Consórcios Públicos - Ed. 2020

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Capítulo 4 . Da Governança Pública Local Contemporânea

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4.1.Enquadramento geral do processo de governança pública

Em continuidade aos processos reformistas decorrentes da denominada “crise dos Estados”, é observado por CASSESE que as realidades estatais perdem o aparato monístico e passam a se apresentar como pluralidades de centros nos quais se estabelecem novas relações, frequentemente ilustradas “com a metáfora da rede, expressão institucional da diversidade e do policentrismo” 1 .

Embora possa ser dito que o autor italiano se refira, em princípio, à formação de redes entre Estados diversos, os quais, individualmente, se apresentam como centros aptos a estabelecer relações entre si, em um contexto global, o seu raciocínio pode ser estendido à compreensão das transformações dos Estados em termos internos, de maneira que, em cada um desses contextos estatais, acaba sendo verificada, domesticamente, a existência dessa mesma pluralidade de centros decisórios ou com potencialidade de influência decisória, especialmente em termos público-administrativos.

Em termos mais simples: os Estados, na ordem global, têm sido considerados, individualmente, como atores de uma rede interativa governativa e, ao mesmo tempo, em âmbito interno, são constituídos por uma heterogeneidade de centros decisórios que também irão interagir, se relacionar. Esse é o ponto de maior interesse a ser enfatizado, pois, conforme bem observado por ROBERT DENHARDT ao se referir ao design (e, por que não dizer, também, à implantação) das políticas públicas estatais:

[...] [este] já não está mais nas mãos de uma unidade governamental singular que atua sozinha ou em acordo estreito com um ou dois outros atores, mas foi suplantado por redes muitas vezes um tanto complexas de governança formadas por uma pluralidade de atores, cada qual trazendo os próprios interesses especiais, recursos e arsenal de expertise. 2

Em sentido semelhante, chamando a atenção para a questão das transformações e dos desafios atuais provenientes dos núcleos sociais em que as Administrações Públicas e os governos democráticos se inserem, reforçando o raciocínio acerca da necessidade de alteração do padrão a partir do qual as decisões governativas devem ser tomadas, BLANCO e GOMA 3 se posicionam, alertando que:

[...] a capacidade dos governos democráticos na manutenção e controle sobre o seu entorno, assim como para impor a sua vontade à sociedade, tem diminuído de maneira significativa nas últimas décadas. O governo democrático tradicional se encontra, hoje, em crescente dificuldade em reagir, de maneira eficaz e eficiente, às complexidades de seu entorno, cada vez mais dinâmico e incerto, e a legitimidade democrática das instituições públicas vem se deteriorando diante de uma cidadania cada vez mais reflexiva e crítica, com novos valores que não se satisfazem com a simples previsão e provisão tecnocrática de serviços públicos. [...]. Os modelos tradicionais partem de uma concepção do governo enquanto processo racional, monocêntrico e hierárquico. Segundo este enfoque, os governos, sujeitos únicos da ação pública, identificam e diagnosticam problemas sociais de natureza supostamente objetiva, analisam as diferentes alternativas existentes e somente depois tomam a decisão mais adequada para a resolução do problema existente. (tradução e itálico próprios) 4

É a partir desse viés compreensivo de mudança das realidades estatais e de suas atuações 5 que a chamada governança pública contemporânea será compreendida em termos genéricos, levando-se em consideração, para a sua adequada caracterização, tanto o traço da pluralidade existencial de centros governativos de decisão (em contraste com o dito monopólio ou centralismo decisório em termos administrativos), quanto a ideia de interação existente entre eles, apta a fazer com que sejam elaborados institutos administrativos úteis, eficazes e eficientes, para que objetivos governativos, determinados constitucionalmente, e que consubstanciam interesse público sejam perseguidos.

Como é explicado pela “Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para a Ásia e o Pacífico” 6 , o termo “governança” não é tão contemporâneo quanto se imagina e traz consigo uma gama de significados, que irá variar conforme o enfoque a ser perseguido (econômico, financeiro, social, administrativo, corporativo etc.), bem como de acordo com o contexto a ser analisado (supranacional ou global 7 , nacional, regional, local).

Já a denominada “Comissão para a Governança Global” (The Commission on Global Governance), constituída em 1992, formalizou, em 1995, um relatório intitulado “Our Global Neighborhood”, no qual atribui maiores detalhes à expressão governança, de maneira que ela passa a ser concebida como o:

[...] somatório de meios pelos quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, gerenciam assuntos ou questões de interesse comum, sendo um processo contínuo mediante o qual a diversidade de interesses deve ser acomodada e comportamentos cooperativos devem ser realizados, incluindo intervenções por métodos formais ou informais, de acordo com a conveniência dos atores participantes. 8

De forma a relevar as ações de base relacional e cooperativa, tem-se a linha de raciocínio defendida por ALLI ARANGUREN, para quem a governança se refere, principalmente, ao modo ou à maneira de atuação administrativa em uma ordem neoliberal, que pressupõe “processo de coordenação de atores, grupos sociais e instituições para atender a fins próprios discutidos e definidos coletivamente em meios fragmentários e incertos” 9 (itálico e tradução próprios).

Essa parece ser também a linha de pensamento adotada por GUNNAR SCHUPPERT 10 , para quem, de acordo com a nova visão a ser seguida pelo direito administrativo, a governança deve ser entendida como conceito referente à regulação coletiva (e, portanto, com base interventiva de uma pluralidade de “atores em relação”) de questões ou assuntos de relevância social (“collective regulation of social matters”).

Percebe-se, pois, que a compreensão da governança pública está ligada, de certo modo, a determinados fatores à escolha de quem se prontifica a entendê-la, somando-se a isso não apenas a sua vinculação a determinado contexto de aplicabilidade, no qual, invariavelmente, há de ser verificado um quadro de hipercomplexidades, mas também métodos ou meios plurais e heterogêneos, formais ou não, viáveis/aptos a atender a certas finalidades públicas comuns, que demandam que a solução a ser adotada seja proveniente de novas habilidades relacionadas à gestão pública.

Bem é observado por DANIEL ESTY 11 , em interessante texto sobre um bom processo de governança, que essa expressão acaba apresentando uma pluralidade significativa de acordo com o contexto ao qual se refere ou no qual se insere, mas, geralmente, acaba se relacionando com a situação de tomada de decisões em conjunto (group decision making), ou seja, com a situação de compartilhamento da gestão ou do gerenciamento de problemas e questões governativo-administrativas assumidas por atores diferentes (públicos, no caso do presente trabalho), com vistas à tomada de decisão. Nesse sentido, a expressão aproxima-se da perspectiva de que se deve primar pela busca de soluções inovadoras para os problemas sociais, mediante a incidência de esforços diversos, plurais.

Seguindo essa mesma linha de raciocínio, JOAN PRATS I CATALÀ afirma que a expressão faz parte de uma construção histórica, imergindo em circunstâncias específicas, em que “a produção de governabilidade acaba por exigir formas diversas e crescentes de colaboração, cooperação, coordenação e corresponsabilização entre os poderes públicos e entre estes, a sociedade civil e as empresas ao longo do eixo local-global” 12 , de maneira que não representa a negação do governo, tampouco suscita a ideia de que a governação deva ocorrer apenas de uma única forma.

Pelo contrário, observa o autor. A interação passa a ser-lhe traço diferencial, apontando, justamente, para a correlação entre vários centros jurídico-políticos de decisão, principalmente de decisões de cunho administrativo. Nas palavras de PRATS I CATALÀ, tem-se que: “os modos de governação estão cada vez mais centrados na construção de interações positivas entre os poderes públicos, as organizações sociais e as empresas, fenômeno que alguns têm qualificado de governo relacional, empreendedor ou facilitador e que se estendeu amplamente durante os anos 90 e modulou significativa e positivamente algumas das versões mais difíceis da nova gestão pública” 13 .

A essa ideia é acrescido por RODRIGO CARMONA 14 o entendimento segundo o qual, para além de a governança se relacionar com as estruturas e os processos que envolvem a atuação de uma diversidade de atores, deve estimulá-los e conduzi-los a desenvolver diversos níveis de articulação na tomada de decisão sobre assuntos que albergam algum interesse público. Essa orientação também é verificada no pensamento de CASTILLO e CANCINO VERDE 15 ao observarem que a governança deve, cada vez mais, ser compreendida como o exercício governativo de maneira a expressar certo cooperativismo governativo em detrimento com o esquema rígido de direção ou condução verticalizada, próprio da clássica hierarquia estatal.

Passa-se a verificar, portanto, que a manifestação centralizada de autoridade cede espaço diante de novas formas governativas, conforme bem observado por MARKS e HOOGHE ao salientarem que as autoridades formais têm sido dispersadas dos Estados Centrais, em uma perspectiva supra, para instituições supranacionais, bem como para os governos e administrações regionais e locais, em uma escala subnacional 16 .

Ve-se, assim, na esteira do que defende MATIAS-PEREIRA, que a compreensão da expressão pode se vincular, inclusive, a um “processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo” 17 .

A questão da interação e, portanto, relacional se mostra presente na análise compreensiva e contextual do fenômeno contemporâneo da governança pública, ou seja, mecanismos ou institutos (tais como as formas associativas locais) que manifestam determinado ideal de relação jurídico-administrativa acabam enquadrando-se nessa compreensão acerca do processo de governação 18 , agregando-lhe valor público.

Para que tal interação seja aperfeiçoada, acredita-se que o estabelecimento de redes discursivas ou dialógicas, em que haja troca de experiências e informações relevantes em termos político-administrativos, apresenta-se como elemento necessário. Atualmente, se tal importância não fosse dada à interação, a afirmação trazida por CASTELLS de que “o que os governos locais e regionais não têm em termos de poder e recursos, é compensado pela flexibilidade e atuação em redes” 19 (itálico próprio), não teria a devida pertinência em termos contextuais de governança pública.

Dessa forma, será o estabelecimento de redes interligadas 20 de discursividade com vistas à superação de problemáticas sociais e econômicas decorrentes de um complexo conjunto de fatores (mencionados ao longo do texto) que justificará a expressão usada por JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN, qual seja: “compreender para poder atuar” (tradução própria).

Isso significa que o estabelecimento de relações jurídicas (entre elas, a “relação jurídica administrativa” entre os próprios entes locais de determinada ordem jurídica) pode incidir como uma alternativa verdadeiramente plausível para que o conhecimento integral das demandas sociais seja compatibilizado com as disposições normativas pertencentes aos …

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jusbrasil.com.br
13 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258316/capitulo-4-da-governanca-publica-local-contemporanea-consorcios-publicos-ed-2020