “particular forma organizativa de certos tipos de atividades que tendem a satisfazer exigências de harmonização para fins determinados entre sujeitos dotados de poderes públicos sem que entre eles surjam relações de hierarquia” 14 . Para o autor, a cooperação, portanto, pressupõe e carece da existência da harmonização de fins (no caso, os determinados em âmbito constitucional), mediante intervenção de sujeitos dotados de poderes públicos para tanto 15 .

O que irá impedir que a cooperação fique determinada ou dependente da voluntariedade dos interessados será a existência e, até mesmo, a preexistência de certo núcleo normativo que a ela faça referência, mesmo que indiretamente, inferido do próprio texto constitucional, responsável pela imposição da existência de um constitucional compromisso cooperativo 16 .

Levando-o em consideração, transcorrerá o seguinte: a contingência social, acrescida de suas inerentes e inevitáveis problemáticas, condicionará a normatividade que a ela será aplicada, sendo que a simbiose entre os planos sociológico e jurídico fará com que o Estado pense a questão da cooperação estruturando-a tanto em termos normativos, quanto administrativos, para que condizentes soluções possam ser estudadas e, posteriormente, implementadas, visando o atendimento adequado do interesse público 17 .

Estabelecida, portanto, essa linha de raciocínio, entende-se que qualquer perfil de Estado deve sobrelevar formas de cooperação governativa, estimulando que ela ocorra, inclusive, a partir de ambientes sociojurídicos locais/municipais.

Assim, partindo-se da ideia de que as localidades administrativas devam ser entendidas não apenas como expressão da autonomia administrativa, mas como reflexo da própria estruturação do poder político (consubstanciado no denominado ‘poder local’), verifica-se que a influência que os entes locais vêm tendo ou possam vir a ter, principalmente na formulação e execução de políticas públicas ligadas a prestações de relevância social, é de peculiar importância para a compreensão da gestão pública de contextos macro de aplicação do direito administrativo.

Dessa forma, o quadro referencial de adoção de métodos de cooperação ou associação local ou, como FERNANDO ALVES CORREIA prefere denominar, o “fenômeno de cooperação intermunicipal” 18 acaba por se mostrar desejável (e isso desde 1986, segundo o autor português), traduzindo-se em uma cadeia de esquemas variados de colaboração entre dois ou mais municípios, que, devido a certa interdependência de problemas e, até mesmo, a certa proximidade geográfica, acabam por estabelecer certo diálogo com o objetivo de realizar tarefas relacionadas à obtenção de soluções ou ao aprimoramento de determinado interesse comum 19 .

Linha de raciocínio complementar à argumentação de Fernando Alves Correia é desenvolvida por LEROUX, BRANDENBURGERE e PANDEY, ao salientarem que, em razão da verificação de problemáticas que atingem mais de uma jurisdição local, a incidência de arranjos governativos que possam, por intermédio de comportamentos decisórios compartilhados, solucioná-las tem sido alternativa indicada, revelando maior eficiência administrativa, inclusive.

Os governos locais são confrontados, cada vez mais, com problemas políticos que ultrapassam os limites de suas jurisdições políticas individuais [...]. A natureza transjurisdicional das questões de política local cria uma necessidade de ação coletiva por parte dos governos locais fragmentados, a fim de gerenciar eficazmente problemas regionais, minimizar externalidades negativas e maximizar economias de escala [...] Arranjos de compartilhamento de serviços criados por meio de acordos interlocais (ILAs) representam uma alternativa para gerenciar problemas multijurisdicionais. Os contratos de serviços interlocais podem ser acordos formais ou informais de compartilhamento de serviços, nos quais um governo local contrata outro para o desempenho de um serviço ou presta o serviço a outro, ou, senão, várias unidades agrupam seus recursos para a produção conjunta de serviços. 20 (tradução própria)

Tal quadro, portanto, acaba por adquirir certa uniformidade tanto no âmbito europeu quanto em âmbito latino-americano, variando, no entanto, de acordo com o contexto político-institucional de cada país, conforme é bem lembrado por PAWEL SWIANIEWICZ 21 - 22 .

Conveniente observar que o incremento do atual movimento cooperativo entre as localidades administrativas, conforme lembra FERNANDO ALVES CORREIA 23 , não pode ser visto, apenas, como uma tentativa de melhoria da capacidade prestativa ou prestacional das localidades, em especial dos municípios.

Embora essa melhoria ou esse aperfeiçoamento da capacidade governativa e administrativa seja um dado relevante (e de fato é), o processo ou fenômeno cooperativo ou de associação intermunicipal deve ser visto como uma exemplificação de uma preocupação decorrente da necessidade de se alcançar “um escalão administrativo supramunicipal já que a tradicional organização territorial autárquica [local] não corresponde às exigências actuais e às condições de vida administrativa hodierna” 24 . Ou seja, uma influência superdimensionada, proveniente de âmbitos menores em termos de gestão pública, deve ser levada em consideração, atualmente.

Tanto é assim que HULST e VAN MONTFORT 25 dirão que as realidades locais europeias (principalmente as menores), de forma geral, devido a uma série de pressões externas que, de certa forma, tem comprometido o seu desempenho governativo e, inclusive, a sua própria existência, acabam se valendo de processos cooperativos intermunicipais como alternativas viáveis de reversão desse quadro de comprometimento de sua atuação administrativa e governativa 26 .

O recurso à interação administrativa tem sido uma necessidade sentida em vários países europeus (sejam de tradição jurídica napoleônica, sejam de influência anglo-saxônica), levando a que o redimensionamento da área dos municípios ganhe corpo ou concretização através, por exemplo, das ‘Associações de Municípios’ (‘Der Zweckverband’) e dos ‘Kreis’ que no direito alemão são os melhores representantes 27 ; dos ‘Conzorzi intercumunale’ do direito italiano 28 ; do ‘Syndicat de Communes’ 29 do direito francês, derivações ou exemplificações dos chamados ‘Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) e, finalmente, das ‘Mancomunidades de Municípios’ e dos ‘Consorcios Locales’ do direito espanhol 30 - 31 .

Importante documento acerca da temática cooperativa envolvendo os centros de decisão locais é encontrado na realidade jurídica do Senegal 32 , demonstrando-se que a matéria tem tido relevância em várias e distintas realidades jurídico-administrativas no mundo.

Todos esses institutos podem ser caracterizados como exemplificações ou concretizações da busca por certa e contemporânea racionalidade administrativa local no que diz respeito à gestão pública. Afinal, conforme observa SANTAMARÍA PASTOR, em referência à realidade espanhola (mas a qual pode ser estendida para outros âmbitos sociais e jurídicos) junto à Administração do Estado (administração central), bem como junto às Comunidades Autônomas e aos Entes Locais de base territorial, “existe uma amplíssima gama de organismos individualmente detentores de personalidade jurídica e formalmente independentes de um ente matriz ou central, mas fortemente vinculados a ele, já que são criados para desempenhar funções ou prestar serviços próprios deste”, de forma a aperfeiçoar os próprios objetivos do Estado como um todo (tradução própria) 33 .

Na visão de HULST e VAN MONTFORT, a cooperação envolvendo as municipalidades tem se expandido, desde 1950, em uma variedade de formas desde a cooperação interlocal de propósito singular, específico ou único, até as formas com propósitos ou objetivos múltiplos. Tem-se, também, a cooperação de base consultiva mútua dos interessados em participar ou integrar determinada relação em contraposição à de base estatutária, em que há regulação jurídica das tarefas e competências a serem exercidas. Todas essas formas, na perspectiva dos autores citados anteriormente, têm em comum o fato de que “são criadas para lidar com as questões de escala e as pressões crescentes, sem renunciar ao controle local sobre as políticas e tarefas envolvidas” 34 (tradução própria).

Feita a exposição da situação cooperativa local de forma generalizada, deve ser salientado que, tanto na ordem jurídica portuguesa (na qual, às autarquias locais é dado, de acordo com o disposto no artigo 235º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa de 1976, um ‘status’ de elemento inerente à organização democrática do Estado 35 , sendo-lhes garantida, também, mediante dispositivo normativo constitucional, autonomia suficiente em sua forma de agir – vide art. 6º, nº 1), quanto na realidade federativa brasileira (na qual os municípios – expressões desse ‘poder local’ – são tidos como entes político-administrativos também autônomos, fazendo parte da própria organização democrática do Estado, estando situados num mesmo patamar que a União e os Estados-Membros e, despidos de qualquer forma de controle exercido por parte destes últimos – vide art. 18, combinado com o art. 29, ambos da Constituição Federal Brasileira de 1988), a ideia de modernização da governança pública em sentido amplo pressupõe ou tem como pressuposto um fortalecimento do seu entendimento em âmbito local.

Aliás, abordar a questão da modernização da governança pública local conduz a que se tenha em mente, como lembra MARTA REBELO, o fato de que as municipalidades vêm passando por uma crise, que “surge numa era em que o localismo da vida de relação vai para além das fronteiras municipais” 36 .

Quer-se com isso dizer que, para que se possa entender a modernização governativa das localidades administrativas (mediante, inclusive, a adoção do processo cooperativo entre as localidades), problemáticas que há tempos as atormentam devem ser objeto de referência, não se podendo fechar os olhos a elas. Entre essas tormentas, pode-se apontar a insuficiência financeira apresentada pela maioria das realidades administrativas locais 37 , bem como a dificuldade em se conseguir ultrapassar ou superar limites geográficos locais em razão de problemas estruturais graves (relacionados à capacidade técnica de fornecimento de serviços de qualidade), que acabam por se refletir em outros contextos socioadministrativos 38 .

Essas específicas problemáticas, que, certamente, comprometem de forma considerável a subsistência ou viabilidade dos contextos locais – enquanto realidades administrativas –, justificarão a ocorrência do fenômeno do associativismo local, ou, como designa MARTA REBELO (em referência às áreas metropolitanas não constituídas em território português devido à negativa do referendo de 1998), do “redimensionamento [readequação] municipal por um processo de unificação vertical” (acréscimo em itálico próprio) 39 . Acredita-se que esse redimensionamento a que se reporta a autora diz respeito, também, à conformidade horizontal em âmbito local, pressupondo uma alternativa de superação das problemáticas citadas.

Afinal, com maestria observa JOSÉ ANTÓNIO SANTOS 40 que “um futuro de melhor e mais racional administração, com as inerentes mais-valias para os utentes e contribuintes, passará sem dúvida pela procura de uma escala mais adequada das circunscrições autárquicas e pelo fomento do associativismo entre autarquias, nas múltiplas formas que um processo dessa índole pode revestir” 41 .

É justamente por visar à busca por uma escala administrativa e governativa mais adequada e coerente que ALLI ARANGUREN 42 defende o processo de cooperação como substituto das relações verticais de hierarquia tradicionais, principalmente, se se levar em consideração a complexidade organizacional, bem como o processo de descentralização, que vem levando à constatação de uma gama variada e, por isso, complexa de níveis ou escalas governativas (internacional, regional supraestatal, estatal, regional infraestatal e local).

Seguindo esse raciocínio, pode ser afirmado que as relativamente novas formas associativas entre os entes públicos locais, ao mesmo tempo que consubstanciam manifestações desse reforço da governança local, poderão acabar trazendo melhoramentos ou benefícios para além de suas próprias realidades, tendo uma projeção em âmbito nacional e, quiçá, supranacional.

Com relação à razão sociológica na qual se embasa ou se fundamenta o processo interadministrativo local ou de associativismo local, pode ser dito que se refere à mesma razão pela qual as próprias localidades (cidades) surgiram, qual seja: a necessidade de agrupamento ou de integração de forças para a consecução de fins comuns 43 .

Lembra JOSÉ NILO DE CASTRO (discorrendo sobre as teorias que tentam explicar a origem do municipalismo) que, de acordo com a Escola Institucionalista – tendo como representante Maurice Hauriou –, o município seria uma verdadeira “célula de formação espontânea” 44 , passando a ser instituição fundamental da existência do próprio Estado. Acrescida a essa ideia tem-se a Escola Sociológica e Histórica (representada por Savigny e Giner), para a qual o município seria a simbologia da própria politização da sociedade organizada, não tendo o Estado o criado mediante lei (como sugeriria a Escola Legalista de Kelsen), mas o reconhecido enquanto unidade natural. Na verdade, aqui se compartilha a mesma visão dos que dizem que o Estado, ao reconhecê-lo como unidade, digamos, ‘autônoma’, o faz mediante preceitos normativos seus; portanto, haveria assim uma junção das ideias expostas anteriormente.

Assim, se há uma interação entre variados elementos acerca do surgimento das realidades locais, é de se esperar que, com relação ao fenômeno das associações entre elas, haja também uma confluência de dados aptos a explicá-lo (sejam dados sociológicos, sejam históricos, culturais ou, até mesmo, normativos ou jurídicos).

Explica-se: se se pode dizer que, tendo como base inicial o processo ou a análise histórico-evolutiva, a aproximação entre indivíduos com vistas à superação de necessidades e ao alcance de objetivos comuns serviu de alicerce para que a estrutura citadina surgisse, o mesmo raciocínio pode ser empregado ou feito em termos analógicos para o estabelecimento de vínculos entre administrações locais (tanto inseridas em um âmbito nacional quanto em realidades ou contextos nacionais diversos, mas próximos), admitindo que estruturas administrativas novas possam exercer o papel/a função de auxiliar no atendimento e na superação de problemáticas comuns a mais de uma realidade local e que demandam soluções também compartilhadas.

Posicionando-se da mesma maneira, VITAL MOREIRA assevera que “a cooperação intermunicipal, por meio de associações de municípios, é um fenômeno praticamente universal, independentemente da natureza e da dimensão dos municípios em cada país, embora seja tanto mais frequente quanto maior for a fragmentação territorial dos municípios” 45 .

Lembra, entretanto, o autor português, que há também um embasamento jurídico (e, portanto, justifica-se a referência feita anteriormente acerca da junção dos elementos possíveis para explicação do fenômeno tanto de surgimento das localidades através das várias ‘Escolas’ citadas quanto das associações originadas delas) para a existência do fenômeno associativo, visto que, nas suas palavras, “sendo os municípios entidades públicas territoriais infraestaduais, o fundamento das associações intermunicipais não pode assentar numa expressão de uma liberdade privada de associação de municípios, visto que aquela só assiste aos particulares. A associação de entidades públicas só pode resultar da Constituição ou da lei” 46 .

Concordando com VITAL MOREIRA, 47 nessa perspectiva, pode ser afirmado que a razão jurídica há que incidir também no momento de explicação e entendimento desse processo interativo para, inclusive, lhe conferir maior legitimidade.

Não é à toa que, tanto na ordem jurídica brasileira quanto na portuguesa, há referência expressa ao associativismo local ou às formas de sua manifestação em seus textos constitucionais (cf. art. 241 da Constituição Federal Brasileira de 1988 e art. 253º da Constituição da República Portuguesa de 1976) e em âmbito infraconstitucional (cf. no ordenamento brasileiro, por exemplo, a Lei Federal 11.107/2005, bem como a Lei 75/2013 no contexto jurídico português) 48 .

Na verdade, a elaboração e utilização de novos arranjos institucionais pelos entes públicos locais, com base na junção de esforços, visando à resolução de problemáticas sociais, de infraestrutura e econômicas comuns, são a representação em concreto da normatividade – e crê-se que seja uma realidade tanto no ordenamento jurídico brasileiro quanto no lusitano – do que se denomina ‘compromisso constitucional de cooperação’, depreendido não apenas da realidade dos Estados Compostos (dos quais os Federais, a exemplo do Brasil, fazem parte), mas, inclusive, da realidade de Estados Unitários, como o Estado Português.

Tal compromisso constitucionalmente decorrente e/ou assumido (enquanto elemento normativo) implica, à primeira vista, a compreensão do que seria, em termos jurídicos, a denominada ‘cooperação’, conforme sinalizado anteriormente. Embora seja tido como um conceito de difícil aperfeiçoamento, a cooperação atenderia a determinados “imperativos de discursividade decisória, eficiência e participação”, como assevera ALESSANDRA SILVEIRA 49 .

A essa ideia se acrescenta a nota esclarecedora de que esses ‘imperativos de discursividade e participação’ estão voltados tanto para o atendimento de objetivos ou metas comuns aos entes cooperantes 50 quanto para a consagração de fins constitucionalmente exigidos. Daí se dizer que a dedução da compreensão desse compromisso constitucional em sede do ordenamento constitucional brasileiro pode ser feita a partir da análise do art. 3º da Constituição Federal Brasileira de 1988, que estabelece os objetivos da República, bem como da leitura do art. 9º, ‘g’, da Constituição da República Portuguesa de 1976, que, por sua vez, assinala as tarefas fundamentais do Estado português.

Com relação ao dispositivo brasileiro, tem-se pela sua leitura a determinação de que a República Brasileira deve, mediante determinado imperativo constitucionalmente imposto, garantir a construção de uma sociedade livre, justa e igualitária, voltada para a redução da pobreza e para a consequente promoção do desenvolvimento nacional. Por certo, aqui, as ideias de ‘compromisso de cooperação’ e de ‘junção de esforços’ entre esferas federativas de governo devem incidir para que tal desiderato seja alcançado de forma mais expedita e eficiente.

Já com relação ao ordenamento português, vê-se que o artigo constitucional citado (art. 9º, ‘g’) determina que sejam incumbências da República Portuguesa a concretização e promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional. O mesmo raciocínio feito anteriormente é aqui adotado, querendo isso dizer que, para que tal desiderato seja concretizado de forma otimizada, conta-se com a participação ou influência de todas as manifestações de poder político e/ou administrativo existentes no território lusitano (ao menos, é o que se espera).

Assim, tanto num caso como no outro, o compromisso constitucional de cooperação pode ser verificado, levando a que fique justificada, então, a adoção de novos arranjos institucionais que carreguem consigo essa proposta, ou melhor, esse compromisso 51 .

Dando continuidade a esse quadro geral explicativo do processo de cooperação, DOMINGOS VAZ, em feliz análise acerca do processo interativo e de interdependência entre territórios, assevera que, “numa visão prospectiva a cooperação transfronteiriça é decisiva para ‘esbater fronteiras’ e integrar territórios, estimulando um novo quadro de relacionamento entre os dois lados da fronteira, de cariz mais técnico-científico, promovendo o envolvimento de entidades públicas e de organizações da sociedade civil na troca de experiências e na concretização de projetos comuns52 (itálico próprio).

Não se pode deixar de concordar com o referido autor acerca da elaboração de novas figuras ou estruturas administrativas se se pretende auxiliar no necessário desenvolvimento ou aperfeiçoamento da realidade local e de sua gestão pública. O mútuo envolvimento entre as entidades públicas consubstanciado nessa troca de experiências para que projetos em comum sejam concretizados, segundo a visão do autor, vai ao encontro do que foi dito atrás acerca da incidência de ‘imperativos de discursividade e participação’, elementares à caracterização da cooperação.

Uma alternativa não pode ser vislumbrada ao se levar em consideração o fato de que a cidade, enquanto fenômeno de coexistência humana constantemente em mutação, acaba por se tornar “palco principal da experiência social;(...) uma realidade poliédrica rica de facetas” 53 .

É por a cidade constituir um contexto humano que abarca uma gama ou diversidade de situações e, por consequência, de problemáticas e demandas em contínuas e crescentes transformações, que novas formas institucionais precisam ser elaboradas pelas entidades locais (ainda mais quando essas problemáticas não se restringirem, apenas, a uma fronteira ou limite geográfico, sendo, atualmente, compartilhadas e/ou vivenciadas por mais de uma estrutura local, inclusive de nações diferentes).

Daí se fazer referência à importância de ‘ferramentas’ administrativas baseadas na cooperação (a exemplo das ‘associações municipais’ no contexto lusitano e dos ‘consórcios públicos’ na realidade jurídico-administrativa brasileira), de forma que, mediante a conjugação de esforços comuns ou trocas de experiências administrativas de gestão e governança, dificuldades sejam ultrapassadas ou superadas e planos ou projetos (com vistas ao aumento da qualidade de vida da coletividade) sejam colocados em prática.

Tentar-se-á demonstrar que, com a utilização de mecanismos de cooperação entre os entes públicos locais (como os citados anteriormente), mediante um verdadeiro processo racional dialógico entre eles e a institucionalização de novas formas administrativas relacionais, pode haver um enriquecimento do pensamento de DOMINGOS VAZ quando diz que “pensar sociologicamente o território exige uma capacidade evidente de transcender as tradicionais dicotomias analíticas (...)” 54 . O encapsulamento das localidades governativas às limitações não apenas territoriais, mas também às formas tradicionais de gestão pública local, com resquícios de interferência e determinismos do governo central, precisa ser rompido ou ultrapassado.

De fato, a conjugação de ideias entre administrações públicas locais, levando à formulação de parcerias entre elas, facilita a compreensão de que as localidades (cidades) contemporâneas e seus mecanismos de gestão não podem mais se enclausurar em suas limitações territoriais se pretendem superar desigualdades comuns e alcançar e fornecer às populações vinculadas diretamente a cada uma delas o necessário mínimo de desenvolvimento. E, mais do que isso: as localidades não podem se encapsular (nem se deixar ser) se pretendem ajudar na realização de fins constitucionais nacionalmente válidos e desejados, otimizando a governança nacional e, quiçá, supranacional.

Mesmo porque essa expectativa pode ser depreendida, como já referido, no âmbito constitucional brasileiro (art. 3º da Constituição da República Brasileira) e na realidade constitucional portuguesa (art. 9º, letra ‘g’, da Constituição da República Portuguesa), bem como em sede da própria União Europeia, conforme se verifica na ‘Carta Europeia da Autonomia Local’, ao tratar da questão da associação e da federação, lembrando que em seu art. 10º, nº 3, há previsão de que o associativismo possa ocorrer, inclusive, entre autarquias de Estados diferentes, e não apenas limitado a uma única circunscrição territorial estatal.

Expostas essas observações, é necessário fazer a inserção desse fenômeno cooperativo local sob as diferentes perspectivas sociojurídicas escolhidas, quais sejam: sob a visão da forma federativa de Estado da realidade brasileira, bem como sob a ótica da forma unitária de Estado da realidade portuguesa, verificando e compreendendo em ambas a incidência do chamado compromisso constitucional de cooperação, mediante sua concretização através das formas associativas de cunho relacional entre as localidades interessadas.

Antes, no entanto, e para finalizar este tópico, merece referência o fato de que a relevância do fenômeno cooperativo está jungida à compreensão e análise das estruturas estatais ou às teorias das formas de manifestação do Estado, bem como, e por consequência, da própria Administração Pública. Com isso se quer dizer que o tipo ou forma estatal condicionará, ou minimamente influenciará, o modus operandi adotado pelas estruturas administrativas existentes em um e outro caso, visando à missão de aperfeiçoamento e alcance de finalidades públicas.

Nesse sentido, tem-se a visão da jurista portuguesa MARIA JOÃO ESTORNINHO, para quem a existência de uma relação ou vinculação entre os modelos de Estado e as teorias das formas de atuação da Administração Pública torna-se inevitável. Na verdade, segundo a autora, “o «modelo de Estado» adoptado em certo momento e em certo local determina, desde logo, as funções que incumbem à respectiva Administração Pública” 55 .

E, se assim o é, certamente os objetivos ou os fins que ao próprio Estado são impostos acabam por influenciar, também, a maneira organizatória das entidades administrativas. Nesse sentido, deve ser sobrelevado o pensamento exposto por EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN 56 , de que “o modo de atuação e de trabalho característicos da Administração Cooperativa está modificando as técnicas e postulados em que se baseiam o direito administrativo, os seus princípios de direção e governo” (tradução própria) 57 . Seja numa realidade unitária, seja em um contexto composto de certa pluralidade de níveis ou esferas ou de distribuição e exercício do poder público 58 .

Dessa forma, tendo em vista os diplomas legais que tratam da questão do cooperativismo local tanto no Brasil quanto em Portugal – que serão objeto de análise nos itens 2.4.1 e 2.4.2 do presente trabalho –, pode ser dito que eles inauguram uma interessante visão acerca do alcance dos objetivos determinados pelas respectivas realidades estatais e impostos às respectivas administrações públicas locais.

Dando sequência a este capítulo, passa-se à contextualização desse processo cooperativo local de acordo com a realidade de cada um desses Estados. Em seguida, dissertar-se acerca dos instrumentos administrativos institucionalizados ou formulados pelos ordenamentos jurídicos selecionados e que concretizam essa situação de cooperativismo, amadurecendo a ideia de que o perfil estatal pós-social ou contemporâneo pode ser caracterizado, conforme bem observam MENDONZA e VERNIS, como sendo o de um “Estado Relacional” 59 .

2.2.O fenômeno da cooperação interlocal no contexto federativo brasileiro

De acordo com a proposta feita, na realidade brasileira, o estudo e a análise do fenômeno cooperativo entre localidades administrativas dar-se-ão tendo em vista o contexto federativo de Estado.

Não de forma desnecessária deve-se, inicialmente, analisar e entender o fenômeno federativo para, posteriormente, poder melhor contextualizar as experiências administrativas cooperativas entre as localidades, chegando-se à argumentação de que podem vir a se adequar ao modelo de racionalidade administrativa local contemporânea, baseado na ideia de consensualidade ou concertação administrativa, a partir do estabelecimento, entre si, de relações jurídicas administrativas. E, mais: pode-se dizer que um modelo de racionalidade local assim desenvolvido vincula-se à forma de federalismo adotada (ao menos deveria ser!) no Brasil, qual seja: o federalismo cooperativo.

O modelo federal de Estado, enquanto forma de organização político-administrativa, originou-se 60 ou, ao menos, tornou-se mais relevante a partir da realidade norte-americana em 1787, que, na visão de GARCIA-PELAYO, respondeu a necessidades práticas, pois “se tratava de buscar uma fórmula que fizesse compatíveis a existência dos Estados individuais com a de um poder dotado de faculdade para bastar-se por si mesmo, no concernente à esfera de suas funções” 61 .

Portanto, a constituição do arquétipo federalista de Estado, em sede da realidade norte-americana, teve como escopo conjugar a existência de uma pluralidade de realidades governativas periféricas (até então soberanas – “os Treze Estados” ou “treze Colônias Confederadas”) com o ideal de unidade e homogeneidade. Essa conjugação, aparentemente difícil de ser estabelecida, entre pluralidade e unidade, foi resolvida com a cessão ou cedência pelas unidades periféricas de parcela de suas soberanias a um ente governativo único e central 62 .

É o chamado modelo federativo por associação ou agregação, do qual resultaria, conforme observa ZIMMERMANN, um comprometimento para com um pacto constitucional de união, tendo seu valor, justamente, na permissão de uma dupla coexistência de ordens políticas distintas, mas harmonizadas, “conciliando-se a unidade dos objetivos gerais com a diversidade das fontes descentrais de poder” 63 .

Entretanto, e em sintonia com o pensamento de GIANCARLO ROLLA 64 (para quem o constitucionalismo moderno revela ou tem revelado mudanças no cenário organizativo de contextos federativos), pode ser verificado que a tendência centrípeta originariamente existente tem sido frequentemente confrontada com uma maior inclinação centrífuga apta a poder, inclusive, ressaltar e explicar características próprias que tornam peculiares as comunidades administrativas locais.

Assim, se antes era verificado o estabelecimento do arquétipo federativo com base num processo inicialmente associativo, passa-se, atualmente, por uma alteração de pensamento, chegando-se à ideia de dissociação, tendo por base comportamentos centrífugos, principalmente mediante a pulverização ou descentralização do poder administrativo enquanto manifestação da própria noção de ‘distribuição ou repartição de competências’ (melhor dizendo, ‘redistribuição de competências’ a partir de um dos poderes constituídos do Estado, no caso o Poder Executivo, responsável mais diretamente e tipicamente pela função e atuação administrativa), que, levando em consideração a citada ‘plural coexistência estrutural política e administrativa’, tornar-se-á, conforme assevera BERCOVICI 65 , “o ponto central do federalismo, [o] pressuposto da autonomia dos entes federados”.

O mesmo raciocínio é compartilhado por ANDRÉ HAURIOU 66 , ao ressaltar a repartição constitucional de competências estatais entre um ente dito ‘central’ (denominado União) e outras regiões ou entes competentes denominados Estados-Membros, Províncias ou Cantões, oportunizando a caracterização do modelo federativo como “forma sofisticada de organização política” 67 , visto que essa organização estatal acaba por promover os distintos elementos sociopolíticos, como se respondessem à realização dos princípios da descentralização vertical e da pluralidade democrática.

Portanto, certamente será a redistribuição vertical de poderes e competências entre um ente decisório central e centros decisórios, digamos, periféricos, juntamente com uma tendência pluralista e de valorização das autonomias destes últimos, o traço ou característica mais relevante da implantação das ordens estatais federais, exprimindo o propósito manifestamente descentralizador de inúmeras sociedades políticas contemporâneas, conforme bem lembra ZIMMERMANN 68 .

Apesar da quase inevitável abordagem do fenômeno do federalismo como forma de explicação de determinado tipo estatal, mais importante será entendê-lo, seguindo o pensamento do cientista político CARL J. FRIEDRICH 69 , como um processo (“federalizing process). A linha de raciocínio desenvolvida pelo autor americano, em meados dos anos 50 do século XX, teve como fundamento a crítica ao tratamento jurídico tradicional até então dado ao federalismo, centrado na abordagem da diferenciação entre Confederação e Estado Federal e, por consequência, relevando, sobremaneira, a questão da ‘soberania’ como sendo o elemento fulcral de sua compreensibilidade 70 . Pode-se dizer que a abordagem predominante, até então, cingia-se a elementos estruturais da história do federalismo moderno 71 .

Entretanto, conforme lembra DANIEL ELAZAR, mais recentemente os estudiosos do federalismo chegaram à constatação de que haveria de se ter cautela nessa compreensão, pois ela careceria de limites e apresentaria necessidades a serem superadas. Essa constatação ou o reconhecimento dessa fragilidade compreensiva nasce da própria experiência contextual, que acabou por mostrar que muitas realidades políticas que se apresentavam como estruturas federativas não eram verdadeiramente federais na prática. Nas palavras do autor, essas estruturas “mascaravam uma centralizada concentração de poder que se dirigia diretamente em sentido contrário aos princípios federativos” (tradução própria) 72 .

Não que o estudo do federalismo não tenha relação com a compreensão do próprio Estado e de sua estrutura 73 , conforme bem observa ALESSANDRA SILVEIRA 74 , mas a sua análise merece referência à sua compreensão enquanto processo (acredita-se que transparece ser mais coerente o pensamento a partir dessa perspectiva) pelo qual ordens de comunidades (designadas, no presente trabalho, como ‘centros de decisão’) coexistem harmonicamente, podendo transformar-se, aprimorar-se, principalmente mediante a utilização da interação governativa com pretensões decisórias, em termos político-administrativos.

Aprimoramento que será alcançado, principalmente, pela adoção de mecanismos jurídicos constitucionalmente previstos ou aferidos de disposições normativas constitucionais que garantam o que o citado cientista político americano denomina de compromisso constitucional de cooperação 75 , o qual será, diga-se de passagem, o elemento necessário a permitir que, mesmo dentro de um processo de dissociação do poder e de competências administrativas, a unidade federativa permaneça viável 76 .

O cerne compreensivo da expressão está na percepção de que, em termos de preservação da unidade constitucional sistêmica, há de existir certa proximidade entre as esferas ou centros de decisão governativos de forma que valores e objetivos albergados e, de certa forma, impostos ou determinados pelo texto constitucional, sejam concretizados. O compromisso constitucional a que se faz referência tem seu núcleo analítico nessa interação finalística 77 .

Por isso, a compreensão do federalismo enquanto processo, no qual há certa divisão ou distribuição territorial do poder político sob a égide e determinação de parâmetros constitucionalmente estabelecidos, mostra-se imperiosa 78 .

Para CARL FRIEDRICH, o mais importante, portanto, em termos de estudos acerca do federalismo, será ressaltar a interdependência 79 , o intercâmbio e a cooperação entre essas comunidades decisórias ou centros decisórios coexistentes em determinada organização política plural ou composta. Seria (se assim pode ser entendido e, de fato, deve sê-lo) um processo distributivo de competências cuja dinamicidade se apresenta, ao mesmo tempo, de forma relacional, acabando por encontrar na cooperação o elemento necessário de sua compreensão. Nas palavras do cientista político americano, “o federalismo é a forma de organização política adaptada às comunidades nas quais o padrão territorialmente diversificado de objetivos, interesses e tradições possa ser efetivamente implementado mediante a conjugação de esforços para perseguir metas e interesses comuns” 80 (tradução própria).

Seguindo a mesma trajetória de pensamento, ELAZAR observa que, ao explorarem as questões concernentes ao federalismo de forma mais aprofundada, “os estudiosos sobre o assunto chegaram à conclusão de que a abordagem a ser-lhe dada é mais procedimental do que propriamente estrutural, ou seja, é mais dinâmico do que estático, de maneira que os seus elementos compreensivos incluem determinado senso de participação entre as partes componentes do pacto federativo, manifestado através da cooperação em temáticas ou assuntos e baseado num comprometimento de ‘barganha’ aberto e existente entre essas partes, significando um esforço para se alcançar determinado consenso” 81 (tradução própria).

O princípio federativo não significa, necessariamente, estabelecer um sistema federal no sentido convencional de um estado federal moderno. A essência do federalismo não se encontra em um conjunto particular de instituições, mas na institucionalização de relações particulares entre os participantes da vida política. Consequentemente, o federalismo é um fenômeno que oferece muitas opções para a organização da autoridade e do poder político; contanto que as relações apropriadas sejam criadas, uma grande variedade de estruturas políticas pode ser desenvolvida e consistente com os princípios federais 82 - 83 .

Diz-se que o federalismo, tomado em sua vertente enquanto processo, corresponderá a uma maneira compreensiva de determinado contexto social 84 sob a perspectiva analítica do relacionamento e do equilíbrio 85 (constitucionalmente regulado, diga-se de passagem 86 ) entre os poderes e competências pertencentes aos entes governativos autônomos existentes dentro de um contexto composto, e não apenas a uma descrição tipológica ou arquetípica do Estado, restringindo-se, apenas, à compreensão formalística da qual a tradição jurídica da época se valia 87 - 88 .

Nesse mesmo sentido, ROJO SALGADO, em pertinente análise do federalismo, e levando em consideração a sistemática relacional a ele inerente, observa que para o fenômeno federativo (dentro de um marco geral de um sistema de governo plural e multinível), o conceito de governo apontará sempre para um tipo organizacional baseado em um sistema equilibrado de diferentes níveis e de assunção de responsabilidades, tarefas e recursos, e sempre com base na cooperação e no consentimento mútuo 89 .

Segundo JAVIER TAJADURA TEJADA, “a cooperação, em seu entendimento estrito, deverá ser estabelecida de comum acordo entre os centros de decisão ou partes interessadas na existência de determinada atuação conjunta e isto porque se eles não podem dispor sobre o sistema de competências estabelecidos [constitucionalmente] podem, ao contrário, dispor sobre o modo de exercê-las” (tradução própria) 90 . E isso ocorre porque há situações que, em razão da complexidade envolvida, necessariamente implicarão a ocorrência de um compartilhamento decisório e/ou executório, em termos administrativos. Do contrário, conforme colocado pelo autor, não há produção de resultado público algum, frustrando-se o próprio exercício das competências dos entes envolvidos 91 .

Chamando atenção para a ideia de cooperação (aplicada ao fenômeno federativo), tem-se a visão de ZIPPELIUS 92 , para quem, desde a Segunda Guerra Mundial, o princípio estruturante de cooperação entre as unidades territoriais de determinado Estado Federal tem vindo a se impor diante do tradicionalismo sistemático do Estado Unitário, brindando-o com certa desconcentração e descentralização, principalmente, em razão do fortalecimento (verificado em nível interno dos Estados) da autonomia regional e da autonomia administrativa das autarquias (localidades).

O autor lembra, contudo, que, embora a realidade cooperativa seja evidente no tipo federal de Estado, este não se deixa recortar em elementos isolados e contrapostos uns aos outros, somente podendo ser compreendido em atenção à coordenação funcional dos seus elementos dentro do sistema de integração do próprio estado federal como um todo. Conforme muito bem assinalado por ZIPPELIUS, “a estrutura federal presta-se de modo particular a uma adaptação recíproca incessante, a uma coordenação e a uma evolução constitucional que venham a ser exigidas pelas necessidades e pelas situações futuras” (itálico próprio) 93 , evidenciando-se, portanto, como importante fator da vida política desse tipo de Estado, a solução de compromisso.

É por referência a essa capacidade de adaptação e de aprimoramento que ALBERTÍ ROVIRA expõe seu pensamento ao asseverar que, em sua concreta configuração institucional, e devido a sua própria concepção, o federalismo “não tem sido o mesmo em todos os períodos históricos” (tradução própria) 94 , pois ele e a organização que o pressupõe têm sofrido transformações advindas de princípios e elementos outros que também compõem o Estado, e “o impacto da nova formulação destes se vai deixando notar sensivelmente nele” 95 . Dessa forma, a cooperação, enquanto conceito adaptável, somente pode ser eficazmente compreendida se, por exemplo, houver a superação da visão dualista da realidade federativa tradicional e inicial, chegando-se ao modelo de interdependência dos centros decisórios autônomos que compõem o Estado Federal, aptos a constituir os contornos do denominado ‘federalismo cooperativo’, que pode ser tido como uma derivação da concepção do federalismo enquanto processo.

Sob a roupagem cooperativa, o federalismo deverá ser conceituado como um processo organizativo do poder estatal em que, pela dissipação constitucional das competências e atribuições (especificamente, as administrativas) em uma pluralidade de centros decisórios, incide a necessidade da existência de certa interação entre eles quando for necessária e imprescindível a realização de interesses ou objetivos públicos, inviabilizados de serem alcançados sem uma intervenção de cunho relacional e participado. Essa é a compreensão de federalismo cooperativo a ser adotada na presente obra.

De fato, para manter-se compreendida dentro da ótica adotada por Carl J. Friedrich, a realidade federativa deve ser palco para o surgimento ou elaboração de institutos jurídicos representativos, atualmente, de uma prática cooperativa, consensual ou de concertação que demonstre com mais eficácia e eficiência situações de interação e integração social.

Nesse sentido, tem-se também o pensamento de ELAZAR, para quem o núcleo de compreensão ou essência do federalismo “não se encontra em um conjunto particular de instituições, mas na institucionalização de relacionamentos específicos entre os participantes da vida política96 (itálico e tradução próprios). Tanto é assim que impertinência nenhuma há em dizer que os arranjos consorciais entre os entes políticos internos (especificamente os municípios) da realidade brasileira podem ser vistos como a personificação jurídica dessa compreensão, revelando-se alternativos e válidos métodos administrativos de governança pública, preocupados com a busca da racionalidade governativa mediante a troca e/ou compartilhamento de conhecimento e de experiências empíricas que das esferas locais possam advir 97 .

Por se basear em um processo metodológico de equilíbrio entre os poderes e competências dos entes governativos pertencentes a determinado Estado Composto (do qual o Estado Federal faz parte, assim como o Autonômico e o Regional), o federalismo necessitará da utilização de formas relacionais de comportamento entre esses centros decisórios, não estando eles isoladamente posicionados. Do contrário, e considerando a complexidade social atual 98 , o referido entendimento do federalismo enquanto processo dinâmico e o seu decorrente equilíbrio restariam comprometidos.

Afinal, conforme adverte ALESSANDRA SILVEIRA, a incomunicabilidade contraria os próprios fundamentos do federalismo. Tanto é que ela – incomunicabilidade – estava fadada à provisoriedade (vide o já referido ‘modelo dual’ do federalismo clássico, em que as esferas central e a estadual se encontravam estanques, sem correspondência no que diz respeito às suas escalas de competências, tanto legislativas quanto administrativas), pois, em termos federativos, “a performance de uns afectaria [como de fato afeta] necessariamente os demais, isto é, as decisões de uma unidade governativa, na sua respectiva esfera de competências, poderia perturbar a condução dos programas alheios” 99 .

Não tendo como a mútua influência, na maioria das vezes, deixar de incidir sobre os entes autônomos governativos dentro de um contexto estatal composto, as formas relacionais entre eles (para que suas próprias competências e poderes constitucionalmente atribuídos sejam eficazmente exercidos) mostram-se inevitáveis ou, ao menos, desejáveis para a consolidação de uma mais bem-sucedida atuação administrativa, principalmente em contextos atuais. Dessa forma, insiste-se em dizer que o federalismo se traduzirá em um processo de reconhecimento mútuo, de aprendizagem recíproca e negociação contínua entre forças centrípetas e centrífugas existentes, com vistas, muitas vezes, ao compartilhamento de objetivos comuns.

Daí poder ser afirmado, primeiramente, que há pertinência entre essa temática (compreensão do federalismo enquanto ‘processo’), a teoria da relação jurídica administrativa e a ideia de consensualismo mediante comportamentos comunicativos entre as entidades ou esferas administrativas com vistas a uma melhor racionalidade administrativa, principalmente envolvendo as realidades administrativas locais.

Em segundo lugar, pode ser dada razão ao pensamento do constitucionalista brasileiro Raul Macho Horta em célebre artigo no ordenamento brasileiro acerca das novas tendências do federalismo. Uma delas vincula-se à ideia de uma nova perspectiva a ser dada à distribuição de competências em contextos compostos. Sendo-lhe uma característica sabidamente tida como inerente, a repartição de competências, para MACHADO HORTA 100 , deve ser entendida não somente sob a ótica clássica proveniente da realidade norte-americana de 1787, mas, também e, principalmente, sob a visão inaugurada e adotada tanto pela Lei Constitucional Austríaca de 1920, como pela Lei Fundamental de Bonn de 1949.

A novidade trazida, por assim dizer, era o abandono da dualidade de círculos de competência, em que praticamente nenhuma tendência ou inclinação cooperativa era verificada, prevalecendo, no entanto, uma exclusividade em termos dos seus exercícios, que, confrontada ou contraposta à realidade da época dos chamados Estados Sociais ou de Providência e ao aumento da complexidade das demandas e reclames sociais, certamente, não teria como prosperar.

Apoiado tanto nas ideias de Carl J. Friedrich de cooperação e solidariedade, que envolveriam ou englobariam a existência ou incidência de permanentes contatos entre as comunidades ou centros de decisão periféricos entre si e com o ente central, quanto nas de Charles Eisenmann, que, igualmente, releva para a compreensão do federalismo contemporâneo a incidência de alianças cooperativas, MACHADO HORTA 101 chega à conclusão de que o denominado ‘federalismo cooperativo’ figura como uma realidade quase inevitável 102 ; ainda mais quando se tem ciência de que as características dos arranjos institucionais existentes condicionam os sistemas federativos, os quais, portanto, podem variar conforme se dê o processamento das relações intergovernamentais, apresentando-se como extremamente competitivos ou estreitamente cooperativos.

O estabelecimento e a distribuição de competências passam a ser fundamentados, muito possivelmente, na ideia de cooperação constitucionalmente aferida de disposições constitucionais explícitas, ou até mesmo implícitas, nas quais o que será verificado, a partir de então, será uma interdependência entre as esferas autônomas de decisão tanto em termos de produção ou elaboração normativa (legislativa), quanto em termos de organização e execução do próprio comportamento administrativo em sentido estrito.

É, pois, mediante a simbiose existente entre essas realidades ou esferas atuais de competência administrativa que poderá ser tratada a questão da cooperação ou ‘compromisso constitucional de cooperação’ (não apenas em sua vertente passiva, mas, principalmente, ativa 103 ), caracterizando o chamado ‘federalismo cooperativo’ 104 tão efusivamente discutido atualmente.

Assim, e em se tratando da realidade jurídica brasileira, se os estudos sobre o federalismo até então privilegiaram, conforme assevera FERNANDO LUIZ ABRÚCIO, a análise do embate existente ao longo da história entre governo federal e os entes subnacionais (clássica oposição Centralização X Descentralização), contemporaneamente, “é preciso acrescentar outro vetor analítico pouco explorado no Brasil” 105 , qual seja, a coordenação intergovernamental, isto é, as formas de integração, compartilhamento e de decisão conjunta que devem estar presentes nas federações contemporâneas 106 .

Será também por referência a esses pontos que a cooperação federativa será viabilizada no contexto brasileiro, sendo justificada a partir da constituição de uma pluralidade de soluções institucionais pensadas e construídas, inclusive, mediante institutos administrativos cooperativos locais. Para tanto, a inserção peculiar dos municípios na realidade federativa brasileira deve ser ressaltada para que o cooperativismo local tome forma e conteúdo desejados 107 .

Desde a Proclamação da República, em 1889, a realidade brasileira tem se organizado de forma a preencher os caracteres (clássicos) do federalismo, com a peculiaridade de, em seu contexto atual, observar-se que, diferentemente da concepção federativa tradicional, há uma nota singular: a do reconhecimento dos municípios, expressão do poder local no Brasil, como entes pertencentes à Federação, tal como os Estados-Membros e a própria União Federal 108 , tendendo, contemporaneamente, à aquisição de um papel de relevância no processo político, organizatório e administrativo 109 , diferentemente de épocas anteriores, em que eram claramente reféns das situações de coronelismo e paternalismo colonial 110 .

As realidades locais, ao longo de toda constituição histórica do contexto brasileiro, sempre foram alvos de referência, pois, ou estavam ligadas ao processo inicial de colonização do país (inseridas na lógica de povoação das capitanias hereditárias), atendendo, portanto, aos interesses dos colonizadores, ou, já no período independente (após 1822), mostravam-se úteis à preservação, no caso, de um municipalismo não de insurreição ou contrariedade ao titular do poder, mas elementar para a própria viabilidade da estabilidade política da realidade monárquica (portuguesa), encontrando maior expressividade na Constituição Outorgada de 1824, que, devido à ‘ameaça’ republicana (pensada, no caso, pelas Províncias), novamente encontrou nelas um porto seguro para a sua própria preservação.

Aliás, como bem observa JOSÉ NILO DE CASTRO 111 , a ratificação dessa Constituição por diversas Câmaras Municipais existentes tornou-se fato histórico, ficando clara, então, a importância que tinham diante da Coroa Portuguesa, com alta significação para a orientação do governo monárquico.

Embora o texto constitucional de 1824 tivesse reservado capítulo autônomo às Câmaras Municipais (vide Capítulo II, Das Câmaras, do Título VII, artigos 167, 168 e 169), com a edição da Lei nº 1 de outubro de 1828, mais conhecida como ‘Lei 28’, ocorreram alterações significativas com relação às atribuições e formas de organização municipal, de maneira que, longe de lhes trazer significativa autonomia, apenas expressavam o predomínio de uma subalternidade aos ideais centralizadores, mediante o condicionamento da execução de sua administração aos chamados ‘Conselhos Gerais das Províncias’, representantes do Poder da Coroa. Certamente, não se tratava de autonomia, sendo vistas, portanto, como meras corporações administrativas desses Conselhos 112 .

Como forma reacionária a esse modelo, em 1834 foi editado o denominado ‘Ato Adicional’, francamente de inspiração federalista, em nível provincial. Todavia, conforme bem observa JOSÉ NILO DE CASTRO 113 , não houve o esperado fortalecimento municipal. Pelo contrário, como fazia referência expressa às Províncias, o que houve foi o fortalecimento do prestígio destas últimas, passando as municipalidades, agora, ao papel de meras executoras das deliberações das próprias Províncias (germens ou células embrionárias dos Estados-Membros atuais) 114 .

Extrai-se, a partir disso, a seguinte conclusão: durante a fase do Império Brasileiro, não se chegou a ter governo municipal nem autonomia organizativa e administrativa local propriamente dita, fosse por subalternidade inicial e direta ao ente central (Coroa), fosse, mais tarde, por vinculação às Províncias, “pois toda a evolução política e jurídica em termos dos diplomas legais citados direcionou-se para as Províncias” 115 . Certo joguete para atender a interesses de um e de outro fora estabelecido, por assim dizer.

A situação somente tendeu a ser revertida com a proclamação republicana de 1889 e a consequente edição da Constituição de 1891, que em seu Título III (‘Do Município’) reservou atenção às instituições municipais, conforme se depreende do art. 68 116 . Trata-se do primeiro registro do princípio da autonomia municipal ou local, mesmo que mediante referência à cláusula geral ou aberta do denominado ‘peculiar interesse’, que, na prática, tinha seu conteúdo determinado pelos próprios Estados-Membros 117 . Entenda-se bem: não se tratava de mero ou gratuito menosprezo pelo contexto local brasileiro em sua generalidade. Apenas, priorizou-se, no contexto em que se faz referência, a autonomia dos Estados (antigas Províncias), pois, pelo ideário federalista em vigor, a autonomia destes se mostrava mais premente ou urgente.

No entanto, conforme bem lembra PAULO FERNANDO MOHN 118 , embora a proclamação da República tenha trazido uma inicial esperança com relação à autonomia municipal ou local, esta veio a refluir/retroceder, pois, tão logo, as Constituições dos então Estados-Membros fizeram cercear essa pretensa autonomia, condicionando o exercício autorregulatório ou auto-organizativo das localidades a seus próprios ditames. Esse foi, durante a fase da Primeira República, o cenário traçado com relação às municipalidades, acrescido de um considerável agravante: a política de subserviência delas para com os Estados-Membros, chamada de ‘política dos coronéis’, ou, simplesmente, ‘coronelismo’, responsável pela total inaptidão governativa, administrativa e, em termos do exercício de competências, apresentada pelas localidades, gerando também graves descontroles financeiros e administrativos.

Com o intuito de solucionar esses desajustes governativos em termos de gestão financeira e patrimonial das localidades (ao menos essa era a razão exposta), o constituinte de 1934 almejou, em seu art. 13, garantir novamente a autonomia local (política e, principalmente, administrativa e organizacional), revelando uma pretensa disposição descentralizadora, mas, ao final, mostrou-se contraditório, conforme bem observa MOHN 119 , pois, ao mesmo tempo, e ao argumento de melhor garantir a boa gestão local, dispôs, também, acerca da existência de um órgão de assistência técnica e de tutela do comportamento local 120 . Restou frustrada, mais uma vez, a noção de autonomia local (em seu sentido mais completo) no âmbito da realidade jurídica brasileira.

Advém, na sequência, a realidade do “Estado Novo” com a edição da Constituição de 1937, que, segundo MARQUES NETO, 121 refletiria o contexto da época, incorporando a tendência centralizadora do governo federal. Instituiu-se, então, o que foi denominado por HELY LOPES MEIRELLES de um “sistema de subalternidade nacional” 122 , alcançando não apenas os Estados-Membros, mas também as realidades municipais, cuja autonomia foi seriamente limitada, a começar pelo fato de que cabia ao Governador do Estado a nomeação dos prefeitos municipais (vide art. 27 da Constituição de 1937).

Com a edição do texto constitucional de 1946, há certa promoção da descentralização administrativa, com distribuição mais equilibrada das competências entre as três esferas federativas, voltando os municípios a gozar, ao menos em tese, de certa autonomia (vide artigos 28 e 29 da Constituição de 1946).

Seguindo para o período constitucional pós-1964, com a edição da Constituição de 1967 e, posteriormente, com a edição da Emenda nº 1 de 1969, assiste-se à fase em que predominou o determinismo militar, com acentuada centralização em âmbito federal e, por consequência, de intensa diminuição do poder decisório e de influência governativa dos Estados-Membros e das municipalidades. A partir do pensamento e da postura desenvolvimentista adotados pelo governo militar com forte tendência tecnocrata e ênfase no discurso de modernização da realidade brasileira, incentivando fortemente os processos de urbanização e industrialização, fato verificado foi o de que a dependência das esferas estaduais e locais para com a Administração Pública federal se acentuou numa proporção novamente alta, pois, embora garantidas as competências tributárias das unidades subnacionais de governo, os recursos financeiros auferidos não eram suficientes para atender às demandas e à complexidade oriundas dos processos desenvolvimentistas 123 .

Diante da evolução desse cenário em que as municipalidades estavam inseridas, como poderiam elas, de forma eficiente e eficaz, exercer por meio de sua autonomia (que, diga-se de passagem, era sempre objeto de relativização ou limitação) a capacidade de cooperação governativa nos moldes em que neste trabalho é defendida? Certamente, diante do quadro exposto, processos racionais de cooperação interadministrativa em âmbito local não lograriam o êxito esperado.

Até conseguirem alcançar o grau de autonomia desejado para legalmente institucionalizar processos de cooperação, os municípios brasileiros estiveram entre a incidência e o embate constante de forças exógenas e endógenas. O background constitucional propício para que tais processos interlocais apresentassem legitimidade existencial, bem como importância para o cenário administrativo brasileiro, somente se deu em 1988, conforme explicitado a seguir.

Com a edição do texto constitucional de 1988, realidade diversa foi, finalmente, dada aos entes locais brasileiros em termos de atribuição de autonomia, bem como aos contornos do próprio federalismo a ser implementado, chegando ao que MARQUES NETO chama de “rearranjo do pacto federativo” 124 .

O atual texto constitucional brasileiro, ao dizer expressamente em seu art. 1º que as municipalidades compõem a República federativa e democrática brasileira, firmou, sem sombra de dúvida, o papel importante que a elas deve ser conferido enquanto elementos da composição estrutural do Estado. A influência decisória, bem como em termos de atuação administrativa do Estado em sua inteireza, pressupõe o comportamento local, principalmente, em termos de gestão e de governança pública.

Ao se associar o dispositivo citado (art. 1º) com o conteúdo do art. 23 (também da Constituição Federal de 1988), verifica-se que o legislador constituinte pretensamente ou, melhor dizendo, de maneira intencional, resolveu atribuir à realidade federativa brasileira a característica da dinamicidade que ao federalismo contemporâneo deve ser acrescida (caso se queira superar o seu tradicional entendimento 125 ), ao dispor acerca da existência de círculos de competências administrativas comuns.

A Carta Constitucional de 1988 pretendeu abandonar, por assim dizer, a estrita e reducionista separação administrativa entre os diferentes entes federativos quando da previsão de tal dispositivo, ao discriminar, de forma autônoma, as competências administrativas cujo exercício lhes cabe conjuntamente e que não está mais jungido a certa coincidência ou congruência com as competências legislativas, conforme bem observa KRELL 126 . Possibilitar essa atuação em conjunto, desvinculada dessa coincidência legislativa, representa, se não uma revolução, como bem colocado por KRELL 127 , no mínimo, uma mudança ou avanço importantíssimo, pois se privilegia a dita autonomia dos entes federativos. Ao mesmo tempo, a atuação concertada, mediante comportamentos cooperativos afins com o ideal de dinamicidade albergado pela ideia de federalismo, faz com se tornem atores mais capacitados no quadro de um processo de governança pública.

A ênfase a ser dada refere-se, portanto, às relações intergovernamentais e às políticas públicas delas derivadas, conforme sugere BERCOVICI 128 , não havendo, atualmente, em sede da realidade federativa brasileira, um tratamento estanque ou hermético, referente ao exercício de competências e à execução administrativa.

O quadro desenhado pelo texto constitucional brasileiro atual permite-nos assegurar que há viáveis possibilidades de, no contexto compreensivo do federalismo enquanto processo cooperativo, superarem-se tensões naturais existentes em âmbitos plurais, provocadas pela concomitante exigência de uniformidade e harmonização de todos os entes federados com o pluralismo.

Certamente, conforme bem observado por BERCOVICI 129 , parte considerável dessas tensões encontra solução mediante recurso a processos de colaboração, cooperação e de atuação conjunta entre as diversas instâncias ou centros decisórios, de forma que “a cooperação se faz necessária para que as crescentes necessidades de homogeneização não desemboquem na centralização” 130 . Portanto, justamente para que sejam evitados movimentos centralizadores, incentiva-se a existência de procedimentos cooperativos, principalmente em termos de execução administrativa, pois, afinal, conforme bem lembra ALBERTÍ ROVIRA, “o próprio conceito de federalismo reclama um mínimo de colaboração e esta tem sido, com maior ou menor intensidade, produzida sempre entre as instâncias de poder estatal 131 até mesmo nos sistemas que davam mais ênfase à independência, à igualdade e à autonomia das partes” 132 (tradução própria).

Aliás, é também de ALBERTÍ ROVIRA 133 a pertinente compreensão de que a cooperação não se reveste, atualmente, apenas da característica de mera colaboração geral e eventual. Aponta o autor que deve ser analisada na perspectiva de seu próprio fundamento objetivo: a constituição e o desenvolvimento de uma série de formas especiais de relação entre as instâncias participativas da realidade federal, distinguindo-se dos modelos clássicos de relação federal, a exemplo do mero repasse de recursos financeiros de instâncias ou centros decisórios mais abrangentes para os entes menores, gerando certa e inevitável dependência administrativa no que tange à aquisição de receitas financeiras, principalmente.

É a partir dessa compreensão que se pode perceber que a vasta atuação governativa das realidades federativas contemporâneas vem pressupondo a intervenção dos poderes locais, tendo sido aprimorada, inclusive e, principalmente, mediante estreitas medidas de colaboração entre todos os poderes públicos em substituição à separação e à rivalidade, de forma que tais características passem a ceder lugar a procedimentos relacionais novos (a exemplos dos consórcios públicos brasileiros e das Comunidades Intermunicipais e das associações de municípios portuguesas), que, em virtude do espírito de realização do trabalho de maneira compartilhada, otimizam o alcance do bem-estar da população 134 .

A “inovação” 135 administrativa, por intermédio dos processos de cooperativismo local, oportuniza a associação entre subsidiariedade e o compromisso constitucional de cooperação, especialmente nas realidades federativas, concretizando o pensamento de HALBERSTAM, 136 para quem os sistemas federativos em todo o mundo são geralmente ‘desenhados’ em concordância com essa orientação normativa (subsidiariedade), que pressupõe o suporte das estrutura administrativa central, no processo de governança pública, apenas quando as unidades governativas subnacionais se apresentarem incapazes de atuar por si só. Assim, os processos de cooperação interlocal evitam a sobrecarga governativa da estrutura central e, simultaneamente, otimizam a autonomia local, possibilitando uma releitura oportuna, acredita-se, desse conceito, reforçando a pretensão normativa da subsidiariedade (mais bem trabalhada à frente).

Igualmente à realidade alemã descrita por Albertí Rovira (em que as relações de cooperação elaboradas pelos centros autônomos de decisão administrativa sempre ganharam concretude), pode-se dizer que, a partir da entrada em vigor do texto constitucional de 1988, a ordem jurídica brasileira passa a possuir um fundo preexistente de previsão e incentivo à cooperação.

Explica-se: Albertí Rovira chama atenção para o fato de que, no âmbito da realidade alemã, a concepção de federalismo adotada sempre foi caracterizada pela existência de inter-relações e colaborações entre as instâncias decisórias existentes, diferentemente do que se deu na realidade norte-americana, inicialmente. Então, pergunta-se: e isso se deve a quê? Qual foi, desde então, a razão para que tal quadro fosse desenhado?

Uma suposta explicação parece buscar substrato compreensivo no fato de que, na realidade alemã, conforme observado por ALESSANDRA SILVEIRA 137 , embora o já citado compromisso constitucional de cooperação não estivesse textualmente previsto, a realidade, ou seja, a prática social, sempre sinalizou no sentido de sua concretização mediante uma dimensão ativa da cooperação, derivada da ideia de lealdade federativa e de imperativos de eficiência (albergados, por sua vez, por essa concepção de compromisso cooperativo), favorecendo a formação de uma “robusta malha de mecanismos cooperativos de que se tem notícia” 138 . Foi a incidência desse compromisso cooperativo constitucionalmente, inferido da prática, que justificou esse quadro de interação entre as esferas governativas na realidade alemã.

No que tange à realidade brasileira, já havia certo experimentalismo de cunho prático e informal, de maneira que o compromisso constitucional de cooperação interfederativa é buscado, em termos normativos, atualmente, no texto constitucional (vide o art. 241), podendo ser inferido, ainda, da atual compreensão acerca do princípio federativo, oportunizando-se, dessa forma, a formalização de iniciativas de cunho político-administrativo que carregam consigo essas ideias, chamando-se a atenção para as iniciadas em nível local, que se apresentam úteis, ganhando considerável destaque. Assim, na realidade brasileira, tal compromisso constitucional pressupõe a existência de práticas informais de colaboração até a atual aplicação dos procedimentos administrativos de constituição dos consórcios públicos de caráter interfederativo (típicas figuras administrativas relacionais).

Hoje, pode-se falar que a cooperação interfederativa (especialmente, a interlocal) tende a ser vista como realidade posta, mesmo se mostrando vinculada a aspectos de ordem política que, espera-se, possam vir a ser argumentativamente superados e debatidos, de forma a não comprometer a incidência desses arranjos locais.

A cooperação interlocal, contextualizada ao texto constitucional de 1988, representa, a um só tempo, a necessidade de se entender e se atender ao federalismo tanto sob a vertente dinâmica e funcional (federalismo enquanto processo) quanto sob a perspectiva relacional entre os centros públicos e autônomos de decisão, possibilitando-lhes interagir mediante o diálogo ou a discursividade e, a partir disso, cooperar efetivamente entre si (federalismo cooperativo), alcançando as expectativas governativas jungidas a interesses e objetivos de cunho constitucional (tornando-se, então, constitucionalmente compromissada).

Em outras palavras, a cooperação interlocal, no atual contexto federativo brasileiro, deve ser entendida como uma forma de concretização da noção mais atualizada de Estado federal, que tem na dinamicidade e na cooperação os seus elementos constitutivos mais apropriados. Ela torna mais palpável o estabelecimento de uma linha de contato entre as adjetivações dadas ao fenômeno federativo de maneira a caracterizá-lo como um verdadeiro ‘processo cooperativo’.

E mais: valendo-se do pensamento desenvolvido por ERWIN CHEMERINSKY (para quem o fenômeno federativo deve ser compreendido com base no desejo de se reforçar os múltiplos níveis de governo, tornando-os mais aptos para lidar com os problemas sociais – “federalism as empowerment”), pode-se afirmar que a ordem federativa atual brasileira foi bastante feliz ao albergar os arranjos cooperativos locais (enquanto uma das expressividades do poder local). E isso porque ela levou a que eles se tornassem aptos e racionais instrumentos para que os desideratos estatais afins com a melhor solução dos problemas da coletividade fossem mais bem atendidos. Portanto, tornaram-se representações desse reforço governativo em vários níveis.

Afinal, segundo destacado pelo autor, “o valor de ser ter múltiplos níveis de governo ou de exercício do poder administrativo estatal está, justamente, na multiplicidade de institutos capazes de agir ou atuar na solução dos problemas sociais. Sob essa perspectiva, o federalismo deve ser visto não como limite a qualquer nível de atuação governamental, mas como fenômeno de estímulo e reforço das potencialidades de cada nível para que possam resolver e gerenciar melhor os problemas sociais” 139 (tradução e itálico próprios).

Desenvolvida a ideia de cooperação interlocal no cenário federativo brasileiro apontando seus principais aspectos, passa-se, agora, à análise do mesmo fenômeno cooperativo na realidade unitária portuguesa.

2.3.O fenômeno da cooperação interlocal no contexto unitário português

Da mesma forma como se contextualizou, em sede da realidade brasileira, o fenômeno associativo local à forma compreensiva do federalismo aí adotado, não poderia deixar de ser feita a sua contextualização, em sede da realidade portuguesa, levando em consideração a forma unitária vigente e caracterizadora deste Estado.

Principalmente, para visualizar que os métodos cooperativos de base interlocal (vocacionado ao cumprimento da noção de ‘compromisso cooperativo de base constitucional’), em virtude da utilização, cada vez mais frequente, dos processos de descentralização, também encontram lugar e podem apresentar certa utilidade e importância em contextos em que não há, formalmente considerando, uma pluralidade governativa em termos de autonomia política.

O Estado Unitário se refere a uma forma estatal mais simples e homogênea, pois a ordem jurídica, a ordem política e a administrativa se encontram em perfeita unidade orgânica. Trata-se, conforme é bem observado por PAULO BONAVIDES, de uma forma explicativa inicial do próprio Estado Moderno na superação da sucessão dos dispersos ordenamentos medievais. O autor entende que o momento centralizador (ressaltado na presença da vontade política soberana) corresponde “à plena afirmação do Estado como organização do poder” 140 , encontrando nas representações unitárias, referência inicial do processo de organização social mais homogênea.

A centralização contida no contexto dos Estados Simples ou Unitários originais concentra as decisões políticas e administrativas, que, encaradas de cima, circulam para baixo, conforme observa BONAVIDES, “através de canais administrativos até as coletividades inferiores onde os agentes do poder atuam como meros instrumentos de execução e controle, em obediência estrita às ordens recebidas” 141 , mantendo-se intacto o poder jurídico-normativo dos governantes e/ou da autoridade estatal única ou central. O processo ou a forma centralizadora, portanto, combina, concomitantemente, um único centro decisório e, igualmente, um único instrumentário de execução, que, conforme BONAVIDES, “é a burocracia hierarquicamente organizada, sob dependência direta e imediata da autoridade central dirigente” 142 .

Seguindo a mesma linha de pensamento, PAULO OTERO, ao se referir a esse tipo de formação estatal, observa que “o único centro decisório definidor da competência de todas as restantes autoridades que exercem poder no território” 143 encontra-se na figura do Estado central, de maneira que os poderes e as atribuições de qualquer autoridade infraestatal existente somente se tornam legítimas e legalmente aceitáveis se estiverem em consonância com um “título jurídico estadual”.

Essa é também a visão de MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, para quem, em sua forma simples ou unitária, o Estado não admite “qualquer Administração Pública que tenha por base um fenómeno de autonomia política, podendo quando muito a Administração Pública estadual ser complementada por outras a que estejam subjacentes autonomias de menor intensidade e diferente projeção” 144 , tal qual as Administrações Públicas Autárquicas.

Historicamente, tendo por referência a realidade portuguesa, deve ser salientado que a centralização era de viés político-governativo, em torno da figura do rei, durante a época absolutista, com o nítido propósito de contenção da dispersão territorial e concentração de poder especialmente em termos de poderio militar. Nesse sentido, os efeitos do poder real, segundo observado por MONTALVO, puderam ser sentidos pelos municípios medievais de forma direta a partir do século XIV.

Até então, MONTALVO lembra que as realidades municipais eram comunidades de autoadministração de vizinhos que, de certa forma, organizavam a satisfação das necessidades básicas da coletividade, “regendo-se por um direito público local de raiz consuetudinária” 145 . No entanto e, gradativamente, uma gama de medidas centralizadoras foi adotada, tendo incidência direta na autonomia de tais entes e no direito local.

Desde D. Diniz, com a consolidação da autoridade do rei (apoiada na atividade de um aparelho administrativo ainda rudimentar com a missão de garantir a defesa militar, bem como de cobrar impostos, administrar a justiça e de inspecionar a administração municipal), passando pela unificação normativa mediante a publicação das Ordenações Afonsinas, durante o século XV (responsável pela instituição de um corpo de leis uniformes e gerais para todo o reino, sobrepondo-se ao direito foraleiro de cada concelho), o processo de centralização do poder, segundo MONTALVO, prosseguiu, em sequência, com D. Manuel I, responsável pela uniformização da administração municipal mediante a denominada ‘reforma dos forais’, concluída em 1522, que consistiu na substituição dos antigos forais dos séculos XII e XIII por novos forais, que “estabeleciam o que cada concelho estava obrigado a pagar à Coroa”, ficando “reduzidos a meras pautas fiscais” 146 - 147 .

A centralidade persiste, mesmo com as propostas reformadoras, inspiradas na Revolução Francesa, conforme exposto por NUNO PEREIRA, que “infundiram uma matriz fortemente centralizadora do Estado, sobretudo político-administrativamente”, bem como um “certo esvaziamento da instituição municipal que se veio a verificar no século posterior, em plena época liberal”, podendo ser afirmado que a organização municipal portuguesa desse tempo, baseada nas reformas introduzidas na primeira metade do séc. XIX, ainda “insere-se no espírito da formação do Estado Moderno”.

ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA 148 traça a mesma linha de raciocínio, dizendo que “a organização da administração local autónoma portuguesa tem os seus alicerces nas reformas introduzidas na primeira metade do séc. XIX pela Revolução Liberal”, estando ligada à “formação e consolidação do Estado liberal, após a Revolução Francesa”.

Contudo, apesar de a realidade portuguesa ter se valido dos ecos da Revolução Francesa e da influência dos ideais liberais para que, a partir da revolução de 1820 (e consequente elaboração da Constituição de 1822), fosse estruturado um perfil de Administração Pública, desvinculado da figura do rei (representando, finalmente, conforme apontado por CÂNDIDO DE OLIVEIRA, de “um sistema unificado de serviços e funcionários que, em nome da colectividade, garante a satisfação regular das necessidades colectivas”), foi praticamente nulo ou sem expressividade, o proveito obtido pelas realidades locais durante esse novo regime político. E isso porque, segundo o autor, a fase moderna do Estado português “fortemente centralizado político-administrativamente vai resistir mesmo ao impacto da Revolução Francesa, ainda que a legitimidade do poder se desloque do monarca-soberano para a nação-soberana” 149 . Afinal, segundo o autor, a própria ideia de autonomia local dependerá, para surgir, realmente, da forma de relacionamento entre o novo perfil de Estado e os municípios.

Diante de um contexto marcadamente centralizado e, levando em consideração o art. 223º do texto constitucional português de 1822, MONTALVO observa que era garantido à autonomia local, apenas, um conteúdo formal mínimo. E isso com base nas próprias linhas ideológicas do Estado Liberal, que, segundo o autor, por priorizar a autonomia individual, não podia estender a responsabilidade de desenvolvimento das aspirações e necessidades individuais dos cidadãos à figura estatal, cabendo-lhe, tão somente, garantir-lhes condições para o livre exercício de seus direitos naturais à vida, à liberdade e à propriedade 150 .

Conforme observado por VITAL MOREIRA, a revolução liberal, ao dar continuidade a uma herança do Estado Absoluto, prosseguiu a tarefa de centralização, unificação e estadualização administrativa em prejuízo dos poderes locais. “A Administração Pública do Estado liberal era por definição única e estatal. A Administração Pública queria dizer ‘administração do Estado’ e esta era única e hierarquizada, sem lugar para organismos administrativos autónomos” 151 .

A subordinação da estrutura administrativa como um todo ao controle exercido pelo Estado cavou um fosso, um abismo, entre o público e privado, chegando-se à ideia de dicotomia entre Estado e Sociedade Civil, de forma que corpos intermediários (a exemplo da atuação das entidades locais) foram excluídos da ação de regulação e administração dos interesses coletivos.

Por isso, nas palavras de MONTALVO, “a concepção unitária da Administração Pública, subordinada ao monopólio do Estado, tendia a desfavorecer a existência de uma administração municipal dotada de grande autonomia e liberta do controlo do Estado”, de forma que, a partir da primeira reforma da administração local, ocorrida em 1832 152 , as realidades locais eram tidas como serviços do Estado, estando reduzidas a meras sucursais estatais, ou, conforme observa MONTALVO, citando Diogo Freitas do Amaral, não passavam de “delegações locais do Governo central” 153 . Não possuíam, portanto, relevante expressividade administrativa e governativa.

Dessa forma, como pretender qualquer relevância em termos de atuação ou intervenção governativa ou, ao menos, em termos administrativos, por parte das entidades locais? Como sobrelevar ou, sequer, tratar de eventual papel e/ou comportamento cooperativo interlocal, fazendo com que as esferas municipais ganhassem relevância em termos de atuação, em um contexto como esse, de tanta centralização governativa?

A consolidação da organização municipal portuguesa dar-se-ia, verdadeiramente, no século XIX, com a edição do Código Administrativo de 1836, que dispôs sobre a divisão administrativa territorial do Estado, conforme apontado por CÂNDIDO DE OLIVEIRA 154 , de forma a abranger os distritos, os concelhos e freguesias, cada qual com a presença de um órgão deliberativo eleito pelos respectivos habitantes e com competências próprias. O autor observa que, sob a égide de um movimento pendular entre centralização e certa descentralização, ao longo do século XIX e princípio do século XX, foram introduzidas modificações mais ou menos duradouras por via de vários códigos administrativos que traduziram esse movimento pendular, sendo que, na sua visão, apenas “depois de um período fortemente centralizador que acompanhou o Estado Novo (1926/74), vive-se um período de descentralização” 155 , propício a tratar de maneira mais adequada a valorização da organização autárquica a partir de novos referenciais.

Realmente, o cenário de centralização excessiva se modificou, de forma relevante, apenas, com a Constituição Republicana Portuguesa de 1976, a partir da previsão normativa de que, embora unitário, o Estado português organizar-se-á administrativamente com base nos princípios do respeito à autonomia local e da descentralização, conforme exposto pelo art.  da Constituição da República Portuguesa de 1976.

É com base nessas ideias, combinando-as com o ideal de compromisso cooperativo de base ou fundamento constitucional, que os processos de cooperativismo local, por meio de arranjos intermunicipais, poderão ser pensados. Antes do atual texto constitucional, esses mecanismos apresentavam-se inexistentes ou, quando muito (e desconhece-se sua incidência até então 156 ), de caracterização extremamente tacanha, tímida e sem representatividade em termos de governança pública, especialmente no que tange à adequada ordenação da qualidade de vida social, em termos de infraestrutura para a devida e eficiente prestação de serviços púbicos e/ou de relevância social.

Feitas essas considerações, tem-se a dizer, de forma geral, que o Estado Unitário centralizador (em sua concepção e entendimento originários) começa a ceder espaço, decaindo, historicamente, quando prepara as modalidades descentralizadoras e quando concepções mais democráticas e menos autoritárias do poder abalam todo o eixo de sustentação até então existentes, contrapondo a supremacia individual à hegemonia do ordenamento político então vigente, tornando o Estado meio, e não mais fim 157 .

Por uma questão de autoridade e menos de utilidade, aliada a razões de fundo histórico e sociológico, ou ainda em virtude da argumentação de se manter certa uniformidade governativa, a sistemática que envolve as realidades estatais unitárias tem se mantido incidente e vigente, conforme se pode perceber do próprio contexto português, mas seus contornos, certamente, alteraram-se, tendo sua primitiva conceituação ou seu entendimento inicial perdido, recentemente, sentido.

Dessa forma, não há utilidade em assim compreender os Estados Unitários, em virtude do fato de a complexidade social e, por consequência, o crescimento das próprias demandas que dela se originam serem, atualmente, verificados em qualquer contexto governativo, independentemente da forma ou modelo estatal adotado.

Se, anteriormente, dizia-se que a heterogeneidade era um traço exclusivo de realidades estatais compostas (e, certamente, nelas tal traço é mais frequentemente verificado), hoje ela não se apresenta como elemento diferenciador dos contextos estatais unitários, pois, afinal, em tempos de globalização as fronteiras ou limites das complexidades sociais acabam incidindo sobre qualquer realidade ou ordem jurídico-política. A antiga visão precisa, portanto, ser revista.

Tanto é assim que BONAVIDES 158 aponta fatores corretivos, digamos assim, que conduziram (e que conduzem) a que mudanças fossem (e sejam) observadas nesses contextos estatais simples, auxiliando na sua compreensão e atualização. Entre esses fatores, tem-se a adoção...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258314/capitulo-2-do-processo-de-cooperativismo-local-sua-compreensao-manifestacoes-e-possiveis-repercussoes-em-contextos-supralocais-consorcios-publicos-ed-2020