O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico - Ed. 2021

9. Titularidade do Serviço de Saneamento Básico à Luz da Lei Federal 14.026/2020

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5ª Seção Titularidade, Gestão Associada e Prestação Regionalizada dos Serviços de Saneamento Básico

Autor:

RICARDO MARCONDES MARTINS

Doutor e mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP. Professor de Direito Administrativo da PUC-SP.

1.Breve introdução

O exame da titularidade do serviço de saneamento básico exige uma prévia advertência. Este estudo tem pretensãocientífica: objetiva alcançar a interpretação mais consentânea com o conjunto normativo vigente. Nem sempre os temas jurídicos são examinados sob esse enfoque: na maioria das vezes, o exame tem pretensão advocatória, ou seja, intenta a defesa de determinado interesse. Essa, provavelmente, é a causa da divergência entre o que será exposto neste estudo e o que vem prevalecendo na doutrina brasileira. A diferença de resultados decorre, mister enfaticamente sublinhar, da diferença de enfoque.

Vigoram, na Ciência do Direito, alguns postuladosfundamentais. Um dos mais importantes é o da supremacia da Constituição, segundo o qual as normas constitucionais são o fundamento formal e material de todas as demais normas jurídicas. As normas infraconstitucionais não devem apenas ser produzidas de acordo com o procedimento constitucionalmente fixado, seu conteúdo não pode contrariar a Constituição. Trata-se de uma afirmação óbvia, conhecida de todos os graduados em Direito. Há, contudo, uma proporção direta entre o conhecimento desse postulado e seu menoscabo: ele é amplamente conhecido e, infelizmente, amplamente desdenhado. Daí a importância de se afirmar o óbvio como ponto de partida: toda interpretação jurídica deve ser uma interpretação conforme a Constituição.

A chamada Lei de Saneamento Basico, Lei Federal nº 11.445, de 05.01.2007, em seu texto originário, era um notável exemplo de menosprezo ao texto constitucional vigente. A contrariedade à Constituição não era apenas percebida numa de suas regras específicas nem apenas num conjunto delas, o problema era muito pior: o próprio espírito da lei era viciado pela contrariedade ao texto magno. A Lei 14.026/20 não corrigiu esse problema: manteve, e até aprofundou, boa parte das inconstitucionalidades havidas no texto anterior. O exame científico da titularidade do serviço de saneamento impõe explicitar, ainda que de forma sumária, os fundamentos dessa assertiva.

2.Estado federal

Logo no artigo da Constituição de 1988 é enunciada a forma do Estado brasileiro: trata-se de um Estado federal, formado pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal. O assunto é retomado no artigo 18, em que são apresentadas as quatro entidades que compõem o Estado brasileiro: a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, todas autônomas, enfatiza a parte final do preceito, nos termos da Constituição. Em máxima síntese: um dos princípios estruturantes do ordenamento brasileiro é o federalismo.

A teoria do Estado Federal revela a inexistência de um modelo universal impositivo aos textos constitucionais: o constituinte possui ampla discricionariedade para estabelecer os contornos da forma federal. O signo federalismo possui um núcleo essencial, indicativo, por exemplo, da existência de um conjunto de duas ou mais entidades políticas autônomas, cuja união constitui um ente soberano. Respeitado o núcleo essencial do signo, é o texto constitucional que indica os contornos do princípio federativo 1 . Deve-se, pois, perquirir qual foi o modelo federativo adotado pelo Constituinte originário de 1988. Somente o exame do texto originário pode revelar o sentido e o alcance do federalismo no ordenamento brasileiro.

A leitura dos mencionados artigos 1º e 18 revela algo de extraordinária importância: o federalismo brasileiro é marcado pela autonomia municipal, mas uma autonomia não parecida com a encontrada nos Estados Europeus, no sentido de uma autonomia administrativa, de maior ou menor amplitude. Não! No federalismo brasileiro, os Municípios são entidades políticas autônomas, que estão em pé de igualdade com os Estados-membros. O princípio da autonomia federativa municipal é, pode-se dizer, verdadeiro idiotismo da linguagem constitucional brasileira 2 .

A doutrina, em coro uníssono, reconhece algumas características do federalismo, que independem da forma a ele atribuída pelo constituinte. Dentre essas características, uma se revela de extraordinária importância para este estudo: o federalismo pressupõe o estabelecimento numa Constituição rígida de uma divisão de competências entre as entidades federativas 3 . Pois bem, o federalismo pressupõe que as competências das entidades federativas estejam fixadas no texto de uma Constituição rígida: trata-se de exigência indissociável do núcleo essencial do conceito de federalismo. A divisão constitucional de competências dita a forma federativa instituída pelo constituinte. Nesses termos, para apurar os contornos do federalismo brasileiro, não basta examinar os artigos 1º e 18, faz-se necessário o exame de todos os dispositivos que atribuem competências aos entes federativos, por exemplo, os artigos 21, 22, 23, 24, 25, 30. Nos arts. 1º. e 18, encontram-se as entidades que formam a federação brasileira; nos demais dispositivos, encontram-se os contornos da autonomia de cada entidade federativa. Insiste-se: o federalismo é, pois, um conceito jurídico-positivo, cujo significado é dado pelo conjunto de normas constitucionais positivadas. Observado um núcleo essencial, é o constituinte que estabelece o que vem a ser o federalismo para o ordenamento vigente e o faz não só pela indicação das entidades federativas que compõem o Estado Federal mas, principalmente, pelo estabelecimento e pela distribuição das competências entre as entidades.

Dito isso, há que se observar o seguinte: na Constituição brasileira, o federalismo é cláusula pétrea. Trata-se de particularidade de extremada relevância: pelo artigo 60, § 4º, inciso I, não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado. Eis o problema: a que “forma federativa” o Constituinte se refere nesse dispositivo? Não se trata, por óbvio, da forma federativa norte-americana, que deu origem ao conceito técnico de federalismo, nem do núcleo conceitual passível de universalização, de estreitos limites. Trata-se da forma instituída pelo Constituinte no texto originário de 1988. Essa forma, extraída dos dispositivos mencionados, é que não pode ser abolida. Não se admite sequer uma tendência a sua abolição 4 .

O chamado Poder de Reforma pode alterar as competências fixadas no texto constitucional? Sim, mas desde que não altere o modelo federativo adotado. Na dúvida, a alteração é vedada. Perceba-se, portanto, o quanto é delicada a alteração da divisão de competências constitucionalmente estabelecidas: trata-se de alteração que toca diretamente no modelo federativo, modelo esse que está petrificado e, por isso, não admite alteração. A alteração da divisão de competências deve, por isso, ser feita com o máximo desvelo. Consequentemente, diante da alteração das competências originariamente estabelecidas, empreendida pelo Poder de reforma, deve o jurista indagar se houve ou não substancial alteração do modelo federativo. O texto constitucional brasileiro, enfatiza-se, não permite substancial alteração do federalismo inicialmente estabelecido: permite tão somente ajustes que reforcem o modelo adotado, permite tão somente modificações que mantenham a organização escolhida, que respeitem, enfim, o grau de autonomia atribuído a cada uma das entidades.

Antes de prosseguir, resta um último esclarecimento sobre o federalismo brasileiro. O Constituinte de 1988 adotou um modelo cooperativo. O chamado federalismo cooperativo surgiu com o governo de Roosevelt, que intensificou a ajuda federal aos Estados, sob a forma de programas e convênios 5 . Nos Estados Unidos, o federalismo cooperativo não foi concebido como princípio jurídico, mas como um método pragmático, destinado a resolver problemas concretos. Diferentemente ocorreu na Alemanha, em que a doutrina e a jurisprudência vislumbram como princípio não inscrito o princípio da conduta amistosa federativa, pelo qual a ordem constitucional está fundada sobre a colaboração recíproca entre Federação e Estados 6 . Passou a ser um dos traços do chamado novo federalismo a ampla cooperação entre as entidades federativas: 7 a divisão de competências não é considerada estanque, exigindo-se que um ente coopere com o outro no cumprimento dos deveres constitucionais.

Com efeito: o texto de 1988, e isso é indiscutível, adotou um modelo de federalismo cooperativo. Por um lado, estabeleceu um extenso rol de competências comuns no artigo 23; por outro, impôs, no caput do art. 211, às entidades federativas a organização de seus sistemas de ensino em regime de colaboração. Na cooperação, todos exercem sua competência conjuntamente com os demais, de modo que todos devem colaborar para a execução das tarefas constitucionais 8 . O federalismo cooperativo, porém, não pode ser invocado como uma expressão mágica, apta a transformar o modelo petrificado num verdadeiro castelo de areia 9 . Por óbvio: é o texto originário que dá a dimensão do modelo cooperativo adotado, modelo que, por estar petrificado, não pode ser desnaturado pelo Poder reformador. Insiste-se: no texto originário, adotou-se um modelo que, em suas linhas mestras, está petrificado. A alteração da Constituição não pode importar na alteração do modelo. O Constituinte de 1988 não adotou qualquer cooperação, mas um modelo de cooperação. Dito isso, possível se torna, finalmente, enfrentar o tema central deste estudo.

3.Titularidade do serviço de saneamento básico

De início, impende definir o significado da expressão serviço de saneamento básico. Para tanto, a Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, é de grande utilidade: ela define o significado da expressão no inciso I de seu artigo 3º (com redação alterada pela Lei Federal n. 14.026/2020). Saneamento básico é o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de água potável, b) esgotamento sanitário, c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e d) drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. Eis o problema teórico de inegável complexidade: a quem compete prestar esses quatro serviços?

Os quatro são serviços de interesse local e, por isso, nos termos do inciso V do artigo 30 da Constituição, são de titularidade municipal. Essa resposta, porém, exige o enfrentamento de uma série de questões.

Primeira: o que vem a ser interesse local nesse dispositivo constitucional? É assente a doutrina de Sampaio Dória: não existe interesse exclusivamente local, mas predominantemente local 10 . A Constituição apresenta, no referido inciso V, um exemplo de serviço de interesse local: o transporte coletivo. Ora, de modo similar, as quatro atividades que compõem o saneamento básico interessam predominantemente ao Município. Mais precisamente: a prestação dessas atividades exige, tal qual a prestação do serviço de transporte coletivo, a observância das particularidades de cada localidade, o que evidencia, de modo indiscutível, o interesse local.

Segunda questão: qual a relação entre o domínio da água e a titularidade do serviço público? A Constituição de 1988, nos incisos III e VI do artigo 20 e no inciso VI do artigo 26, partilha o domínio das águas entre a União e os Estados. Pertencem à União: a) lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, b) ou que banhem mais de um Estado, c) sirvam de limites com outros países, d) se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, e) terrenos marginais, f) praias fluviais, g) mar territorial. Aos Estados pertencem: águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, nesse caso, as decorrentes de obras da União. A Constituição não atribui a titularidade de águas aos Municípios 11 . Além disso, a Constituição distingue a titularidade das águas da titularidade dos potenciais de energia hidráulica: estes pertencem à União, nos termos do artigo 176 da Constituição, garantindo-se, nos termos do § 1º do artigo 20, às demais entidades federativas do respectivo território participação no resultado da exploração desses recursos ou compensação financeira por essa exploração 12 .

Poder-se-ia dizer: como os Municípios não são titulares dos recursos hídricos, também não podem ser titulares do serviço de saneamento que, na maioria das hipóteses, depende de utilização da água 13 . Trata-se, porém, de uma falácia. Do fato de o Constituinte ter atribuído a um ente da federação a titularidade de um bem necessário à prestação de um serviço não se extrai, necessariamente, que tenha atribuído a titularidade do serviço a esse mesmo ente. Tudo depende da análise sistemática do texto constitucional, análise que pode confirmar ou infirmar essa associação. O próprio texto constitucional, em vários momentos, comprova exatamente o contrário: os Estados são titulares de muitos rios, mas a União é titular do potencial de energia hidráulica. No caso do saneamento básico: o serviço, por ser predominantemente local, é privativo dos Municípios, mas a água, necessária para prestação dos serviços, é estadual ou federal 14 .

Quando um ente federativo tem competência privativa para prestar um serviço e, para tanto, necessita usar um bem de outro entre federativo, a outorga do uso desse bem passa a ser vinculada, pois não pode o ente titular do bem recusar, se atendidas as exigências legais – exigências essas que, além disso, devem ser razoáveis –, a outorga do uso ao ente que deve prestar o serviço. Trata-se de uma regra constitucional implícita, assente na boa doutrina 15 . Nesses termos, nada há de estranho na diversidade de titulares – um ente titular do bem, outro ente titular do serviço – e nada há de conflituoso nessa diversidade, tendo em vista que o ente titular do bem não é livre para recusar a outorga do uso ao ente titular do serviço.

A Lei Federal nº 9.433/97, no artigo 12, é expressa em exigir que o ente federativo competente para a prestação do serviço de saneamento básico obtenha do titular do recurso hídrico a outorga do uso 16 . Esse ato de outorga, porém, é típico exercício de competência vinculada. Em suma: obedecidas as exigências do sistema normativo, o ente titular do serviço tem o direito público subjetivo à outorga do uso do recurso hídrico necessário à prestação.

Terceira questão: as competências atribuídas à União nos incisos XIX e XX do artigo 21 e no inciso IV do artigo 22 da Constituição afetam a conclusão de que incumbe aos Municípios prestar o serviço de saneamento básico? A resposta é peremptória: em nada a afetam. O primeiro dispositivo atribui à União competência privativa para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. O sistema foi criado e disciplinado nos artigos 32 e seguintes da Lei Federal nº 9.433/97. Como afirmado, para prestar o serviço de saneamento, faz-se, na maioria das hipóteses, necessário o uso de recursos hídricos. Deve, então, o prestador do serviço obter da pessoa titular do recurso hídrico a outorga do uso. Cabe privativamente à União definir critérios sobre a outorga do uso, critérios esses constantes dos artigos 11 e seguintes da Lei nº 9.433/97.

O inciso XX do artigo 21 da CF atribui à União competência privativa para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive saneamento básico. O constituinte usou o signo “diretriz” como sinônimo da expressão “norma geral” 17 . Atribuir à União competência para editar normas gerais sobre o saneamento básico não equivale, por óbvio, a atribuir a ela a titularidade do serviço de saneamento básico 18 . A União estabeleceu as referidas diretrizes na Lei Federal nº 11.445/2007.

Por fim, por força do inciso IV do art. 22 da CF/88 compete privativamente à União legislar sobre águas. Ora, ter competência para legislar sobre o recurso hídrico necessário à prestação do serviço não equivale a ter competência para prestar o serviço. O recurso hídrico pode, perceba-se, ser da titularidade do Estado. Nesse caso: a disciplina legal da água será ditada pela União, a outorga do uso será efetuada pelo Estado e o serviço de abastecimento de água potável será executado pelo Município.

O Legislador, no texto originário da Lei Federal 11.445/07, havia se omitido sobre a titularidade do serviço de saneamento básico. Hoje, no art. 8º, com redação atribuída pela Lei Federal n. 14.026/2020, enfrentou a questão. In verbis:

Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico:

I – os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local;

[...].

A redação, porém, evidencia que, ao ver do Legislador, nem todo serviço de saneamento básico é de interesse local e, pois, de titularidade do Município. Daí a próxima questão, a ser enfrentada em item autônomo.

4.Saneamento básico e região metropolitana

Quarta questão: nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, a competência para prestar o serviço de saneamento também é dos Municípios? O § 3º do artigo 25 da Constituição atribui aos Estados a competência para, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões 19 , constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, “para integrar a organização, o planejamento e a execução de função pública de interesse comum”. Muitos entendem que esse dispositivo atribui aos Estados, nas regiões metropolitanas por eles instituídas, a titularidade dos “serviços públicos de interesse comum”. Com efeito: relevante parcela da doutrina adota o entendimento de que, nas regiões metropolitanas, o serviço de saneamento básico deixa de ser serviço de interesse local, pois, nelas, o interesse, que, em regra, é predominantemente local, passa a ser predominantemente regional. Enfim: nas regiões metropolitanas, para boa parte da doutrina, o serviço de saneamento básico é de titularidade dos Estados 20 . Trata-se, porém, de um infeliz equívoco.

A leitura atenta do dispositivo constitucional referido indica que, se, por um lado, aos Estados foi, de fato, expressamente atribuída a competência para instituir a região metropolitana, por outro, implicitamente foi também atribuída a competência para disciplinar os assuntos afetos ao interesse metropolitano. Assim, eventuais particularidades do saneamento básico decorrentes da integração regional de municípios limítrofes podem ser estabelecidas na legislação estadual. Daí a afirmar que cabe aos Estados a prestação do serviço há uma distância bem longa, que só intuitos advocatórios justificam ser percorrida. Do ponto de vista científico, vislumbrar no dispositivo constitucional a atribuição ao Estado da titularidade de todos os serviços locais afetos à região metropolitana é, com todo respeito, insustentável.

Pela interpretação sistemática do texto constitucional, mais precisamente por força do § 1º do artigo 25, são de titularidade do Estado os serviços cuja prestação extravase, pela própria natureza do serviço, os limites territoriais do Município. Um exemplo clássico: o serviço de transporte coletivo é municipal, mas o serviço de transporte coletivo intermunicipal é estadual. O transporte coletivo prestado entre os Municípios integrantes da região metropolitana não pode ser titularizado por nenhum deles pelo simples fato de que, ressalvadas circunstâncias excepcionais adiante examinadas, nenhuma entidade federativa pode prestar serviço público fora de seu território 21 . Quando a prestação do serviço, em si, extravasa os limites territoriais do Município, o serviço é de titularidade do Estado 22 .

Isso não ocorre com nenhuma das quatro atividades que compõem o chamado serviço de saneamento básico. É possível que o ente dependa de recursos hídricos que se encontram fora de seu território, é possível que a prestação do serviço obedeça a limitações impostas pelo interesse regional, mas nada disso afasta a titularidade municipal. Noutras palavras, na maioria das hipóteses, o Município precisa obter a outorga do uso do recurso hídrico (outorga essa que, como já se disse, importa em exercício de competência vinculada); muitas vezes o Município deve, na prestação do serviço de saneamento, obedecer aos condicionamentos impostos na legislação estadual, tendo em vista as particularidades ditadas pelo interesse regional; sem embargo, em nenhum caso a prestação do serviço de saneamento, em si considerada, ao contrário do que ocorre com o serviço de transporte coletivo intermunicipal, extravasa os limites do território do Município a justificar a titularidade estatal.

Em síntese: nas regiões metropolitanas, os Estados têm competência para impor condicionamentos exigidos pelo interesse regional; nelas, os Estados têm titularidade para prestar os serviços cuja prestação, em si, extravasa os limites territoriais do Município, serviços que, por sua própria natureza, são intermunicipais. O serviço de saneamento básico não se encaixa nessa categoria: é serviço local, mesmo na região metropolitana, pois a prestação não extravasa, pela sua natureza, o limite territorial do Município. Fixe-se: os Municípios são os titulares do serviço de saneamento nas regiões metropolitanas 23 - 24 , mas, ao prestá-lo, devem obedecer aos condicionamentos, justificados pelo interesse regional, impostos na legislação estadual.

A prestação dos serviços de saneamento nas regiões metropolitanas foi examinada pelo STF nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 1.842-RJ e 2.077-BA 25 . A Corte deferiu medida cautelar na ADI 2077 , pois considerou que, mesmo na região metropolitana, o serviço de saneamento continua sendo um serviço municipal. O Min. Nelson Jobim concluiu que, nas regiões metropolitanas, devem os Municípios, no âmbito de um Conselho Deliberativo, decidir como prestarão os serviços ( ADI 2077 -MC, p. 19). O Min. Eros Grau considerou que, nas regiões metropolitanas, o serviço de saneamento é comum: não compete aos Estados, mas também não compete aos Municípios individualmente; estes devem prestar o serviço de forma integrada ( ADI 2077 -MC, p. 30). O Min. Gilmar Mendes defendeu que, nas regiões metropolitanas, o poder concedente do serviço de saneamento nem permanece fracionado entre os Municípios, nem é transferido para o Estado federado: deve ser dirigido por “estrutura colegiada” ( ADI 2077 -MC, p. 72). Em 30.08.19, o STF confirmou a medida cautelar e julgou a ação parcialmente procedente, reconhecendo, no acórdão já transitado em julgado, a titularidade municipal do serviço de saneamento, mesmo na região metropolitana. Eis a ementa do julgado:

1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.

2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

3. O art. 59, V, da legislação impugnada, ao restringir o conceito de “interesse local”, interferiu na essência da autonomia dos entes municipais, retirando-lhes a expectativa de estruturar qualquer serviço público que tenha origem ou que seja concluído fora do limite de seu território, ou ainda que demande a utilização de recursos naturais pertencentes a outros entes.

4. O artigo 228, § 1º, da Constituição Estadual também incorre em usurpação da competência municipal, na medida em que desloca, para o Estado, a titularidade do poder concedente para prestação de serviço público de saneamento básico, cujo interesse é predominantemente local. ( ADI 1.842 , Rel. Min. LUIZ FUX, Rel. P/ acórdão Min. GILMAR MENDES, DJe de 13/9/2013).

5. As normas previstas nos artigos 230 e 238, VI, não apresentam vícios de inconstitucionalidade. A primeira apenas possibilita a cobrança em decorrência do serviço prestado, sem macular regras constitucionais atinentes ao regime jurídico administrativo. A segunda limita-se a impor obrigação ao sistema Único de Saúde de participar da formulação de política e da execução das ações de saneamento básico, o que já é previsto no art. 200, IV, da Constituição Federal.

6. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente. 26

Perceba-se que o entendimento que se extrai dos votos, de que a prestação do serviço deve ser, nas regiões metropolitanas, necessariamente consorciada, não ficou registrado nessa Ementa. Constou, porém, expressamente da Ementa da ADI 1.842 , na qual o STF declarou a inconstitucionalidade de vários dispositivos da Lei Complementar n. 87/97, da Lei 2.869/97 e do Decreto 24.631/98, todos do Estado do Rio de Janeiro, que, ao disciplinar a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, transferiam ao Estado a titularidade do poder concedente para prestação dos serviços de saneamento. O Tribunal acolheu a proposta do Min. Gilmar Mendes e atribuiu eficácia pro futuro à decisão: manteve a vigência dos dispositivos declarados inconstitucionais pelo prazo de vinte e quatro meses, a contar da data da conclusão do julgamento. O Min. Joaquim Barbosa concluiu que “a titularidade do exercício das funções públicas de interesse comum passa para a nova entidade público-territorial-administrativa, de caráter intergovernamental, que nasce em consequência da criação da região metropolitana” ( ADI 1.842 , p. 46). Eis a Ementa do acórdão:

Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro.

[...]

3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF ( ADI 1841/RJ , Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES , Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais.

4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. , II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica...

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4 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188259508/9-titularidade-do-servico-de-saneamento-basico-a-luz-da-lei-federal-14026-2020-o-novo-marco-regulatorio-do-saneamento-basico-ed-2021