Consórcios Públicos - Ed. 2020

Capítulo 4 . Da Governança Pública Local Contemporânea

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4.1.Enquadramento geral do processo de governança pública

Em continuidade aos processos reformistas decorrentes da denominada “crise dos Estados”, é observado por CASSESE que as realidades estatais perdem o aparato monístico e passam a se apresentar como pluralidades de centros nos quais se estabelecem novas relações, frequentemente ilustradas “com a metáfora da rede, expressão institucional da diversidade e do policentrismo” 1 .

Embora possa ser dito que o autor italiano se refira, em princípio, à formação de redes entre Estados diversos, os quais, individualmente, se apresentam como centros aptos a estabelecer relações entre si, em um contexto global, o seu raciocínio pode ser estendido à compreensão das transformações dos Estados em termos internos, de maneira que, em cada um desses contextos estatais, acaba sendo verificada, domesticamente, a existência dessa mesma pluralidade de centros decisórios ou com potencialidade de influência decisória, especialmente em termos público-administrativos.

Em termos mais simples: os Estados, na ordem global, têm sido considerados, individualmente, como atores de uma rede interativa governativa e, ao mesmo tempo, em âmbito interno, são constituídos por uma heterogeneidade de centros decisórios que também irão interagir, se relacionar. Esse é o ponto de maior interesse a ser enfatizado, pois, conforme bem observado por ROBERT DENHARDT ao se referir ao design (e, por que não dizer, também, à implantação) das políticas públicas estatais:

[...] [este] já não está mais nas mãos de uma unidade governamental singular que atua sozinha ou em acordo estreito com um ou dois outros atores, mas foi suplantado por redes muitas vezes um tanto complexas de governança formadas por uma pluralidade de atores, cada qual trazendo os próprios interesses especiais, recursos e arsenal de expertise. 2

Em sentido semelhante, chamando a atenção para a questão das transformações e dos desafios atuais provenientes dos núcleos sociais em que as Administrações Públicas e os governos democráticos se inserem, reforçando o raciocínio acerca da necessidade de alteração do padrão a partir do qual as decisões governativas devem ser tomadas, BLANCO e GOMA 3 se posicionam, alertando que:

[...] a capacidade dos governos democráticos na manutenção e controle sobre o seu entorno, assim como para impor a sua vontade à sociedade, tem diminuído de maneira significativa nas últimas décadas. O governo democrático tradicional se encontra, hoje, em crescente dificuldade em reagir, de maneira eficaz e eficiente, às complexidades de seu entorno, cada vez mais dinâmico e incerto, e a legitimidade democrática das instituições públicas vem se deteriorando diante de uma cidadania cada vez mais reflexiva e crítica, com novos valores que não se satisfazem com a simples previsão e provisão tecnocrática de serviços públicos. [...]. Os modelos tradicionais partem de uma concepção do governo enquanto processo racional, monocêntrico e hierárquico. Segundo este enfoque, os governos, sujeitos únicos da ação pública, identificam e diagnosticam problemas sociais de natureza supostamente objetiva, analisam as diferentes alternativas existentes e somente depois tomam a decisão mais adequada para a resolução do problema existente. (tradução e itálico próprios) 4

É a partir desse viés compreensivo de mudança das realidades estatais e de suas atuações 5 que a chamada governança pública contemporânea será compreendida em termos genéricos, levando-se em consideração, para a sua adequada caracterização, tanto o traço da pluralidade existencial de centros governativos de decisão (em contraste com o dito monopólio ou centralismo decisório em termos administrativos), quanto a ideia de interação existente entre eles, apta a fazer com que sejam elaborados institutos administrativos úteis, eficazes e eficientes, para que objetivos governativos, determinados constitucionalmente, e que consubstanciam interesse público sejam perseguidos.

Como é explicado pela “Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para a Ásia e o Pacífico” 6 , o termo “governança” não é tão contemporâneo quanto se imagina e traz consigo uma gama de significados, que irá variar conforme o enfoque a ser perseguido (econômico, financeiro, social, administrativo, corporativo etc.), bem como de acordo com o contexto a ser analisado (supranacional ou global 7 , nacional, regional, local).

Já a denominada “Comissão para a Governança Global” (The Commission on Global Governance), constituída em 1992, formalizou, em 1995, um relatório intitulado “Our Global Neighborhood”, no qual atribui maiores detalhes à expressão governança, de maneira que ela passa a ser concebida como o:

[...] somatório de meios pelos quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, gerenciam assuntos ou questões de interesse comum, sendo um processo contínuo mediante o qual a diversidade de interesses deve ser acomodada e comportamentos cooperativos devem ser realizados, incluindo intervenções por métodos formais ou informais, de acordo com a conveniência dos atores participantes. 8

De forma a relevar as ações de base relacional e cooperativa, tem-se a linha de raciocínio defendida por ALLI ARANGUREN, para quem a governança se refere, principalmente, ao modo ou à maneira de atuação administrativa em uma ordem neoliberal, que pressupõe “processo de coordenação de atores, grupos sociais e instituições para atender a fins próprios discutidos e definidos coletivamente em meios fragmentários e incertos” 9 (itálico e tradução próprios).

Essa parece ser também a linha de pensamento adotada por GUNNAR SCHUPPERT 10 , para quem, de acordo com a nova visão a ser seguida pelo direito administrativo, a governança deve ser entendida como conceito referente à regulação coletiva (e, portanto, com base interventiva de uma pluralidade de “atores em relação”) de questões ou assuntos de relevância social (“collective regulation of social matters”).

Percebe-se, pois, que a compreensão da governança pública está ligada, de certo modo, a determinados fatores à escolha de quem se prontifica a entendê-la, somando-se a isso não apenas a sua vinculação a determinado contexto de aplicabilidade, no qual, invariavelmente, há de ser verificado um quadro de hipercomplexidades, mas também métodos ou meios plurais e heterogêneos, formais ou não, viáveis/aptos a atender a certas finalidades públicas comuns, que demandam que a solução a ser adotada seja proveniente de novas habilidades relacionadas à gestão pública.

Bem é observado por DANIEL ESTY 11 , em interessante texto sobre um bom processo de governança, que essa expressão acaba apresentando uma pluralidade significativa de acordo com o contexto ao qual se refere ou no qual se insere, mas, geralmente, acaba se relacionando com a situação de tomada de decisões em conjunto (group decision making), ou seja, com a situação de compartilhamento da gestão ou do gerenciamento de problemas e questões governativo-administrativas assumidas por atores diferentes (públicos, no caso do presente trabalho), com vistas à tomada de decisão. Nesse sentido, a expressão aproxima-se da perspectiva de que se deve primar pela busca de soluções inovadoras para os problemas sociais, mediante a incidência de esforços diversos, plurais.

Seguindo essa mesma linha de raciocínio, JOAN PRATS I CATALÀ afirma que a expressão faz parte de uma construção histórica, imergindo em circunstâncias específicas, em que “a produção de governabilidade acaba por exigir formas diversas e crescentes de colaboração, cooperação, coordenação e corresponsabilização entre os poderes públicos e entre estes, a sociedade civil e as empresas ao longo do eixo local-global” 12 , de maneira que não representa a negação do governo, tampouco suscita a ideia de que a governação deva ocorrer apenas de uma única forma.

Pelo contrário, observa o autor. A interação passa a ser-lhe traço diferencial, apontando, justamente, para a correlação entre vários centros jurídico-políticos de decisão, principalmente de decisões de cunho administrativo. Nas palavras de PRATS I CATALÀ, tem-se que: “os modos de governação estão cada vez mais centrados na construção de interações positivas entre os poderes públicos, as organizações sociais e as empresas, fenômeno que alguns têm qualificado de governo relacional, empreendedor ou facilitador e que se estendeu amplamente durante os anos 90 e modulou significativa e positivamente algumas das versões mais difíceis da nova gestão pública” 13 .

A essa ideia é acrescido por RODRIGO CARMONA 14 o entendimento segundo o qual, para além de a governança se relacionar com as estruturas e os processos que envolvem a atuação de uma diversidade de atores, deve estimulá-los e conduzi-los a desenvolver diversos níveis de articulação na tomada de decisão sobre assuntos que albergam algum interesse público. Essa orientação também é verificada no pensamento de CASTILLO e CANCINO VERDE 15 ao observarem que a governança deve, cada vez mais, ser compreendida como o exercício governativo de maneira a expressar certo cooperativismo governativo em detrimento com o esquema rígido de direção ou condução verticalizada, próprio da clássica hierarquia estatal.

Passa-se a verificar, portanto, que a manifestação centralizada de autoridade cede espaço diante de novas formas governativas, conforme bem observado por MARKS e HOOGHE ao salientarem que as autoridades formais têm sido dispersadas dos Estados Centrais, em uma perspectiva supra, para instituições supranacionais, bem como para os governos e administrações regionais e locais, em uma escala subnacional 16 .

Ve-se, assim, na esteira do que defende MATIAS-PEREIRA, que a compreensão da expressão pode se vincular, inclusive, a um “processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo” 17 .

A questão da interação e, portanto, relacional se mostra presente na análise compreensiva e contextual do fenômeno contemporâneo da governança pública, ou seja, mecanismos ou institutos (tais como as formas associativas locais) que manifestam determinado ideal de relação jurídico-administrativa acabam enquadrando-se nessa compreensão acerca do processo de governação 18 , agregando-lhe valor público.

Para que tal interação seja aperfeiçoada, acredita-se que o estabelecimento de redes discursivas ou dialógicas, em que haja troca de experiências e informações relevantes em termos político-administrativos, apresenta-se como elemento necessário. Atualmente, se tal importância não fosse dada à interação, a afirmação trazida por CASTELLS de que “o que os governos locais e regionais não têm em termos de poder e recursos, é compensado pela flexibilidade e atuação em redes” 19 (itálico próprio), não teria a devida pertinência em termos contextuais de governança pública.

Dessa forma, será o estabelecimento de redes interligadas 20 de discursividade com vistas à superação de problemáticas sociais e econômicas decorrentes de um complexo conjunto de fatores (mencionados ao longo do texto) que justificará a expressão usada por JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN, qual seja: “compreender para poder atuar” (tradução própria).

Isso significa que o estabelecimento de relações jurídicas (entre elas, a “relação jurídica administrativa” entre os próprios entes locais de determinada ordem jurídica) pode incidir como uma alternativa verdadeiramente plausível para que o conhecimento integral das demandas sociais seja compatibilizado com as disposições normativas pertencentes aos diferentes tipos de Estado, de forma que possam melhor conformá-las e/ou tratá-las, gerando resultados públicos coerentes e positivos.

Cada ator participante dessa rede governativa agregará valor público às decisões a serem tomadas e cada um assumirá responsabilidades pela sua intervenção (há que se exigir maturidade e comprometimento de cada interveniente). Ressaltando a incidência participativa pluralizada, há as preciosas palavras de PRATS I CATALÁ, para quem:

[...] os atores têm que se envolver nas questões da rede e mostrar que podem contribuir com recursos e competências que são valiosas para os demais. As relações entre eles (atores) são mais horizontais do que verticais, apesar de que as interdependências podem apresentar-se assimétricas pelo fato de que novos atores podem ser mais centrais que outros. Mesmo assim, as relações se baseiam mais em intercâmbios do que em ordens e mandos. Em princípio, as autoridades públicas que participam das redes não são mais que um ator entre outros. 21 (tradução própria)

Pode-se afirmar que, por uma questão de necessidade, o processo de governança vem ganhando contornos cada vez mais importantes, visto que foi e continua sendo compreendido como uma forma ou um método alternativo a estruturas governativas hierarquizadas ou herméticas 22 .

Para reforçar essa perspectiva, tem-se o posicionamento de SABINO CASSESE 23 , para quem um dos aspectos relevantes da governança está, justamente, na possibilidade de se priorizarem formas relacionais próximas da ideia de acordos, bem como procedimentos em vez da estruturação meramente organizacional, de maneira a se evitar que se torne hierarquizada e autorreferida ou que regrida a esse ponto 24 .

Não que as estruturas organizacionais tradicionais deixem de existir (mesmo porque os Estados delas dependem), mas não ganham mais a predominância de outrora. Na visão de CASSESE, o processo de governança, portanto, evolui de uma compreensão estritamente estrutural para uma acepção “reticular” 25 , ou seja, baseada em redes ou entrecruzamentos que, de acordo com a perspectiva aqui adotada, se darão de maneira dialógica ou discursiva, com vistas à melhores planejamentos em termos do comportamento administrativo a ser empregado.

Dessa forma, não se deve descuidar do fato de que a governança pública acaba por prezar pela configuração de concretas redes intergovernamentais e interadministrativas baseadas na cooperação, principalmente no que tange à elaboração e à execução de decisões acerca de políticas públicas, como bem observa JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN 26 .

Aliás, aponta o autor espanhol que essa maneira de governar, para além de ter como característica a superação da exclusividade da gestão de assuntos públicos por parte de poderes públicos dotados de potestades exorbitantes, impõe o reconhecimento da pluralidade de agentes sociais e institucionais, que, de forma interdependente, cooperam entre si no procedimento final de definição e concretização decisória 27 .

Pressupondo uma metodologia acerca da gestão da res pública, a governança faz com que os níveis governativos se tornem eficazes e competitivos não apenas em sua capacidade máxima de gestão econômica mas também no comprometimento com valores pertencentes às contemporâneas sociedades democráticas 28 . Vê-se, portanto, que abordar a questão da governança pública na realidade atual implica, mais do que nunca, pensar que deve haver uma correlação direta entre as formas de atuação administrativa dos entes governativos e o respeito para com os interesses de relevância social.

Nesse sentido, apoia-se no pensamento desenvolvido por GERRY STOKER 29 de que, além de se fazer com que a Administração Pública foque as suas estratégias em objetivos ligados à eficiência do serviço a ser disponibilizado socialmente, se deve atribuir-lhe outro parâmetro de comportamento: o de ter como meta a reivindicação de uma maior ambição, voltada para a busca de resultados públicos úteis de uma forma otimizada e que consiga transparecer maior valor social.

Assim, a preocupação com a prestação de qualidade de serviços que possam reverter, verdadeiramente, em algum valor público para a coletividade faz com que criativas formas de manifestação da governança pública sejam pensadas, elaboradas e colocadas em prática. Certamente, a desconstrução do centralismo decisório (principalmente em termos administrativos) mostra-se elemento de observação obrigatória dentro dessa temática. A “interação entre os distintos níveis ou esferas de governo, e entre estes e as organizações empresariais e da sociedade civil” (itálico e tradução próprios) 30 , 31 representa uma dessas formas criativas, conduzindo à ideia de que os enfoques a serem desenhados deverão ser o da horizontalidade e o da orientação de baixo para cima, dando-se ênfase à atuação local, podendo-se falar, pois, em uma real alteração do paradigma anterior, baseado, fundamentalmente, em uma atuação centralizadora, conforme nos leva a entender RODRIGO CARMONA 32 .

De forma plenamente condizente com a contemporaneidade governativa, PRATS I CATALÁ ressalta que a realização dos interesses gerais de determinada realidade social (diante da complexidade, da diversidade, da interdependência e do dinamismo advindos da globalização) já não pode ser monopolizada pelos poderes públicos autonomamente 33 .

É bem verdade que, segundo o autor, formalmente continuam os poderes públicos sendo os titulares legítimos da concretização desses interesses, mas “sua ação somente resulta eficaz e igualmente legítima quando conseguem fazer com que a decisão e sua execução sejam resultados de uma interação” 34 (tradução própria), que pode ser estabelecida entre eles e o setor privado, entre eles e a sociedade civil ou, até mesmo, somente entre si 35 .

Com isso, a gestão pública se diversifica e ganha projeção, sendo impossível reconduzi-la, apenas, a um só desenho organizativo e funcional que seja o protótipo de uma boa governação. Nas palavras de PRATS I CATALÁ, as organizações administrativas:

[...] já não são reconduzíveis a um só modelo de boa gestão nem a um só regime jurídico-administrativo. Todas as grandes políticas públicas vão sendo feitas de forma transversal dentro de cada Administração e isso exige uma capacidade de gestão pública transversal que há de superar a departamentalização e o excesso de linhas hierárquicas. 36 (itálico e tradução próprios)

A essa nova realidade é acrescido o compartilhamento do conhecimento, que tem se tornado, então, uma característica a ser vinculada à nova gestão pública. Captá-lo 37 e construir, a partir desse conhecimento compartilhado, trata-se de um novo e decisivo desafio a ser enfrentado pela Administração Pública, de maneira que o fomento às interações entre os diversos níveis e a criação de verdadeiras redes interadministrativas dialógicas 38 se apresenta como substrato fundamental para o alcance dessa nova e boa governação.

Tendo em vista a realidade muito bem descrita por PRATS I CATALÁ de perda pelo Estado (enquanto ente central) do caráter de protagonista único da arena pública administrativa em favor de entidades subestatais e supranacionais e, ainda, a transformação das tarefas e funções públicas, a intervenção de novas entidades (inclusive, as de base inter-relacional estabelecidas localmente 39 ) acaba se tornando um pressuposto lógico, passando a ter um papel importante em termos de concretização da ideia de governança pública.

Levando-se em consideração o contexto fragmentário em que está inserido, bem como a variedade de funcionalidades a serem exercidas, principalmente em termos administrativos, o processo de governança introduzirá a ideia de que assuntos de viés inicialmente sociopolíticos (enquanto centros de integração de todos os elementos analíticos de determinado sistema) não devem ter uma função meramente denotativa, ganhando espaço, também, para a sua devida compreensão, a função normativa.

Por isso, é dito que problemáticas sociais das quais decorrem estudo, planejamento e consequente superação mediante a adoção de decisões públicas específicas acabam levando a que a compreensão do processo de governança tenha uma considerável repercussão jurídica, ensejando um aberto debate acerca da tensão entre fatos, valores e normas. Assuntos de cunho social e político que, manifestamente, se vinculam ao bem-estar social ou que tenham forte influência sobre a determinação do interesse público devem ganhar certa juridicidade capaz de servir de base para as soluções ou decisões que serão adotadas.

Será a inserção da necessidade de juridicidade a ser atribuída à expressão governança que fará, por exemplo, com que o já citado compromisso cooperativo de base constitucional ganhe relevo e amplitude no âmbito dos contextos estatais. Explica-se: é a partir da atribuição de relevância jurídica à expressão que a atuação pública interventiva pluralizada (tão característica da compreensão da governança pública contemporânea) ganha destaque, mediante, por exemplo, a formalização de comportamentos administrativos cooperativos.

Afinal, não se pode negar que o comportamento cooperativo (de claro incentivo pelas ordens constitucionais no intuito de que os seus objetivos sejam alcançados) é um assunto de interesse para a gestão pública contemporânea. E, se assim o é, pode-se dizer que, sem a nota da juridicidade conferida à governança pública, a ideia de simbiose de conhecimentos técnicos em termos de gestão pública e a de experiências governativas advindas de diversos níveis de atuação administrativa apresentam-se fragilizadas, comprometendo o ideal cooperativo de base constitucional.

O fato de a governança ter relevância em termos jurídicos faz com que a busca por comportamentos relacionais de base cooperativa e colaborativa (inclusive, em âmbito local) para suprir deficiências de atuação governativa também a tenha, já que tem se tornado característica de grande importância para a análise da gestão e da governança públicas contemporâneas o alcance eficaz e eficiente das metas constitucionalmente traçadas e impostas aos Estados.

GOMES CANOTILHO também se mostra adepto de atribuir relevância à perspectiva normativa da governança pública, asseverando que, dentro do contexto do constitucionalismo contemporâneo, a boa governança traz em seu significado “enormes potencialidades para se compreender as instituições políticas de um Estado Constitucional” 40 . E mais: segundo o professor da Universidade de Coimbra, a boa governança, quando inserida em uma compreensão normativa, significa a condução de forma responsável dos assuntos dos Estados!

Para atender a esse ideal de condução responsável de competências constitucionalizadas e sabendo-se que a complexidade social e os problemas dela advindos (potencializados pelo fenômeno da mundialização ou globalização e pela necessidade crescente de se alcançar uma nova escala de compreensão e de concretização do interesse público) influenciam a existência de uma normatividade apta a estudar e entender o processo público governativo, apresentam-se pertinentes as iniciativas legislativas brasileira e portuguesa (analisadas no capítulo segundo), referentes ao processo de cooperativismo local.

Ao institucionalizar formalmente e detalhando as formas ou os métodos governativos em âmbito local que tratam de questões fulcrais do contexto social, pôde-se, mediante a atividade legislativa (embasada em determinações normativas de cunho constitucional, diga-se de passagem) atribuir correspondência às respectivas disposições normativo-constitucionais, que determinam certo compromisso de cooperação em termos de gestão pública 41 .

A determinação da responsabilidade e da forma como ela incidirá para que haja um eficaz e eficiente tratamento de questões sociopolíticas acaba sendo, para GOMES CANOTILHO, mais um elemento a ser levado em conta na determinação do significado da expressão em análise. Afinal, conforme bem colocado pelo eminente jurista, “a ‘governação responsável’ diz respeito também à ‘essência do Estado’” 42 .

Não se espera, contemporaneamente, outra visão. Afinal, de que adiantaria refletir sobre a necessidade de se colocar em prática formas alternativas de condução da ação pública (em sentido amplo), se não se preocupasse com a especificação de que o Estado deve organizar-se para fornecer um feedback coerente com as expectativas sociais acerca do cumprimento de seus deveres constitucionais? A partir disso, a capacidade real de atendimento, ou seja, a exata aptidão administrativa, bem como a velocidade com que o seu comportamento é posto em prática para atender às necessidades sociais (especialmente as mais urgentes), denominada responsiveness, é sobrelevada, na realidade da nova gestão pública.

Trata-se de conceito que reflete, a partir do pensamento de Thomas e Palfrey 43 , a velocidade e o grau de prontidão com quais se atende às necessidades (complexas e urgentes, principalmente) dos cidadãos. Ou seja, ao mesmo tempo, trabalha-se a noção tanto de comprometimento e responsabilidade das estruturas administrativas quanto de profissionalismo funcional, visando, obviamente, a maiores eficácia e eficiência no que diz respeito à adequada conformação do interesse público.

A partir dessas ideias, deve-se compreender a governança pública como um conceito metodológico plurissignificativo direcionado ao processo governativo, englobando um conjunto de novas e interativas formas de atuação (em vários níveis), em que tanto intervenientes privados quanto entes políticos, diferentes organizações públicas, comunidades de cidadãos e outros tipos de atores participam da ação política estruturada em um sistema de rede 44 , com anseio de alcançar ou atribuir melhor eficácia e eficiência ao comportamento público 45 . Isso tudo, em conformidade com a inevitável e desejável determinação dos campos de responsabilidade de cada ente interveniente na elaboração da decisão pública final.

Percebe-se, pois, que se trata de um conceito finalisticamente direcionado para a busca de racionalidade governativa decisória e que, por aceitar a elaboração e a aplicação de alternativas comportamentais, principalmente da Administração Pública, para a conformação dos problemas sociais, se apresenta susceptível a uma intervenção plurissubjetiva, ou seja, contrária a quaisquer determinações exclusivamente unilaterais ou centralizadoras. Outro entendimento, a partir do contexto contemporâneo, não nos parece tão coerente.

4.2.A sinalização de práticas locais que concretizam o significado da governança: a governança local

No ponto anterior, limitou-se a contextualizar e compreender o processo de governança sob uma visão genérica, deixando para este item a precisão ou delimitação compreensiva do mesmo fenômeno de acordo com a perspectiva local, mencionando que práticas administrativas desenvolvidas nesse contexto (e que já foram explicadas em capítulo anterior) revelam todas as características do fenômeno da governança, aqui denominada “governança pública dialógica ou interativa”.

DENIS RONDINELLI inicia o seu artigo sobre o assunto afirmando que “o papel da Administração Pública dentro do contexto da governança é um tópico contínuo de discussão e debate” 46 (tradução própria), tendo em vista a vinculação existente entre ela (governança) e os cidadãos. Para o autor, diante de duas importantes situações fáticas atuais (a globalização – responsável pela adaptação contínua dos governos às rápidas alterações contextuais em termos econômicos, sociais e políticos – e a crescente e também contínua cobrança por resultados eficientes advindo do corpo social e opostos à Administração Pública), o processo de governança surge para reenquadrar as funções e a organização do Estado, de modo a melhor aproximá-lo da sociedade.

Assim, a governança direcionada aos cidadãos é o modelo ou a forma de organização estatal defendida pelo autor, pois, segundo ele, “a coletividade quer aperfeiçoamentos nas formas ou caminhos dos quais os governos se valem para servir...

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jusbrasil.com.br
18 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188258316/capitulo-4-da-governanca-publica-local-contemporanea-consorcios-publicos-ed-2020