Revista de Direito do Trabalho - 08/2018

A Relação Entre Indenizações e Benefícios Acidentários na Itália - Estudos Internacionais

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Estudos Internacionais

Autor:

GIUSEPPE LUDOVICO

Professor de Direito Previdenciário e Trabalhista nos Cursos de Graduação, Doutorado, Mestrado e Especialização da Universidade de Milão. Doutor em Direito do Trabalho pela Universidade de Bolonha. Especialista em Direito do Trabalho pela Universidade de Parma. Graduado em Direito pela Universidade de Milão. Advogado. giuseppe.ludovico@unimi.it

Sumário:

Área do Direito: Trabalho

Resumo:

A relação entre o seguro social de acidentes do trabalho e a responsabilidade civil levanta, ainda hoje, uma série de questões que são objeto de intenso debate na Itália. A análise da situação italiana pode revelar-se de especial interesse para o debate brasileiro que está enfrentando problemas, em parte, semelhantes. O debate italiano, que dura há mais de um século, é ainda fortemente condicionado por antiga concepção do seguro social como proteção ressarcitória substitutiva ou alternativa à responsabilidade civil. Reconstruindo as diferentes posições do debate atual, o texto examina as muitas questões que tornam incertas as relações entre as duas proteções, propondo uma distinção mais clara em conformidade com as suas distintas funções constitucionais.

Abstract:

The relationship between the civil liability and the social insurance against accidents at work and occupational diseases is much debated still today in Italy and Brazil. The analysis of the italian situation may be of particular interest for the Brazilian debate wich is characterised by similar problems. The current debate in Italy, that has lasted over a century, depends on the unresolved conflict between the old prospective of social insurance as substitute remedy of the civil liability and its modern concept as public remedy. Starting from the analisys of the different positions, the essay offers a critical review of the literature and case law and a clear distinction between the social insurance and the civil liability in compliance with their constitutional functions.

Palavra Chave: Acidentes do trabalho ‒ Doenças profissionais ‒ Responsabilidade civil ‒ Seguro social obrigatório ‒ Danos ‒ Benefícios acidentários

Keywords: Accidents at work ‒ Professional diseases ‒ Compensation system ‒ Insurance social system ‒ Damages ‒ Social benefits

1. Introdução

Na comparação entre os sistemas jurídicos dos diferentes países, não é difícil, especialmente em direito do trabalho e da seguridade social, identificar vias de desenvolvimento comuns que resultam da identidade dos problemas com os quais os reguladores nacionais devem enfrentar.

Estas semelhanças emergem especialmente no campo dos acidentes do trabalho e doenças ocupacionais em que os sistemas jurídicos nacionais são movidos pelo objetivo comum de assegurar uma proteção adequada para a pessoa dos trabalhadores. Nesta área, em particular, a questão mais controversa é a relação entre o seguro e a responsabilidade civil devido às dificuldades de encontrar um equilíbrio adequado entre a necessidade de garantir plena proteção para o empregado e evitar de impor custos excessivos para o empregador.

Desses problemas, a doutrina brasileira se ocupa há longa data. De igual modo, alimenta-se na Itália um debate que já dura mais de um século e que continuamente se renova a cada mudança na responsabilidade civil e na proteção social, demonstrando assim a extrema importância e atualidade dessas questões.

2. As origens do seguro obrigatório de acidentes do trabalho na Itália

As opiniões da doutrina italiana sobre a relação entre a responsabilidade civil e o seguro social são influenciadas, ainda hoje, pelas posições dogmáticas que acompanharam, no fim do século XIX, a introdução do seguro obrigatório de acidentes do trabalho.

A partir da segunda metade do século XIX, o desenvolvimento industrial chamou a atenção da doutrina jurídica e da classe política para o grave problema dos acidentes do trabalho. A primeira fase do debate centrou-se inevitavelmente sobre a aplicação das disposições do Código Civil italiano de 1865 em matéria de responsabilidade extracontratual que requeriam ao trabalhador provar a culpa do empregador para atingir à indenização.

O princípio “nenhuma responsabilidade sem culpa” de derivação romanística 1 respondeu a lógica igualitária da sociedade burguesa, mas apareceu profundamente inadequado para regular o novo fenômeno dos acidentes do trabalho 2 . A culpa, entendida em sentido estrito como o comportamento pessoal do empregador, era extremamente difícil de provar, na ausência de uma obrigação contratual de segurança do empregador.

Uma parte da doutrina civilística elaborou algumas soluções para mitigar o ônus da prova do trabalhador. Alguns doutrinadores propuseram a inversão do ônus 3 , enquanto outros tentaram expandir os limites da responsabilidade extracontratual do empregador através do conceito da culpa levíssima 4 .

Essas soluções interpretativas se revelaram sempre incapazes para resolver ou atenuar o problema. As condições econômicas e sociais do proletariado não permitiram ao trabalhador suportar os custos do julgamento perante o risco, muito provável, em face de não poder provar a culpa do empregador.

Alguns estudiosos propuseram, em seguida, a superação do critério de culpa, fundando a responsabilidade civil do empregador sobre um critério de imputação não desconhecido ao direito romano. A máxima cuius commoda eius est incommoda constituía um “princípio geral de justiça” 5 , que impunha que os danos decorrentes de atividades empreendidas devessem ser suportados pelas pessoas que recebem benefício dessa atividade 6 .

A teoria do risco profissional – como foi definida – representou na Itália a primeira elaboração da responsabilidade objetiva a título de risco da empresa, que alguns juízes começaram a guardar com interesse, condenando os empregadores a ressarcir os danos pelo simples fato do nexo causal entre dano e risco da atividade 7 .

Na verdade, a passagem do critério da culpa ao critério do risco não teria podido garantir nenhuma indenização pelos danos causados pelos riscos “externos” à empresa 8 , incluindo, notadamente, as lesões devidas à negligência do trabalhador, que nessa época representavam uma parte não negligenciável dos acidentes do trabalho. A negligência do trabalhador, na realidade, era frequentemente causada por condições insalubres de trabalho, daí resultando que a culpa do trabalhador era, de fato, indistinguível do risco da empresa 9 . Também os juízes, que aplicavam os princípios da responsabilidade objetiva, não tiveram a coragem de condenar o empregador no pagamento da indenização dos danos causados da culpa do trabalhador 10 .

No entanto, a teoria do risco profissional foi concebida para introduzir não apenas uma hipótese de responsabilidade objetiva nas regras do Código Civil sobre a locatio conductio operarum, mas também para impor ao empregador a obrigação de seguro como garantia da indenização devida ao trabalhador 11 . Na elaboração inicial, portanto, a responsabilidade objetiva e o seguro obrigatório representavam partes essenciais de um único projeto reformador.

No subsequente debate parlamentar, em vez disso, as duas disciplinas foram separadas. Ao contrário de outros países europeus – como na Alemanha – nos quais o seguro obrigatório foi introduzido junto com a responsabilidade objetiva a título de risco da empresa, no ordenamento italiano – onde, no entanto, a responsabilidade objetiva poderia ser introduzida simplesmente no plano interpretativo 12 – o problema dos acidentes de trabalho foi resolvido inteiramente através do seguro obrigatório, sem alterar as regras da responsabilidade civil, que assim permaneceram trancadas no princípio dogmático da culpa 13 .

Muitas foram as razões, especialmente ideológicas, que contribuíram para a afirmação desta solução. Um papel determinante desempenhou certamente o receio de que o conflito judicial alimentado pela responsabilidade civil do empregador teria conduzido a um conflito social ainda mais perigoso 14 e, em última análise, “a difusão da ideologia socialista” 15 . Mas igualmente eficaz foi a oposição da doutrina e dos muitos parlamentares a uma modificação das tradicionais regras da responsabilidade civil. No debate parlamentar prevaleceram assim as posições mais intransigentes daqueles que, de acordo com o princípio liberal da igualdade formal das partes, consideravam “imoral” a introdução de uma hipótese de responsabilidade civil mais favorável ao trabalhador. Realizou-se dessa maneira o que mais tarde foi chamada de “fuga do código” da teoria do risco profissional 16 . Inicialmente concebida como um critério de responsabilidade objetiva a título de risco da empresa, aquela teoria foi completamente despojada do significado jurídico original para ficar somente uma justificação ideológica do seguro obrigatório.

A oposição de muitos deputados a uma possível mudança da responsabilidade por culpa, de fato, tinha feito surgir a dificuldade, por um lado, de determinar o fundamento legal de um seguro que devia superar os limites da culpa para garantir ao trabalhador uma ampla proteção contra acidentes do trabalho e, por outro, de justificar o prêmio do seguro totalmente incorrido pelo empregador para a impossibilidade dos trabalhadores de suportar, mesmo que parcialmente, o seu financiamento.

A teoria do risco profissional ofereceu a resolução – já não jurídica, mas apenas política – para esses problemas. A fundamentação jurídica do seguro foi encontrada na responsabilidade objetiva por risco da empresa e prêmios de seguro foram considerados como uma forma particular de indenização decorrente dessa responsabilidade.

Embora com diferentes argumentos, a assimilação do seguro à responsabilidade objetiva foi totalmente partilhada pelos diferentes partidos políticos que nessa lógica consideraram inevitável a exclusão da responsabilidade por culpa a fim de não impor ao empregador uma dupla responsabilidade.

A regra da exoneração da responsabilidade civil assumiu assim o significado, por um lado, de consequência natural da obrigação de seguro e, por outro, de benefício necessário para compensar o sacrifício sofrido pelo empregador em consequência do financiamento do seguro 17 .

A solução que surgiu no confronto parlamentar permitiu, portanto, conciliar as diferentes posições ideológicas que até então havia dividido os diferentes campos políticos. Por um lado, o financiamento do seguro foi estabelecido totalmente a cargo do empregador, evitando assim que os trabalhadores fossem chamados, mesmo parcialmente, a suportar um custo quase insustentável em condições do tempo. Por outro lado, os empregadores obtiveram a exoneração da responsabilidade civil, com a vantagem de poder transformar a indenização em um custo fixo, constante e programável.

O seguro obrigatório foi capaz, em suma, de garantir a imutabilidade da regra dogmática da culpa, alimentando, ao mesmo tempo, a ilusão de uma proteção fundada sobre um inexistente critério de responsabilidade objetiva por risco da empresa 18 .

A última fase do confronto parlamentar revelou, todavia, a necessidade de evitar que a exoneração da responsabilidade civil poderia ser estendida também a condutas de particular gravidade e socialmente reprováveis. Esta posição foi apoiada especialmente por aqueles que na fase anterior do debate se opuseram a qualquer alteração dos princípios tradicionais e que, por esta razão, consideravam inaceitável a exoneração da responsabilidade civil em caso de culpa grave 19 .

A solução há muito procurada para distinguir a culpa leve, que estava coberta pelo seguro, da culpa grave 20 , foi finalmente encontrada graças a uma emenda que propôs a exclusão da regra da exoneração e, portanto, a aplicação da responsabilidade civil em caso de crimes de ação pública cometidos pelo empregador ou seus empregados encarregados da direção e vigilância do trabalho 21 .

O inédito mecanismo elaborado pelo parlamento constituía, portanto, a responsabilidade penal como condição para a responsabilidade civil, com o efeito de que, apenas na presença de um crime de ação pública, o trabalhador recuperava o direito de ação indenizatória legal contra o empregador.

Particularmente interessante para o debate brasileiro é o limite que foi imposto à indenização do trabalhador e a sua relação com a ação regressiva do segurador. Se pretendia impedir, por um lado, que o acidente pudesse tornar-se uma oportunidade de enriquecimento do trabalhador, o qual, acumulando toda a indenização com o benefício acidentário, teria obtido um montante maior do que o dano sofrido, e, por outro, que o empregador pudesse compensar um montante menor do dano causado.

A solução que permitiu conciliar essas exigências foi, em relação a crime de ação pública, que o trabalhador poderia agir apenas para a indenização por danos que excedam o montante do benefício acidentário, enquanto o segurador poderia exercer o direito de ação regressiva contra o empregador para obter o reembolso das despesas realizadas com a concessão do benefício acidentário.

Tratou-se de um compromisso que foi considerado positivamente porque limitava o interesse dos trabalhadores em ação judicial 22 , confirmando, ao mesmo tempo, a responsabilidade do empregador em caso de condutas de particular gravidade atribuíveis também aos prepostos 23 .

3. A distinção entreseguro obrigatório e responsabilidade objetiva

As soluções que surgiram no debate parlamentar foram aprovadas pela Lei de 17 de março de 1898, n. 80, que, após um debate que durou mais de trinta anos, consagrou finalmente a obrigação dos empregadores de seguro de acidentes do trabalho.

A lei foi claramente inspirada em uma lógica de transação social. Por um lado, os empregadores suportavam o prêmio do seguro também para os acidentes não causados por sua culpa, recebendo o benefício da exoneração da responsabilidade civil, com a exceção do crime de ação pública, para o qual eles estavam sujeitos à ação do trabalhador de indenização por maior dano e à ação regressiva do segurador. Por outro lado, os trabalhadores obtinham o direito à garantia de um benefício automático por qualquer acidente – também não imputável a culpa do empregador – simplesmente ocorrido em “ocasião de trabalho”, perdendo o direito à indenização pelo dano maior, exceto nos casos de acidentes causados pelo crime de ação pública cometido pelo empregador ou seus empregados encarregados da direção e vigilância do trabalho.

Este compromisso tinha evidentemente um forte valor simbólico, posto que através de seguros obrigatórios afirmava-se uma “visão neutral do acidente” 24 pelo fato de que o empregador foi substituído pelo segurador no pagamento da indenização, o que contribuiu para superar as razões de uma possível conflitualidade social 25 .

Apesar dos seus muitos limites, a Lei 80 de 1898 foi, sem dúvida, um momento crucial na evolução do direito do trabalho e acidentário italiano, representando a primeira realização de uma proteção social contra o risco do trabalho. Em face dessas regras, a doutrina italiana posterior passou, particularmente em atenção, na ausência de outras referências, a desenvolver o conceito jurídico da subordinação 26 .

No período subsequente à aprovação da lei, a doutrina continuou a debater sobre o fundamento legal da obrigação do seguro. Em conformidade com a concepção que prevaleceu no Parlamento, Carnelutti ofereceu uma primeira elaboração teórica desta proteção. Na sua reconstrução, a transação social subjacente ao seguro no debate parlamentar constituía a “expressão jurídica” de “necessidade social” e de um “conceito geral de justiça” que tinha encontrado reconhecimento no princípio do risco profissional, entendido como critério de “responsabilidade objetiva do industrial” “sob a particular forma e com a particular garantia do seguro obrigatório” 27 . Uma responsabilidade “contratual” – continuava Carnelutti – que obrigava o empregador a “um suplemento de remuneração” pago não “sob a forma de indenização em caso de acidente” mas “sob a forma de prêmio de seguro contra esta possibilidade” 28 .

A doutrina restará condicionada por muito tempo pela leitura carneluttiana 29 , confirmando a concepção do seguro como uma forma de responsabilidade objetiva por risco da empresa 30 . Um modelo inspirado no compromisso entre interesses sociais opostos, em que o financiamento do seguro pelos empregadores é compensado pelo benefício da exoneração, ao passo que a exclusão de trabalhadores do direito à indenização é justificada pela garantia de um automático benefício por qualquer dano ocorrido em “ocasião de trabalho”.

As razões deste “imobilismo conceitual” 31 dependem principalmente da continuidade das disposições normativas, que, após mais de um século, continuam ainda a prever o mesmo mecanismo inicialmente instituído pelos artigos 22 e 24 da Lei 80 de 1898. O artigo 10 do atual Decreto do Presidente da República (de 30 de junho de 1965, n. 1.124, Texto Único (T.U.) das disposições do seguro obrigatório contra acidentes de trabalho e doenças profissionais), prevê, com efeito, que o seguro “exonera o empregador da responsabilidade civil por acidentes do trabalho”, exceto nos casos em que o empregador ou seus empregados encarregados da direção e vigilância do trabalho sofram “condenação penal”, salvo se o crime é punível mediante queixa da vítima. Nesses casos, a indenização “é devida apenas pela parte que exceda o benefício acidentário” pago pelo segurador, que, em conformidade com o artigo 11 do T.U., tem “direito de ação contra os responsáveis civis para obter o reembolso dos valores pagos a título de benefícios e despesas acessórias” 32 .

É somente mais recentemente que a doutrina começou a refutar a tradicional leitura do seguro obrigatório como uma forma de responsabilidade objetiva, revelando o grave equívoco subjacente à concepção carneluttiana, que se baseou na confusão entre o seguro e a responsabilidade objetiva, considerando erroneamente ambos como exceções à regra da responsabilidade por culpa.

É claro, porém, que, embora semelhantes na função econômica, a responsabilidade civil e o seguro são duas instituições jurídicas estruturalmente diferentes. A primeira tem a primaria função de reparar o dano causado do ato ilícito, onerando o custo sobre o agente identificado por referência a um critério de imputação; o segundo, no entanto, constitui uma garantia concebida no interesse econômico dos segurados 33 . Isso significa que este último não pode ser confundido com a primeira nem pode ser entendido tecnicamente como uma forma de realização daquela 34 . Neste sentido, podemos dizer que a teoria do risco profissional representou um “falso histórico” 35 .

A melhor prova da diversidade estrutural dos dois instrumentos jurídicos em causa é que, por um lado, o seguro obrigatório não alterou a regra da responsabilidade civil por culpa, enquanto, por outro, o seguro mesmo aplica-se a alguns acidentes quem não poderiam ser protegidos pela responsabilidade civil, embora na forma mais ampla da responsabilidade objetiva por risco da empresa, a qual – como efetivamente observado – não constitui uma forma de responsabilidade “absoluta” 36 , estando sujeita aos limites do seu critério de imputação que inclui unicamente os acidentes causados pelos riscos da empresa 37 . Com efeito, a doutrina distingue a responsabilidade objetiva “relativa”, que permite a indenização dos danos causados por um determinado risco, excluindo, por conseguinte, o caso fortuito 38 , a força maior 39 e a culpa da vítima 40 , da responsabilidade objetiva “absoluta” que configure, em vez disso, uma responsabilidade ilimitada 41 .

O seguro obrigatório, portanto, difere consideravelmente tanto da responsabilidade objetiva relativa (porque, além de compreender o caso fortuito, a força maior e a culpa do trabalhador, abrange igualmente eventos – como o acidente do trabalho in itinere 42 – que não são imputáveis ao risco da empresa), como da responsabilidade objetiva absoluta, a qual constitui um instrumento jurídico diferente de caráter excepcional 43 .

4. O fundamento e a função constitucional do seguro obrigatório

Para compreender o fundamento e a função jurídica do seguro obrigatório, é necessário concentrar a atenção na definição contida no artigo 2º do T.U., que reconhece como acidente de trabalho cada evento que aconteceu em “ocasião de trabalho”.

Essa disposição, que é idêntica ao artigo 7º da Lei 80, de 1898, não faz distinção entre diferentes fatores causais, reconhecendo importância unitária – bem como outras formas de seguros sociais – aos fatores etiológicos do caso fortuito, da força maior, do fato de terceiro, da culpa do trabalhador e da culpa e dolo do empregador 44 .

Essa definição pontua, portanto, um conceito de risco que vai além dos limites da responsabilidade objetiva 45 , para assumir o diferente significado de “risco social” 46 , que consagrou o nascimento na Itália da previdência social.

O objeto do seguro obrigatório consequentemente não é o risco da empresa, mas o risco em relação ao trabalhador de encontrar-se em situações de necessidade por efeito do trabalho.

Movido pelas necessidades prementes de ordem social, o legislador foi assim induzido a superar os esquemas rígidos da responsabilidade civil que não poderiam garantir uma proteção automática de extensão equiparável, para entrar em uma dimensão jurídica completamente nova, que no início não foi compreendida no seu verdadeiro significado. Na ausência de uma concepção teórica do seguro social, o seguro obrigatório foi assimilado a padrões tradicionais da responsabilidade civil, alimentando um equívoco que por um longo tempo continuou a condicionar a interpretação doutrinária 47 .

Após sua introdução, no entanto,...

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3 de Dezembro de 2021
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