O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico - Ed. 2021

1. Saneamento Básico: A Evolução Jurídica do Setor - 1ª Seção Aspectos Gerais do Novo Marco

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1ª Seção Aspectos Gerais do Novo Marco

Autor:

RODRIGO DE PINHO BERTOCCELLI

Mestrando em Direito Público pela FGV. Graduado e Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Mackenzie. Pós-Graduado em Contratos Empresariais pela FGV-GVLaw. Extensão executiva em Business and Compliance pela University of Central Florida e International Management & Compliance pela Frankfurt University of Applied Sciences. Ex-Secretário da Coordenação de Saneamento do Conselho Federal da OAB. Membro da Comissão de Saneamento do IASP. Advogado em São Paulo.

1.Introdução

Entre tantas prioridades, uma das mais urgentes e que perdura há anos no Brasil é a necessidade de mais investimentos em saneamento básico. Eles nunca estiveram à altura das demandas de um Brasil carente de cuidados com saúde, bem-estar social e meio ambiente. Em verdade, o que investimos em saneamento não está nem perto do suficiente 1 . A universalização dos serviços de saneamento básico no país depende da atração do capital privado, de modo que a Lei federal nº 14.026, sancionada com vetos no dia 15 de julho de 2020, tem potencial para atrair mais investimentos e buscar a universalização dos serviços até 2033.

Não há dúvidas de que o desenvolvimento econômico de um país está necessariamente atrelado às condições de seu quadro de saneamento básico. As boas práticas na área têm efeitos concretos e notáveis. A dignidade da pessoa humana, princípio supremo do Estado Democrático de Direito, é apenas um dos aspectos jurídicos respaldados pelo eficaz processo de tratamento da água e do esgoto 2 . Os benefícios sociais e de saúde pública decorrentes do investimento em saneamento garantem, entre outros, um retorno do ponto de vista econômico 3 , refletindo diretamente na economia e no desenvolvimento, inclusive no crescimento do Produto Interno Bruto. O aumento do investimento gera empregos diretos, proporciona melhor qualidade de vida aos cidadãos e ativa a economia em cadeias de valor 4 .

Entretanto, em pleno século 21, o saneamento básico ainda é um grave problema no Brasil 5 . A ideia de universalização da prestação de serviços de saneamento básico não se consolidou na prática 6 . Neste contexto, o grande volume dos investimentos necessários para universalizar a oferta de água e o tratamento de esgotos possibilita, cada vez mais, a delegação da prestação desses serviços públicos à iniciativa privada diante da insuficiente capacidade de investimento estatal.

Não é um exagero afirmar que o saneamento básico é um dos setores mais atrasados da infraestrutura brasileira. Conforme dados do SNIS de 2017, 100 milhões de brasileiros não têm acesso aos serviços de coleta e tratamento de esgoto 7 . Ainda, de acordo com dados de 2018, 35 milhões de brasileiros não têm acesso à água tratada e, a cada 100 litros de água captada e tratada no Brasil, 38,5% são perdidos em razão de rompimentos, furtos e outros danos na rede de distribuição 8 .

É igualmente lamentável que, de acordo com a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2017 realizada pelo IBGE, 99,6% dos Municípios possuíam serviço de abastecimento de água por rede geral de distribuição, enquanto 60,3% dos municípios, serviço de esgotamento sanitário por rede coletora 9 . Em 2018, o SNIS divulgou que 69% da população urbana era atendida com rede coletora de esgoto e apenas 46,3% do esgoto gerado passava por tratamento, sem mencionar o fato de que 40,5% dos resíduos e rejeitos ainda eram destinados inadequadamente a lixões ou aterros controlados, visto que 61,9% dos municípios não possuem coleta seletiva. 10 Já, para o setor de manejo das águas pluviais urbanas, apenas 66,8% dos municípios possuem cobertura de vias públicas com pavimentação e meio-fio na área urbana e 18% possuem cobertura de vias públicas com redes ou canais pluviais subterrâneos na área urbana 11 .

O Brasil é considerado a 9ª economia do mundo e tem o saneamento garantido constitucionalmente 12 , porém, é o 112º no ranking mundial de serviços públicos de saneamento ambiental 13 e ocupa a 79ª posição no ranking do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), divulgado em 2019 pelo PNUD 14 . O país necessita de investimentos que superam R$ 22 bilhões por ano até 2033 para universalizar a cobertura de água e esgoto em todo o seu território 15 . Tais investimentos, entretanto, não serão alcançados sem um esforço conjunto e coordenado entre atores públicos e privados, com a clareza de que a prestação de um serviço eficiente, adequado e universal deve ocupar o centro dos debates no setor.

Diante do cenário atual, o Plansab possui como meta a universalização dos serviços de saneamento básico em um período de 20 anos, entre 2014 a 2033. O plano prevê que serão necessários R$ 597,9 bilhões de investimento para atingir essa meta, divididos entre as modalidades de abastecimento de água e esgotamento sanitário, resíduos sólidos urbanos 16 , drenagem urbana e gestão 17 . Entretanto, o Panorama da Participação Privada no Saneamento 2020 (Abcon/Sindcon) estima que o investimento deveria ser de R$ 753 bilhões para os próximos 13 anos – ou R$ 57,9 bilhões ao ano – para universalizar o saneamento no país e adequar o serviço às condições adequadas de fornecimento 18 .

De qualquer forma, há uma enorme necessidade de investimentos e grandes oportunidades de parcerias entre o setor público e o privado. Atualmente, a iniciativa privada corresponde apenas a 5,2% dos prestadores de serviço no setor do saneamento, presente em 291 municípios brasileiros (não contabilizados contratos de assistência técnica) e tem grande espaço para crescer. Entretanto, mesmo com participação limitada, o setor privado é responsável por 21% dos investimentos realizados no setor, nos últimos 20 anos, de acordo com o Panorama da Participação Privada no Saneamento 2020 (Abcon/Sindcon) 19 .

Trata-se de um desafio de proporções históricas, que, ao não ser enfrentado, produzirá efeitos negativos e permanentes na formação das próximas gerações. Os números demonstram que o setor público não tem condições de efetivar essa política pública fundamental sozinho. Por isso, é necessário encontrar os melhores caminhos jurídicos para uma maior aproximação entre o setor público e o privado para fazer frente a esses investimentos e se preservar a adequada e eficiente prestação dos serviços.

Para que se possa compreender o contexto da Lei federal nº 14.026/2020, suas principais mudanças e, sobretudo, a sua capacidade de levar o país à universalização dos serviços, é imprescindível percorrer, ainda que num voo panorâmico, como o saneamento básico foi estruturado no Brasil.

2.Trajetória do saneamento básico no Brasil

Em comparação com os outros serviços de infraestrutura, o saneamento básico apresenta algumas peculiaridades e a sua história se confunde com os processos de urbanização no país. Nessa atividade, ao contrário do que ocorreu nos setores de energia e telecomunicações, a União não constituiu grandes empresas estatais responsáveis pela operação e mesmo regulação dos serviços.

Como lembra a professora Dinorá Adelaide Musetti Grotti, até a primeira metade do século 19, o poder público esteve ausente nas questões sanitárias, pois o interesse de Portugal se limitava à exploração colonial. A chegada da família real ao Brasil foi acompanhada por um processo de crescimento populacional que exigiu a implantação de uma infraestrutura mínima de saneamento básico. Já no final do século 19 e início do século 20, o país testemunhou o crescimento do fluxo migratório e o adensamento populacional que promoveram o agravamento dos problemas com a reprodução periódica de epidemias 20 .

Uma primeira tentativa de solução para o problema foi buscar a iniciativa privada para trazer investimentos ao setor. Embora o Rio de Janeiro 21 tenha estabelecido um sistema público, foi delegada para a iniciativa privada os serviços de abastecimento de água em importantes cidades, tais como Porto Alegre 22 , Fortaleza 23 , Recife 24 , São Paulo 25 , Belém 26 e São Luís. Público ou privado, todos os serviços atendiam a uma parcela pequena da população 27 com um serviço, muitas vezes, precário.

A partir de meados do século XIX (19), temos a edição das primeiras leis para o saneamento 28 , mas ainda totalmente insuficientes para estimular a construção de redes para abastecimento de água e esgotamento sanitário, que continuavam a atender a uma parcela muito pequena da população. Surge a necessidade, a partir da primeira década do século 20, dos estados, diante de sua incapacidade para solucionar os problemas sanitários 29 , de buscar auxílio da União.

No século XX (20), o saneamento básico ganhou maior enfoque entre as décadas de 1970 e 1990, com a criação de órgãos e políticas públicas tendo em vista uma solução nacional. Entre eles, podem ser destacados o Programa de Financiamento para o Saneamento, o Programa Prioritário de Abastecimento de Água e Esgotos Sanitários, o Programa de Saneamento Básico do Nordeste, o Programa Prioritário de Abastecimento de Água do Ministério da Saúde e o Programa Prioritário de Combate à Erosão e às Inundações 30 .

De todo modo, o grande marco das políticas públicas nacionais na década de 1970 foi o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), cujo objetivo era incentivar a criação de Companhias Estaduais de Saneamento (Cesbs) e linhas de financiamento para investimentos. As companhias estaduais, pouco expressivas até então, passaram a ganhar volume e a contrair para si o dever que cabia aos municípios, titulares dos serviços.

O governo federal, durante a ditadura militar, elegeu o saneamento básico como pauta prioritária e o Planasa foi o principal instrumento do modelo de gestão implantado pelo regime militar para o setor – o que permite compreender as qualidades e deficiências do saneamento básico no Brasil. Esse período foi o auge da intervenção do Estado pelo Planasa, com dimensões institucionais, financeiras e tecnológicas bem definidas, destinado a assegurar a prestação dos serviços de saneamento básico.

Assim, o setor de saneamento básico passou a ser conduzido por uma estratégia nacional que afastou os municípios da gestão dos serviços, direcionando para os estados o papel de operadores do sistema, cujo principal desafio foi universalizar os serviços sem abrir mão da sustentabilidade econômica.

O Planasa foi lançado em 1971 e a ideia era atender, até 1980, 80% da população com abastecimento de água e 50% com esgotamento sanitário. O Banco Nacional da Habitação (BNH) foi transformado em empresa pública, um banco de segunda linha, passando a operar somente com repasses e refinanciamentos estatais. Estruturado pelo Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e sustentado com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), o Planasa priorizou o abastecimento de água em detrimento das demais ações que compõem o saneamento básico.

No modelo de gestão do Planasa, as companhias estaduais eram o elemento central, pois deveriam garantir a autossustentação tarifária. As companhias estaduais surgiram quando o saneamento passou a...

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4 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188259500/1-saneamento-basico-a-evolucao-juridica-do-setor-1-secao-aspectos-gerais-do-novo-marco-o-novo-marco-regulatorio-do-saneamento-basico-ed-2021