O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico - Ed. 2021

22. O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico e os Modelos de Emparceiramento com a Iniciativa Privada: A Concessão e a Parceria Público-Privada

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9ª Seção Delegação dos Serviços de Saneamento Básico

Autores:

AUGUSTO NEVES DAL POZZO

Professor de Direito Administrativo e Fundamentos de Direito Público na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Mestre e Doutor em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Especialista em Direito do Estado pela PUC-SP. Pós-graduação executiva em Infrastructure in a Market Economy e Public Private Partnerships for Infrastructure pela Harvard Kennedy School. Presidente do Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura – IBEJI. Advogado, Parecerista e Sócio Fundador do Dal Pozzo Advogados.

RENAN MARCONDES FACCHINATTO

Mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP. Especialista em Direito da Infraestrutura pela GVLaw/SP. Especialista em Direito Processual pela PUC-SP. Bacharel em Direito pela PUC-SP. Certified Public-Private Partnerships Professional (CP3P). Instrutor Acreditado do Programa de Certificação Internacional “Certified Public-Private Partnerships Professional – Foundation Level (CP3P-F)”. Membro Fundador do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo Sancionador – IDASAN. Membro do Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura – IBEJI. Advogado e Sócio do Dal Pozzo Advogados.

1.Introdução

Os serviços de saneamento básico são, inegavelmente, fundamentais para que qualquer sociedade organizada possa prover condições mínimas de dignidade a seus cidadãos. Tradicionalmente, a expressão “saneamento básico” sempre esteve mais relacionada aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, mas, graças à Lei da Política Nacional do Saneamento Básico – a Lei Federal n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007 –, o conceito de saneamento básico foi ampliado para incluir os serviços de limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana também sob sua batuta. Todavia, apesar das inovações normativas significativas introduzidas em 2007, o País pouco avançou no cumprimento da tão sonhada meta de universalização, o que acabou por fomentar, justamente, novos debates sobre a necessidade de atualização do marco legal.

Embora a humanidade, historicamente, tenha sempre procurado soluções para o saneamento, especialmente para o abastecimento de água, no Brasil, os serviços de saneamento têm sua normatização institucionalizada, em caráter nacional, apenas com a sanção da Lei Federal n. 6.528, de 11 de maio de 1978, 1 após quase 10 anos de instituição do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA, cuja liderança coube ao Banco Nacional de Habitação. Essa Lei objetivou prover regulamentação homogênea para os serviços em todo o território nacional. Seu Regulamento, introduzido pelo Decreto Federal n. 82.587, de 6 de novembro de 1978, por sua vez, consagrou o modelo centrado em companhias estaduais, cabendo ao BNH a regulamentação financeira e ao Ministério do Interior a regulamentação técnica dos serviços.

Os grandes propósitos, em 1978, nos termos da norma do artigo 2º do Decreto, consistiam em: eliminar o déficit de serviço e equilibrar oferta e demanda dos serviços de água e esgoto, alcançar a sustentabilidade financeira, a adequação da política tarifária, o desenvolvimento institucional das companhias estaduais e a implantação de programas de pesquisa tecnológica. 2 Naturalmente, a meta fundamental consistiria em universalizar a cobertura do serviço. 3 Passados, então, quase 40 anos desde a instituição do BNH (que ocorreu em 1968), os serviços ainda se encontravam muito distantes da meta, especialmente o de esgotamento sanitário. Nesse contexto é que sobreveio, então, em 5 de janeiro de 2007, a mencionada Lei Federal n. 11.445/2007.

Novamente, o objetivo era alcançar a almejada universalização. Os grandes avanços ficaram por conta: [i] da expansão do conceito de saneamento básico, com a inclusão dos já citados serviços de limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e drenagem, a consolidar uma visão mais abrangente e holística dos serviços; [ii] a adoção da técnica da regulação independente; e [iii] a instituição de diversos requisitos de validade específicos para os contratos de prestação de serviços de saneamento. Nos termos da norma introduzida no artigo 11, em sua redação original, os principais requisitos de validade dos contratos consistiam na existência da Plano de Saneamento Básico elaborado pelo titular, a elaboração de estudos técnicos de viabilidade, a existência de normas de regulação e fiscalização, a participação popular na construção do processo e a previsão de metas concretas de universalização.

Houve, naquele momento, um inegável incentivo normativo para a participação privada no saneamento. Além disso, o Marco de 2007 procurou trazer mais segurança jurídica, estabilidade e previsibilidade, justamente por conta da regulação independente e da obrigatoriedade de previsão de metas por meio dos Planos de Saneamento. Todavia, novamente, apesar do conteúdo avançado da Lei, já em 2018, mais uma vez, a cobertura do saneamento não demonstrou avanço significativo. De acordo com o diagnóstico do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SINISA – para o ano de 2018:

Com relação à Figura 6.5, que apresenta a distribuição especial do índice de tratamento de esgoto coletado ao tratamento de esgoto coletado, observa-se que 1.580 municípios possuem percentual superior a 90,0%; 133 municípios estão na faixa de 60,1 a 90,0%; 98 municípios encontram-se na faixa de 30,0 a 60,0%; e 705 municípios possuem índice de tratamento inferior a 30%. Ainda, o mapa destaca os 1.531 municípios que responderam que não possuem rede coletora de esgotos, ou seja, que responderam o formulário simplificado, e 1.523 municípios que não possuem informação, sendo que 1.521 não responderam o SNIS no ano de 2018 e três municípios não tiveram o índice calculado por falta de informações. 4

Nesse mesmo ano de 2018, foi editada a Medida Provisória n. 844, que procurou introduzir inovações, em especial, a participação da Agência Nacional de Águas – ANA na condição de entidade emissora de normas gerais e homogêneas e um incentivo ainda maior à participação privada no setor. A norma não foi convertida em Lei. Em 2019, foi editada uma nova Medida Provisória, agora, a MP n. 868, que, em síntese, reintroduziu praticamente todas as normas que haviam sido inseridas no Marco de 2007 por meio da Medida Provisória anterior. Já nesse momento, nota-se um engajamento cada vez maior da sociedade no debate em favor da universalização do saneamento básico.

Mesmo assim, a MP 868 não foi convertida em Lei, mas, dessa vez, isso resultou na apresentação, pelo próprio Poder Legislativo, de Projeto de Conversão. Diversos projetos de Lei foram apresentados a partir daí até que, em 24 de junho de 2020, finalmente, o texto …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188259521/22-o-novo-marco-regulatorio-do-saneamento-basico-e-os-modelos-de-emparceiramento-com-a-iniciativa-privada-a-concessao-e-a-parceria-publico-privada