Consórcios Públicos - Ed. 2020

Capítulo 3. Da Inserção das Realidades Administrativas Locais no Contexto Pós-Reformista e de Modernização Administrativa

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Neste capítulo, o cerne expositivo será contextualizar a atuação administrativa local no processo de reforma administrativa do Estado, para que se possa visualizar melhor a pretensa influência que as realidades administrativas locais possam vir a ter em termos de ganhos e/ou benefícios em realidades administrativas que extrapolam as suas demarcações ou os seus limites geográficos e de incidência administrativa.

Para tanto, o conteúdo do que será exposto preliminarmente acerca desse contexto reformista irá abranger tanto as reformas acontecidas na realidade brasileira, quanto na realidade portuguesa, por se pensar que os seus traços gerais podem ser encontrados em ambas as realidades mencionadas.

Dessa forma, entender hoje a Administração Pública local pressupõe a sua inserção nesse processo de transformação mais amplo, do próprio Estado, desde a época Absolutista, passando pela época Liberal e pela sua consequente compreensão no período do Estado-Providência do século XIX, até se chegar à influência exercida sobre ele pelo processo de mundialização ou globalização.

Rapidamente, pode-se dizer que, durante o Estado Absolutista, a Administração Pública estava jungida à própria figura do monarca, que conjugava em si as funções de legislar, julgar e administrar. A vontade da Administração Pública era a vontade imperativa do próprio rei e que, portanto, se impunha. Nesse período, especificamente, as localidades administrativas não possuíam ou detinham qualquer influência significativa no agir administrativo do Estado, sendo, antes de tudo, meros prolongamentos ou desdobramentos de sua atuação.

No que tange à fase posterior, consubstanciada no Estado Liberal oitocentista, a atuação administrativa estatal pode ser considerada quase nula em termos prestacionais em face do próprio abstencionismo da figura do Estado, que se pautava, tão somente, pela preservação da liberdade econômica e da esfera individual a qualquer custo. A Administração Pública era desprovida de significativas formas de intervenção (seja negativa, seja positivamente falando), predominando a máxima “laissez faire, laissez passer”, bem como a ideia básica de não ingerência administrativa.

É bom salientar, entretanto, que foi esse o primeiro modelo a combater a forma patrimonialista da época dos Estados absolutistas, em que se verificava a visível promiscuidade ou confusão entre os domínios público e privado. Com fins de controle dessa promiscuidade, instaurou-se a denominada “racionalidade instrumental weberiana”, pela qual o controle e a defesa do interesse público se consubstanciavam na elaboração e obediência estrita a herméticos procedimentos legais. 1

Diferentemente, no período do Estado Social, ou de Providência do final do século XIX, diante da constatação ou verificação da decrescente capacidade do mercado de se autorregular e, ao mesmo tempo, em face da crescente heterogeneidade social, que exigia ou forçava a figura estatal a exercer uma postura cada vez mais proativa, visando ao melhor atendimento das demandas sociais, a intervenção administrativa tornou-se importante e, até mesmo, crucial. A justiça social, bem como a igualdade ou isonomia material e concreta entre as pessoas, passa a se tornar a lógica predominante do agir da Administração Pública nesse contexto. 2

No entanto, e valendo-se do entendimento de ERNEST FORSTHOFF, 3 de que “cada época da história dos Estados produz um tipo próprio de Administração, caracterizado por seus fins peculiares e pelos meios de que se serve”, pode ser afirmado que, embora o intuito da Administração Pública no período do Estado Social fosse, de certa forma, nobre 4 (em sua concepção original de controle da disparidade social, que, na época anterior, era cada vez mais excludente), o modelo administrativo interventivo mostrou-se, ao longo do tempo, exageradamente presente 5 e, aliado aos excessos burocráticos e procedimentais existentes, acabou por não conseguir obter os melhores resultados. Sua estruturação ou organização demasiadamente burocrática e financeiramente custosa, elaborada para corresponder à quase que exponencial demanda social, mostrou-se inapta ou ineficiente, gerando insatisfação social. 6

Por ter chamado para si próprio a responsabilidade de suprir todas as necessidades econômicas e sociais da coletividade, fato facilmente verificado foi o da insuficiência financeira e de capacidade ou competência técnica para lograr, com êxito e com a eficiência desejada, as necessidades crescentes da população. 7 Estava evidenciado, portanto, o contexto propício para que as novas reformas estruturais e de gestão pública do Estado acontecessem, devendo ser dito que havia, em conformidade com o pensamento de ORTIZ DÍAZ, 8 no que tange a este último modelo de Estado mencionado, a necessidade de uma real revisão de sua compreensão, principalmente no que diz respeito à apresentação da Administração Pública como uma estrutura burocrática gigante, detentora de uma ineficiente gestão administrativa e econômica, conforme se verificava. 9

Para o catedrático da Universidade de Sevilha, 10 a crise do modelo de Estado produziu-se, na verdade, e sobretudo, no que diz respeito às funções, aos fins e às dimensões de sua forma de atuação, aspectos que acabaram por possuir “grande transcendência para o direito administrativo e para a Administração Pública” 11 . Nesse mesmo sentido, de forma mais que adequada, observa RUI MACHETE que a estrutura administrativa foi, dentro do contexto estatal, a que mais registrou modificações nos seus objetivos, na sua organização e nos modos de agir, pois, nas palavras do autor, “foi também sobre ela que repousou a responsabilidade principal da concretização de novos fins e fisionomia do Estado” 12 .

Assim, após a fase do “Estado de Bem-Estar” e, portanto, após se entender como algo salutar o seu reajuste compreensivo sem se desconsiderar, no entanto, os avanços trazidos por ela em termos de justiça social material, a realidade estatal adentra no momento denominado pós-social ou pós-moderno, fruto de verdadeiras transformações ou reformas da figura estatal e de sua máquina administrativa, devido, principalmente, à incidência do fenômeno da globalização, conforme se pode verificar da análise feita por VIEIRA DE ANDRADE:

Estamos perante uma mudança profunda, que corresponde já a uma alteração de paradigma – há quem fale de Estado “Pós-Social” (“pós -moderno”) –, visto que o Estado deixa de ser o Estado Providência (o Estado Social de Serviço Público) e, sem regressar ao Estado liberal, se transforma, nas áreas económicas e sociais, num Estado de Garantia (ou Estado Garantidor), que regula, orienta e incentiva as actividades privadas, designadamente e com especial intensidade aquelas que prosseguem interesses gerais ou colectivos. 13

Pode-se dizer também que a realidade estatal adentra no que se denomina, e que é muito bem observado por ORTIZ DÍAZ, “Estado de Justicia” 14 , no qual, para além de submissão ao direito, o Estado vincula-se à justiça em suas diferentes nuances e sem corresponder, exclusivamente, à dita justiça distributiva (tão presente no modelo de “bem-estar social”), detendo, agora, como muito bem colocado pelo jurista espanhol, “maior potencialidade e transcendência para o cumprimento efetivo das funções estatais básicas” 15 .

O processo de reformulação do Estado pode ser muito bem entendido a partir da análise feita pelo sociólogo FERNANDO HENRIQUE CARDOSO, para quem a verdadeira redefinição do Estado e dos contemporâneos objetivos que a ele se impõem deve partir não de um ato isolado, mas mediante a mudança de mentalidade em termos de gestão, implicando “efetivamente a alteração de práticas que estão enraizadas nas nossas sociedades” 16 .

Esse é o real sentido da expressão “reforma”, que, conforme bem observa OLIVEIRA, está atrelada à ideia de aprimoramento de certo objeto, revelando, na verdade, não apenas correções de imperfeições, embora as tenham como elementos componentes. Na visão do autor, a dinâmica reformista “constitui-se em um fenômeno transformador de grandes proporções e amplitude, receptor do influxo de demandas, reivindicações e proposições de toda ordem, […] o que por si só o torna extremamente intrigante e desafiador” 17 .

Diferentemente, a dinâmica também pertencente ao Estado, mas que com os processos reformistas não se confunde, é a colocada em prática pela chamada modernização, como bem apontado por OLIVEIRA. Enquanto aquela tem em seu núcleo compreensivo transformações de amplitude maior, esta, na verdade, e segundo defendido pelo autor, liga-se a uma complexidade menor, não significando, no entanto, que seja irrelevante. 18

Pelo contrário, sua importância está, justamente, no fato de que, mediante procedimentos de modernização, a capacidade em termos de gestão, por meio de busca de novas formas e modelos a serem executados para o atendimento das tarefas a serem opostas ao poder público, torna-se mais eficaz, eficiente e efetiva, conforme colocado pelo autor brasileiro. Dessa forma, a importância da modernização interessa em muito, e diretamente, aos próprios processos reformistas, por assim dizer.

A compreensão de qual tipo de administração deve ser implementado ou adotado, bem como da espécie de propriedade em nome da qual se deve atuar e de quais as figuras institucionais que devem prevalecer em cada um dos quatro setores existentes nos Estados Modernos (quais sejam: o núcleo estratégico, o das atividades exclusivas, o dos serviços e atividades “não exclusivos” e, finalmente, o dos serviços para o mercado), mostra-se questionamento sobre o qual se deve fazer alguma reflexão, conforme muito bem observado por BRESSER PREREIRA. 19

No que se refere, especificamente, ao setor de serviços “não exclusivos”(entendido como aquele em que os serviços não necessariamente são prestados mediante o exercício do poder dito extroverso do Estado e de sua Administração central, a exemplo dos serviços se saúde, educação, fornecimento e tratamento de água e esgoto, bem como os de tratamento de resíduos sólidos e os de iniciação e pesquisa científica etc.), no qual mais de perto se interessa este trabalho, tem-se que, com relação ao tipo de administração a ser adotada contemporaneamente, deve ter como parâmetro (por uma questão de eficiência e eficácia) um modelo administrativo com vistas a ou orientado para resultados. 20

Já no que diz respeito à propriedade em nome da qual a Administração Pública deve atuar, tem-se que não há, com relação a esses serviços, um monopólio detido pelo Estado, de modo que entendê-los como “propriedade pública não estatal” demonstra maior coerência até mesmo para se ter uma mais variada gama de alternativas com vistas à obtenção de resultados positivos dirigidos à sociedade.

Finalmente, no que tange ao arcabouço institucional vinculado a essas espécies de serviços (os “não exclusivos”), pode-se dizer que está, atualmente, vocacionado para um leque maior de atores ou participantes sociais. Explica-se: se a propriedade deles já não é representada como sendo um monopólio estatal, as instituições existentes para geri-los e/ou prestá-los também não necessariamente têm de deter um viés ou caráter eminentemente público, podendo-se falar, inclusive, em parcerias entre os setores público e privado. 21

De certo que a concentração institucional pela seara pública não deva ser uma regra em tempos atuais. Contudo, ao se afirmar isso, ao mesmo tempo, não se está negando existência ao modus operandi realizado pelo setor público. Apenas se está dizendo que ele deve sofrer complementações de outros possíveis atores. E aqui se encontra amparo para alternativas em termos de gestão pública desses serviços que são exercidas por pessoas jurídicas de caráter privado ou público, oriundas de pactos associativos entre localidades e referidas no capítulo anterior.

Aproximando-se dessa visão com relação aos rumos de um modelo de Administração Pública contemporânea diferente do modelo weberiano 22 anterior, FERNANDO LUIZ ABRÚCIO, 23 em interessante artigo, faz uma síntese das mentalidades administrativas de cunho gerencialista pelas quais a maioria dos países ou contextos nacionais vem passando desde, principalmente, a crise dos anos 70 e 80 do século XX, apontando quatro fatores socioeconômicos que contribuíram para a crise do Estado no período referido: o primeiro diz respeito à já famigerada crise econômica mundial responsável pela grave recessão. Como consequência, de forma a se apresentar como segundo fator tem-se a crise fiscal, 24 que ajudou a enfraquecer os alicerces do antigo modelo estatal.

De fato, lembra ABRÚCIO, após décadas de crescimento, a maioria dos Estados não tinha como financiar seus déficits, de forma que, por exemplo, em países como os Estados Unidos e a Inglaterra, uma revolta dos contribuintes contra a cobrança a mais de tributos tendeu a agravar ainda mais a situação fiscal, sobretudo porque, conforme observa o cientista político, “não enxergavam uma relação direta entres o acréscimo de recursos governamentais e a melhora dos serviços públicos” 25 . Houve, portanto, uma crise de legitimidade social que enfraqueceu, ainda mais, o modelo do Welfare State e que se consubstanciaria, portanto, como terceiro fator de crise do Estado. É a chamada ou denominada situação de ingovernabilidade.

O último fator apontado pelo referido autor é a globalização, que influenciou e se mostrou responsável pela mudança de lógica do setor produtivo, de modo que os governos centrais dos Estados não mais figuravam no controle dos fluxos financeiros e comerciais, perdendo a capacidade de ditar, individual e exclusivamente, as políticas macroeconômicas, conforme bem lembra ABRÚCIO.

Assim, a crise da figura estatal afetou diretamente a organização pública burocrática então existente, forçando-a a não somente reduzir custos ou gastos mas também, ao mesmo tempo, aumentar sua capacidade ou grau de eficiência e efetividade.

Para tanto, vislumbrou-se, primeiramente, a forma ou modelo denominado gerencialismo puro, pelo qual se priorizavam, em termos de gestão pública, tão somente, a referida redução de custos e o aumento quantitativo da produtividade. Os fatores financeiros e econômicos eram determinantes para que se pudesse falar em eficiência administrativa. O gerencialismo adotado estava direcionado à questão do que se denominava “valor dos recursos” (“Value Money”). 26

Com vistas a introduzir a qualidade como elemento de observância pelo setor público na busca e no alcance de resultados, foi pensado o modelo gerencial denominado consumerism, que, basicamente, primava pela visão da população como consumidora dos serviços públicos prestados. A satisfação dela era, aqui, essencial em termos de efetividade do serviço. Segundo ABRÚCIO, nessa fase da visão gerencialista da Administração Pública, certo instituto que fortemente vigorou foi o chamado Citizen’s Chart da Administração Britânica, pelo qual, segundo o autor brasileiro, valendo-se da visão de T. CLARKE, “os serviços públicos tinham o dever específico de atender às necessidades de seus consumidores e clientes” 27 .

É certo que essa segunda fase do modelo gerencial da Administração Pública trouxe significativas mudanças para a compreensão do modo como a gestão pública deveria ser, mas pecou por ter considerado a população como mera consumidora de serviços, ou seja, priorizou-se uma visão tacanha, digamos assim, da população, que ficava restrita a simples cliente e que, portanto, figurava em uma posição de latente e visível passividade. O certo seria vê-la e compreendê-la como um conjunto de cidadãos. Essa característica é que será a preponderante para o entendimento da terceira fase do gerencialismo público, denominada Public Service Orientation, e que, até os dias de hoje, pode ser tido como o modelo vigente em termos de gestão pública, ainda mais se for conciliado com a ideia de centralidade jurídica do homem ou indivíduo nos Estados de Direito.

A Public Service Orientation (doravante denominada “PSO”), enquanto vertente do modelo gerencial da Administração Pública, traz, como elemento novo e diferenciador a ser aplicado pela gestão pública, a virtude política da descentralização da atuação administrativa (para...

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258315/capitulo-3-da-insercao-das-realidades-administrativas-locais-no-contexto-pos-reformista-e-de-modernizacao-administrativa-consorcios-publicos-ed-2020