Consórcios Públicos - Ed. 2020

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Capítulo 2. Do Processo de Cooperativismo Local: Sua Compreensão, Manifestações e Possíveis Repercussões em Contextos Supralocais

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2.1.Quadro geral do processo de cooperação administrativa interlocal

Antes de realmente tratar da questão do quadro geral dos processos de cooperação realizados em âmbitos locais, mostra-se pertinente ao desenvolvimento do presente trabalho, primeiramente, compreender, mesmo que de forma sintética, o conteúdo ou sentido sociológico da expressão ‘cooperação’.

REINHOLD ZIPPELIUS, ao tratar dessa questão (principalmente no que diz respeito à resolução de conflitos), ressalta que será mediante a colaboração inerente à cooperação, feita entre vários níveis de subsistemas, que a regulação de interesses poderá ser verificada dentro do Estado. Nas palavras do autor, “a regulação de conflitos de interesses socialmente relevantes concretiza-se de maneira particularmente nítida, em sociedades pluralistas, pela acção conjunta de todo um complexo de subsistemas” 1 .

Se assim ocorre para que se tenha melhores soluções para os conflitos de interesses, ou seja, quando certo conflito se instaura, diante da necessidade de ser buscar uma adequada resolução para problemáticas que afetam mais de um contexto socioeconômico, dentro de determinada estrutura estatal, não havendo, de antemão, polarização de interesses, o recurso à técnica da cooperação também se apresenta relevante.

A cooperação, nesse sentido, funcionará como alternativa de regulação de questões sociopolíticas, mediante ponderação e articulação de interesses com o objetivo de obter certo equilíbrio entre eles. Fala-se, então, em cooperação como expressão designativa de uma técnica ou método articulado, baseado em compromissos, vocacionada à preparação de solução para problemáticas que, de acordo com a proposta deste trabalho, sejam comuns a duas ou mais estruturas administrativas (especialmente, as locais).

Em conformidade com o pensamento desenvolvido por ZIPPELIUS, “em termos genéricos, poder-se-ia descrever este esquema cooperativo da maneira seguinte: aos vários níveis existem conjuntos organizatórios que ponderam e articulam interesses e opiniões preparando compromissos entre eles” 2 . A essa visão se acrescenta o argumento de que essa articulação, proporcionada pela estrutura cooperativa, poderá levar em consideração, também, argumentos constantes em certos “atos de fala”, que serão exteriorizados, na prática, visando à exposição de informações e dados, contribuindo, ao final, para o convencimento dos que estão em relação cooperativa e a uma possível consensualidade em termos decisórios.

A capacidade de utilização da cooperação, segundo Zippelius, dependerá de alguns fatores, como o número de interessados, bem como a disponibilidade apresentada por eles para essa prática cooperativa, sem se deixar de lado a acuidade (severidade, importância) da problemática a ser enfrentada e que deverá ser determinada, principalmente, pelo ritmo de mudança da situação social e dos problemas ou consequências dela decorrentes.

Percebe-se, portanto, que também nesse ponto há certa correspondência, ou pode ser estabelecida certa proximidade, entre a visão de Zippelius e o raciocínio desenvolvido por Habermas no que diz respeito aos elementos de sua ‘teoria da ação comunicativa’. Explica-se: no estabelecimento de certo processo cooperativo, a disponibilidade dos interessados, descrita por Zippelius, corresponderá à disponibilidade para o alcance de certo consenso sobre determinada problemática fragmentada e extraída ‘do mundo vida’ na visão habermasiana. Problemática esta que, tanto para Zippelius (ao relevar a sua acuidade, importância ou severidade) quanto para Habermas (ao salientar a relevância que ela possui para os sujeitos em relação comunicativa ou discursiva, já que será essa questão problemática o foco de atenção deles), e devido às implicações sociais que dela possam vir a surgir, não escapa como dado a ser considerado em uma específica situação cooperativa com vistas à consensualidade decisória.

A acuidade e a amplitude do problema a ser discutido em termos cooperativos corresponderão a certa fragmentação do mundo da vida a ser discutida, ou, se se preferir: a fração do mundo vida a ser objeto de certo discurso argumentativo (na visão habermasiana) está relacionada à acuidade e à amplitude desse mesmo problema na visão de Zippelius. Só se estabelece uma aproximação dialógica com vistas a determinado consenso ou resolução consensual de determinada problemática, se ela se mostrar relevante e carecedora de superação; do contrário, crê-se que o objetivo dessa aproximação discursiva final tornar-se-á desprovido de qualquer sentido.

Dessa forma, havendo correspondência entre situações problemáticas extraídas do “mundo da vida” e a constatação de que, contemporaneamente, tem havido uma ampliação significativa das funções estatais, bem como da complexidade e dos custos das obras e serviços de relevância pública, comprometendo os fundamentos da dita Administração clássica, conforme bem lembrado por MEIRELLES 3 , a exigência de novas formas e meios de prestação de serviços afetos ao Estado se impõe, indubitavelmente; e é para atender a essa exigência que a cooperação administrativa é adotada como alternativa governativa 4 - 5 - 6 .

Assim, e de acordo com a orientação de PAREJO ALFONSO sobre a temática, tem-se que a cooperação se apresentará como uma das formas de concretização das relações interadministrativas de articulação para o atingimento de fins de interesse comum entre entes interessados. Mediante comportamento voluntário, os atores se articulam e, assim procedem, por constatarem certa disponibilidade mútua para o debate e para a ação conjunta. Como é possível verificar, a reciprocidade comportamental é uma clara nota característica da cooperação, ou, como prefere PAREJO ALFONSO, “a reciprocidade é, pois, nota definidora da cooperação” (tradução própria) 7 .

Diferentemente da coordenação 8 , na cooperação ocorre a implementação por vários sujeitos de certa atividade que está diretamente dirigida a produzir efeitos nas esferas jurídicas de outro (s) sujeito (s). Nas palavras do jurista espanhol, “a característica dela é, pois, a disposição ou atribuição de um ou mais sujeitos [disponente (s)] em favor de outro ou outros [beneficiário (s)], embora as disposições ou atribuições se cruzem, sejam recíprocas” (tradução própria) 9 .

Mas, em termos de eficácia jurídica, como ela poderá ser garantida, já que, até então, foi analisada sob a perspectiva sociológica? Juridicamente, a pretensão da eficácia não pode vincular-se, apenas, a fatores sociológicos, devendo apresentar certa carga jurídica vinculante. Onde, no entanto, se deve buscá-la?

A resposta a ser dada a este questionamento pressupõe a análise de duas perspectivas argumentativas:

I.A primeira faz referência à atribuição de normatividade aos processos de cooperação, mediante previsão normativa, seja a partir de textos constitucionais ou de lei em sentido estrito 10 , tanto em contextos federativos, quanto em realidades unitárias 11 .

II.A segunda, tão significativa quanto a primeira, se refere à implementação do processo de cooperação por intermédio da função público-administrativa de assuntos que busquem, na cooperação, o fundamento para a superação de problemáticas que demandam ou carecem de resolução adequada.

A partir das duas perspectivas apresentadas, desmitifica-se o argumento de que o conceito de cooperação é demasiadamente abstrato e que, por isso, seria destituído de qualquer valor ou relevância, inclusive em termos jurídicos. Afinal, não é por possuir elevado grau de abstração que o conceito de cooperação se torna esvaziado ou pobre em termos de conteúdo, não tendo propósito existencial, como poderia ser imaginado, em uma análise rasa e preliminar. A abstração do termo não se apresenta como empecilho para lhe atribuir contorno e relevância jurídicos. Caso o fosse, conforme observa ALESSANDRA SILVEIRA 12 , os princípios jurídicos não poderiam ser tidos como normas jurídicas, por exemplo.

A atribuição de juridicidade à cooperação apresenta-se relevante a ponto de ela ser considerada propriamente um dever jurídico, revelador de um compromisso para com efetivação das pretensões constitucionais, sendo inerente à condição de qualquer realidade estatal, embora seja mais evidente em realidades compostas ou complexas. Neste sentido, o entendimento da cooperação, sob a ótica jurídica, mostra-se de suma importância, pois, contrariamente, de acordo com SILVEIRA 13 , haveria uma insanável contradição na sua caracterização como compromisso ou dever jurídico.

Aproximando-se dessa ideia, SANTOLAYA MACHETTI dispõe que a cooperação é uma “particular forma organizativa de certos tipos de atividades que tendem a satisfazer exigências de harmonização para fins determinados entre sujeitos dotados de poderes públicos sem que entre eles surjam relações de hierarquia” 14 . Para o autor, a cooperação, portanto, pressupõe e carece da existência da harmonização de fins (no caso, os determinados em âmbito constitucional), mediante intervenção de sujeitos dotados de poderes públicos para tanto 15 .

O que irá impedir que a cooperação fique determinada ou dependente da voluntariedade dos interessados será a existência e, até mesmo, a preexistência de certo núcleo normativo que a ela faça referência, mesmo que indiretamente, inferido do próprio texto constitucional, responsável pela imposição da existência de um constitucional compromisso cooperativo 16 .

Levando-o em consideração, transcorrerá o seguinte: a contingência social, acrescida de suas inerentes e inevitáveis problemáticas, condicionará a normatividade que a ela será aplicada, sendo que a simbiose entre os planos sociológico e jurídico fará com que o Estado pense a questão da cooperação estruturando-a tanto em termos normativos, quanto administrativos, para que condizentes soluções possam ser estudadas e, posteriormente, implementadas, visando o atendimento adequado do interesse público 17 .

Estabelecida, portanto, essa linha de raciocínio, entende-se que qualquer perfil de Estado deve sobrelevar formas de cooperação governativa, estimulando que ela ocorra, inclusive, a partir de ambientes sociojurídicos locais/municipais.

Assim, partindo-se da ideia de que as localidades administrativas devam ser entendidas não apenas como expressão da autonomia administrativa, mas como reflexo da própria estruturação do poder político (consubstanciado no denominado ‘poder local’), verifica-se que a influência que os entes locais vêm tendo ou possam vir a ter, principalmente na formulação e execução de políticas públicas ligadas a prestações de relevância social, é de peculiar importância para a compreensão da gestão pública de contextos macro de aplicação do direito administrativo.

Dessa forma, o quadro referencial de adoção de métodos de cooperação ou associação local ou, como FERNANDO ALVES CORREIA prefere denominar, o “fenômeno de cooperação intermunicipal” 18 acaba por se mostrar desejável (e isso desde 1986, segundo o autor português), traduzindo-se em uma cadeia de esquemas variados de colaboração entre dois ou mais municípios, que, devido a certa interdependência de problemas e, até mesmo, a certa proximidade geográfica, acabam por estabelecer certo diálogo com o objetivo de realizar tarefas relacionadas à obtenção de soluções ou ao aprimoramento de determinado interesse comum 19 .

Linha de raciocínio complementar à argumentação de Fernando Alves Correia é desenvolvida por LEROUX, BRANDENBURGERE e PANDEY, ao salientarem que, em razão da verificação de problemáticas que atingem mais de uma jurisdição local, a incidência de arranjos governativos que possam, por intermédio de comportamentos decisórios compartilhados, solucioná-las tem sido alternativa indicada, revelando maior eficiência administrativa, inclusive.

Os governos locais são confrontados, cada vez mais, com problemas políticos que ultrapassam os limites de suas jurisdições políticas individuais [...]. A natureza transjurisdicional das questões de política local cria uma necessidade de ação coletiva por parte dos governos locais fragmentados, a fim de gerenciar eficazmente problemas regionais, minimizar externalidades negativas e maximizar economias de escala [...] Arranjos de compartilhamento de serviços criados por meio de acordos interlocais (ILAs) representam uma alternativa para gerenciar problemas multijurisdicionais. Os contratos de serviços interlocais podem ser acordos formais ou informais de compartilhamento de serviços, nos quais um governo local contrata outro para o desempenho de um serviço ou presta o serviço a outro, ou, senão, várias unidades agrupam seus recursos para a produção conjunta de serviços. 20 (tradução própria)

Tal quadro, portanto, acaba por adquirir certa uniformidade tanto no âmbito europeu quanto em âmbito latino-americano, variando, no entanto, de acordo com o contexto político-institucional de cada país, conforme é bem lembrado por PAWEL SWIANIEWICZ 21 - 22 .

Conveniente observar que o incremento do atual movimento cooperativo entre as localidades administrativas, conforme lembra FERNANDO ALVES CORREIA 23 , não pode ser visto, apenas, como uma tentativa de melhoria da capacidade prestativa ou prestacional das localidades, em especial dos municípios.

Embora essa melhoria ou esse aperfeiçoamento da capacidade governativa e administrativa seja um dado relevante (e de fato é), o processo ou fenômeno cooperativo ou de associação intermunicipal deve ser visto como uma exemplificação de uma preocupação decorrente da necessidade de se alcançar “um escalão administrativo supramunicipal já que a tradicional organização territorial autárquica [local] não corresponde às exigências actuais e às condições de vida administrativa hodierna” 24 . Ou seja, uma influência superdimensionada, proveniente de âmbitos menores em termos de gestão pública, deve ser levada em consideração, atualmente.

Tanto é assim que HULST e VAN MONTFORT 25 dirão que as realidades locais europeias (principalmente as menores), de forma geral, devido a uma série de pressões externas que, de certa forma, tem comprometido o seu desempenho governativo e, inclusive, a sua própria existência, acabam se valendo de processos cooperativos intermunicipais como alternativas viáveis de reversão desse quadro de comprometimento de sua atuação administrativa e governativa 26 .

O recurso à interação administrativa tem sido uma necessidade sentida em vários países europeus (sejam de tradição jurídica napoleônica, sejam de influência anglo-saxônica), levando a que o redimensionamento da área dos municípios ganhe corpo ou concretização através, por exemplo, das ‘Associações de Municípios’ (‘Der Zweckverband’) e dos ‘Kreis’ que no direito alemão são os melhores representantes 27 ; dos ‘Conzorzi intercumunale’ do direito italiano 28 ; do ‘Syndicat de Communes’ 29 do direito francês, derivações ou exemplificações dos chamados ‘Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) e, finalmente, das ‘Mancomunidades de Municípios’ e dos ‘Consorcios Locales’ do direito espanhol 30 - 31 .

Importante documento acerca da temática cooperativa envolvendo os centros de decisão locais é encontrado na realidade jurídica do Senegal 32 , demonstrando-se que a matéria tem tido relevância em várias e distintas realidades jurídico-administrativas no mundo.

Todos esses institutos podem ser caracterizados como exemplificações ou concretizações da busca por certa e contemporânea racionalidade administrativa local no que diz respeito à gestão pública. Afinal, conforme observa SANTAMARÍA PASTOR, em referência à realidade espanhola (mas a qual pode ser estendida para outros âmbitos sociais e jurídicos) junto à Administração do Estado (administração central), bem como junto às Comunidades Autônomas e aos Entes Locais de base territorial, “existe uma amplíssima gama de organismos individualmente detentores de personalidade jurídica e formalmente independentes de um ente matriz ou central, mas fortemente vinculados a ele, já que são criados para desempenhar funções ou prestar serviços próprios deste”, de forma a aperfeiçoar os próprios objetivos do Estado como um todo (tradução própria) 33 .

Na visão de HULST e VAN MONTFORT, a cooperação envolvendo as municipalidades tem se expandido, desde 1950, em uma variedade de formas desde a cooperação interlocal de propósito singular, específico ou único, até as formas com propósitos ou objetivos múltiplos. Tem-se, também, a cooperação de base consultiva mútua dos interessados em participar ou integrar determinada relação em contraposição à de base estatutária, em que há regulação jurídica das tarefas e competências a serem exercidas. Todas essas formas, na perspectiva dos autores citados anteriormente, têm em comum o fato de que “são criadas para lidar com as questões de escala e as pressões crescentes, sem renunciar ao controle local sobre as políticas e tarefas envolvidas” 34 (tradução própria).

Feita a exposição da situação cooperativa local de forma generalizada, deve ser salientado que, tanto na ordem jurídica portuguesa (na qual, às autarquias locais é dado, de acordo com o disposto no artigo 235º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa de 1976, um ‘status’ de elemento inerente à organização democrática do Estado 35 , sendo-lhes garantida, também, mediante dispositivo normativo constitucional, autonomia suficiente em sua forma de agir – vide art. 6º, nº 1), quanto na realidade federativa brasileira (na qual os municípios – expressões desse ‘poder local’ – são tidos como entes político-administrativos também autônomos, fazendo parte da própria organização democrática do Estado, estando situados num mesmo patamar que a União e os Estados-Membros e, despidos de qualquer forma de controle exercido por parte destes últimos – vide art. 18, combinado com o art. 29, ambos da Constituição Federal Brasileira de 1988), a ideia de modernização da governança pública em sentido amplo pressupõe ou tem como pressuposto um fortalecimento do seu entendimento em âmbito local.

Aliás, abordar a questão da modernização da governança pública local conduz a que se tenha em mente, como lembra MARTA REBELO, o fato de que as municipalidades vêm passando por uma crise, que “surge numa era em que o localismo da vida de relação vai para além das fronteiras municipais” 36 .

Quer-se com isso dizer que, para que se possa entender a modernização governativa das localidades administrativas (mediante, inclusive, a adoção do processo cooperativo entre as localidades), problemáticas que há tempos as atormentam devem ser objeto de referência, não se podendo fechar os olhos a elas. Entre essas tormentas, pode-se apontar a insuficiência financeira apresentada pela maioria das realidades administrativas locais 37 , bem como a dificuldade em se conseguir ultrapassar ou superar limites geográficos locais em razão de problemas estruturais graves (relacionados à capacidade técnica de fornecimento de serviços de qualidade), que acabam por se refletir em outros contextos socioadministrativos 38 .

Essas específicas problemáticas, que, certamente, comprometem de forma considerável a subsistência ou viabilidade dos contextos locais – enquanto realidades administrativas –, justificarão a ocorrência do fenômeno do associativismo local, ou, como designa MARTA REBELO (em referência às áreas metropolitanas não constituídas em território português devido à negativa do referendo de 1998), do “redimensionamento [readequação] municipal por um processo de unificação vertical” (acréscimo em itálico próprio) 39 . Acredita-se que esse redimensionamento a que se reporta a autora diz respeito, também, à conformidade horizontal em âmbito local, pressupondo uma alternativa de superação das problemáticas citadas.

Afinal, com maestria observa JOSÉ ANTÓNIO SANTOS 40 que “um futuro de melhor e mais racional administração, com as inerentes mais-valias para os utentes e contribuintes, passará sem dúvida pela procura de uma escala mais adequada das circunscrições autárquicas e pelo fomento do associativismo entre autarquias, nas múltiplas formas que um processo dessa índole pode revestir” 41 .

É justamente por visar à busca por uma escala administrativa e governativa mais adequada e coerente que ALLI ARANGUREN 42 defende o processo de cooperação como substituto das relações verticais de hierarquia tradicionais, principalmente, se se levar em consideração a complexidade organizacional, bem como o processo de descentralização, que vem levando à constatação de uma gama variada e, por isso, complexa de níveis ou escalas governativas (internacional, regional supraestatal, estatal, regional infraestatal e local).

Seguindo esse raciocínio, pode ser afirmado que as relativamente novas formas associativas entre os entes públicos locais, ao mesmo tempo que consubstanciam manifestações desse reforço da governança local, poderão acabar trazendo melhoramentos ou benefícios para além de suas próprias realidades, tendo uma projeção em âmbito nacional e, quiçá, supranacional.

Com relação à razão sociológica na qual se embasa ou se fundamenta o processo interadministrativo local ou de associativismo local, pode ser dito que se refere à mesma razão pela qual as próprias localidades (cidades) surgiram, qual seja: a necessidade de agrupamento ou de integração de forças para a consecução de fins comuns 43 .

Lembra JOSÉ NILO DE CASTRO (discorrendo sobre as teorias que tentam explicar a origem do municipalismo) que, de acordo com a Escola Institucionalista – tendo como representante Maurice Hauriou –, o município seria uma verdadeira “célula de formação espontânea” 44 , passando a ser instituição fundamental da existência do próprio Estado. Acrescida a essa ideia tem-se a Escola Sociológica e Histórica (representada por Savigny e Giner), para a qual o município seria a simbologia da própria politização da sociedade organizada, não tendo o Estado o criado mediante lei (como sugeriria a Escola Legalista de Kelsen), mas o reconhecido enquanto unidade natural. Na verdade, aqui se compartilha a mesma visão dos que dizem que o Estado, ao reconhecê-lo como unidade, digamos, ‘autônoma’, o faz mediante preceitos normativos seus; portanto, haveria assim uma junção das ideias expostas anteriormente.

Assim, se há uma interação entre variados elementos acerca do surgimento das realidades locais, é de se esperar que, com relação ao fenômeno das associações entre elas, haja também uma confluência de dados aptos a explicá-lo (sejam dados sociológicos, sejam históricos, culturais ou, até mesmo, normativos ou jurídicos).

Explica-se: se se pode dizer que, tendo como base inicial o processo ou a análise histórico-evolutiva, a aproximação entre indivíduos com vistas à superação de necessidades e ao alcance de objetivos comuns serviu de alicerce para que a estrutura citadina surgisse, o mesmo raciocínio pode ser empregado ou feito em termos analógicos para o estabelecimento de vínculos entre administrações locais (tanto inseridas em um âmbito nacional quanto em realidades ou contextos nacionais diversos, mas próximos), admitindo que estruturas administrativas novas possam exercer o papel/a função de auxiliar no atendimento e na superação de problemáticas comuns a mais de uma realidade local e que demandam soluções também compartilhadas.

Posicionando-se da mesma maneira, VITAL MOREIRA assevera que “a cooperação intermunicipal, por meio de associações de municípios, é um fenômeno praticamente universal, independentemente da natureza e da dimensão dos municípios em cada país, embora seja tanto mais frequente quanto maior for a fragmentação territorial dos municípios” 45 .

Lembra, entretanto, o autor português, que há também um embasamento jurídico (e, portanto, justifica-se a referência feita anteriormente acerca da junção dos elementos possíveis para explicação do fenômeno tanto de surgimento das localidades através das várias ‘Escolas’ citadas quanto das associações originadas delas) para a existência do fenômeno associativo, visto que, nas suas palavras, “sendo os municípios entidades públicas territoriais infraestaduais, o fundamento das associações intermunicipais não pode assentar numa expressão de uma liberdade privada de associação de municípios, visto que aquela só assiste aos particulares. A associação de entidades públicas só pode resultar da Constituição ou da lei” 46 .

Concordando com VITAL MOREIRA, 47 nessa perspectiva, pode ser afirmado que a razão jurídica há que incidir também no momento de explicação e entendimento desse processo interativo para, inclusive, lhe conferir maior legitimidade.

Não é à toa que, tanto na ordem jurídica brasileira quanto na portuguesa, há referência expressa ao associativismo local ou às formas de sua manifestação em seus textos constitucionais (cf. art.  241 da Constituição Federal Brasileira de 1988 e art. 253º da Constituição da Republica Portuguesa de 1976) e em âmbito infraconstitucional (cf. no ordenamento brasileiro, por exemplo, a Lei Federal 11.107/2005, bem como a Lei 75/2013 no contexto jurídico português) 48 .

Na verdade, a elaboração e utilização de novos arranjos institucionais pelos entes públicos locais, com base na junção de esforços, visando à resolução de problemáticas sociais, de infraestrutura e econômicas comuns, são a representação em concreto da normatividade – e crê-se que seja uma realidade tanto no ordenamento jurídico brasileiro quanto no lusitano – do que se denomina ‘compromisso constitucional de cooperação’, depreendido não apenas da realidade dos Estados Compostos (dos quais os Federais, a exemplo do Brasil, fazem parte), mas, inclusive, da realidade de Estados Unitários, como o Estado Português.

Tal compromisso constitucionalmente decorrente e/ou assumido (enquanto elemento normativo) implica, à primeira vista, a compreensão do que seria, em termos jurídicos, a denominada ‘cooperação’, conforme sinalizado anteriormente. Embora seja tido como um conceito de difícil aperfeiçoamento, a cooperação atenderia a determinados “imperativos de discursividade decisória, eficiência e participação”, como assevera ALESSANDRA SILVEIRA 49 .

A essa ideia se acrescenta a nota esclarecedora de que esses ‘imperativos de discursividade e participação’ estão voltados tanto para o atendimento de objetivos ou metas comuns aos entes cooperantes 50 quanto para a consagração de fins constitucionalmente exigidos. Daí se dizer que a dedução da compreensão desse compromisso constitucional em sede do ordenamento constitucional brasileiro pode ser feita a partir da análise do art. 3º da Constituição Federal Brasileira de 1988, que estabelece os objetivos da República, bem como da leitura do art. 9º, ‘g’, da Constituição da Republica Portuguesa de 1976, que, por sua vez, assinala as tarefas fundamentais do Estado português.

Com relação ao dispositivo brasileiro, tem-se pela sua leitura a determinação de que a República Brasileira deve, mediante determinado imperativo constitucionalmente imposto, garantir a construção de uma sociedade livre, justa e igualitária, voltada para a redução da pobreza e para a consequente promoção do desenvolvimento nacional. Por certo, aqui, as ideias de ‘compromisso de cooperação’ e de ‘junção de esforços’ entre esferas federativas de governo devem incidir para que tal desiderato seja alcançado de forma mais expedita e eficiente.

Já com relação ao ordenamento português, vê-se que o artigo constitucional citado (art. 9º, ‘g’) determina que sejam incumbências da República Portuguesa a concretização e promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional. O mesmo raciocínio feito anteriormente é aqui adotado, querendo isso dizer que, para que tal desiderato seja concretizado de forma otimizada, conta-se com a participação ou influência de todas as manifestações de poder político e/ou administrativo existentes no território lusitano (ao menos, é o que se espera).

Assim, tanto num caso como no outro, o compromisso constitucional de cooperação pode ser verificado, levando a que fique justificada, então, a adoção de novos arranjos institucionais que carreguem consigo essa proposta, ou melhor, esse compromisso 51 .

Dando continuidade a esse quadro geral explicativo do processo de cooperação, DOMINGOS VAZ, em feliz análise acerca do processo interativo e de interdependência entre territórios, assevera que, “numa visão prospectiva a cooperação transfronteiriça é decisiva para ‘esbater fronteiras’ e integrar territórios, estimulando um novo quadro de relacionamento entre os dois lados da fronteira, de cariz mais técnico-científico, promovendo o envolvimento de entidades públicas e de organizações da sociedade civil na troca de experiências e na concretização de projetos comuns52 (itálico próprio).

Não se pode deixar de concordar com o referido autor acerca da elaboração de novas figuras ou estruturas administrativas se se pretende auxiliar no necessário desenvolvimento ou aperfeiçoamento da realidade local e de sua gestão pública. O mútuo envolvimento entre as entidades públicas consubstanciado nessa troca de experiências para que projetos em comum sejam concretizados, segundo a visão do autor, vai ao encontro do que foi dito atrás acerca da incidência de ‘imperativos de discursividade e participação’, elementares à caracterização da cooperação.

Uma alternativa não pode ser vislumbrada ao se levar em consideração o fato de que a cidade, enquanto fenômeno de coexistência humana constantemente em mutação, acaba por se tornar “palco principal da experiência social;(...) uma realidade poliédrica rica de facetas” 53 .

É por a cidade constituir um contexto humano que abarca uma gama ou diversidade de situações e, por consequência, de problemáticas e demandas em contínuas e crescentes transformações, que novas formas institucionais precisam ser elaboradas pelas entidades locais (ainda mais quando essas problemáticas não se restringirem, apenas, a uma fronteira ou limite geográfico, sendo, atualmente, compartilhadas e/ou vivenciadas por mais de uma estrutura local, inclusive de nações diferentes).

Daí se fazer referência à importância de ‘ferramentas’ administrativas baseadas na cooperação (a exemplo das ‘associações municipais’ no contexto lusitano e dos ‘consórcios públicos’ na realidade jurídico-administrativa brasileira), de forma que, mediante a conjugação de esforços comuns ou trocas de experiências administrativas de gestão e governança, dificuldades sejam ultrapassadas ou superadas e planos ou projetos (com vistas ao aumento da qualidade de vida da coletividade) sejam colocados em prática.

Tentar-se-á demonstrar que, com a utilização de mecanismos de cooperação entre os entes públicos locais (como os citados anteriormente), mediante um verdadeiro processo racional dialógico entre eles e a institucionalização de novas formas administrativas relacionais, pode haver um enriquecimento do pensamento de DOMINGOS VAZ quando diz que “pensar sociologicamente o território exige uma capacidade evidente de transcender as tradicionais dicotomias analíticas (...)” 54 . O encapsulamento das localidades governativas às limitações não apenas territoriais, mas também às formas tradicionais de gestão pública local, com resquícios de interferência e determinismos do governo central, precisa ser rompido ou ultrapassado.

De fato, a conjugação de ideias entre administrações públicas locais, levando à formulação de parcerias entre elas, facilita a compreensão de que as localidades (cidades) contemporâneas e seus mecanismos de gestão não podem mais se enclausurar em suas limitações territoriais se pretendem superar desigualdades comuns e alcançar e fornecer às populações vinculadas diretamente a cada uma delas o necessário mínimo de desenvolvimento. E, mais do que isso: as localidades não podem se encapsular (nem se deixar ser) se pretendem ajudar na realização de fins constitucionais nacionalmente válidos e desejados, otimizando a governança nacional e, quiçá, supranacional.

Mesmo porque essa expectativa pode ser depreendida, como já referido, no âmbito constitucional brasileiro (art. 3º da Constituição da Republica Brasileira) e na realidade constitucional portuguesa (art. 9º, letra ‘g’, da Constituição da Republica Portuguesa), bem como em sede da própria União Europeia, conforme se verifica na ‘Carta Europeia da Autonomia Local’, ao tratar da questão da associação e da federação, lembrando que em seu art. 10º, nº 3, há previsão de que o associativismo possa ocorrer, inclusive, entre autarquias de Estados diferentes, e não apenas limitado a uma única circunscrição territorial estatal.

Expostas essas observações, é necessário fazer a inserção desse fenômeno cooperativo local sob as diferentes perspectivas sociojurídicas escolhidas, quais sejam: sob a visão da forma federativa de Estado da realidade brasileira, bem como sob a ótica da forma unitária de Estado da realidade portuguesa, verificando e compreendendo em ambas a incidência do chamado compromisso constitucional de cooperação, mediante sua concretização através das formas associativas de cunho relacional entre as localidades interessadas.

Antes, no entanto, e para finalizar este tópico, merece referência o fato de que a relevância do fenômeno cooperativo está jungida à compreensão e análise das estruturas estatais ou às teorias das formas de manifestação do Estado, bem como, e por consequência, da própria Administração Pública. Com isso se quer dizer que o tipo ou forma estatal condicionará, ou minimamente influenciará, o modus operandi adotado pelas estruturas administrativas existentes em um e outro caso, visando à missão de aperfeiçoamento e alcance de finalidades públicas.

Nesse sentido, tem-se a visão da jurista portuguesa MARIA JOÃO ESTORNINHO, para quem a existência de uma relação ou vinculação entre os modelos de Estado e as teorias das formas de atuação da Administração Pública torna-se inevitável. Na verdade, segundo a autora, “o «modelo de Estado» adoptado em certo momento e em certo local determina, desde logo, as funções que incumbem à respectiva Administração Pública” 55 .

E, se assim o é, certamente os objetivos ou os fins que ao próprio Estado são impostos acabam por influenciar, também, a maneira organizatória das entidades administrativas. Nesse sentido, deve ser sobrelevado o pensamento exposto por EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN 56 , de que “o modo de atuação e de trabalho característicos da Administração Cooperativa está modificando as técnicas e postulados em que se baseiam o direito administrativo, os seus princípios de direção e governo” (tradução própria) 57 . Seja numa realidade unitária, seja em um contexto composto de certa pluralidade de níveis ou esferas ou de distribuição e exercício do poder público 58 .

Dessa forma, tendo em vista os diplomas legais que tratam da questão do cooperativismo local tanto no Brasil quanto em Portugal – que serão objeto de análise nos itens 2.4.1 e 2.4.2 do presente trabalho –, pode ser dito que eles inauguram uma interessante visão acerca do alcance dos objetivos determinados pelas respectivas realidades estatais e impostos às respectivas administrações públicas locais.

Dando sequência a este capítulo, passa-se à contextualização desse processo cooperativo local de acordo com a realidade de cada um desses Estados. Em seguida, dissertar-se acerca dos instrumentos administrativos institucionalizados ou formulados pelos ordenamentos jurídicos selecionados e que concretizam essa situação de cooperativismo, amadurecendo a ideia de que o perfil estatal pós-social ou contemporâneo pode ser caracterizado, conforme bem observam MENDONZA e VERNIS, como sendo o de um “Estado Relacional” 59 .

2.2.O fenômeno da cooperação interlocal no contexto federativo brasileiro

De acordo com a proposta feita, na realidade brasileira, o estudo e a análise do fenômeno cooperativo entre localidades administrativas dar-se-ão tendo em vista o contexto federativo de Estado.

Não de forma desnecessária deve-se, inicialmente, analisar e entender o fenômeno federativo para, posteriormente, poder melhor contextualizar as experiências administrativas cooperativas entre as localidades, chegando-se à argumentação de que podem vir a se adequar ao modelo de racionalidade administrativa local contemporânea, baseado na ideia de consensualidade ou concertação administrativa, a partir do estabelecimento, entre si, de relações …

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Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
13 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258314/capitulo-2-do-processo-de-cooperativismo-local-sua-compreensao-manifestacoes-e-possiveis-repercussoes-em-contextos-supralocais-consorcios-publicos-ed-2020